农垦是在特定历史条件下为承担国家使命而建立的，目前农垦有国有农场1700多个，大部分处于粮食主产区和核心区，很多分布在边境线上，不少还位于江河流域上游、湖库水系源头、农牧交错地带等生态脆弱区，不仅肩负着屯垦戍边的重要职责和生态环境保护的重要职能，更是承担着国家粮食安全和重要农产品有效供给的历史使命，也是农业对外合作的排头兵。站在“一带一路”建设和全面实施乡村振兴战略新的历史起点，我们对农垦的历史沿革和发展经验进行梳理总结，有利于进一步明晰农垦发展定位和改革方向。

　　一、农垦发展大致经历五个阶段

　　第一阶段是开拓创建期，是从1949年新中国建立到1966年。这一时期，中央政府调动军队力量大力发展农业，协同全国人民克服长期战争遗留下来的困难，加速新民主主义建设。1956年，国家成立农垦部。1957年，国务院召开第一次国营农场工作会，明确了农垦部的基本任务——扩大农场规模，加大支援农业合作社的力度，加快资本积累，扩充储备干部。到1966年，全国范围内建成国营农场1958个，拥有耕地面积3454千公顷，粮豆、棉花、干胶总产量快速增长，农垦成为农业生产的“国家队”和“排头兵”，但是由于缺乏经验，也面临资金、管理等方面问题。

　　第二阶段是曲折发展期，是从1967年到1978年。在特殊历史时期，农垦部及各省、自治区、直辖市的农垦管理机构被撤销，中央制定的关于农场发展的规划和政策无法贯彻实施，原有制度和经营模式也遭到破坏，农垦干部被下放从事与农场管理无关的劳动和工作。这一时期大批知识青年到农场，为农业生产建设注入了新的力量，也带动了农场文化、技术、思想的转变。尽管农垦系统无法正常运行，但在工业企业的发展、农场人才的努力带动下，全国粮豆、橡胶、牛奶、肉类产量持续增长。

　　第三阶段是改革探索期，从1978年到80年代末。这一时期农垦发展以改革为主，从市场出发。农垦系统1978年试行农工商联合企业，实行农工商综合经营；1979年开始，农垦企业实行独立财务核算，自负盈亏，调动了企业改善管理、提高效益的主动性；1984年开始，推行场长、经理负责制，调动企业经营者的积极性；1986年，推进住房制度改革，实现职工住房商品化，促进了农场小城镇建设的快速发展。这一时期，农垦系统在对外援助、利用外资、科技交流、合作经营等领域不断发展，寻找新的经济增长点，在管理体制和运行方式等方面实现了很大转变，生产力大幅度提高。

　　第四阶段是全面推进期，从20世纪90年代初到2001年。这一时期是改革开放后农垦经济发展最艰难的时期，经受了市场经济的冲击和改革阵痛的严峻考验。1992年，农业部大力推进“三项制度”改革，着力解决农垦企业在干部制度、用工制度和分配制度上的问题，建立竞争机制深化农垦机制改革；探索建立现代企业制度，解决农垦企业政企不分、产权不清、约束机制不健全等问题；加大农垦对外开放尺度，农垦建立的“三资”企业从主要投资加工业向第一产业、第三产业延伸，通过引进外资技术和管理，加强与跨国公司的合资合作。这一时期，通过艰难的机制创新和体制转型，农垦系统初步建立了符合市场需求和企业运行的现代企业体制，为后来的发展奠定了扎实基础。

　　第五阶段是现代化建设期，从2002年开始至今。进入21世纪，中央为解决“三农”问题做出了一系列重大决策，对农垦改革提出了新要求和新任务。实现农垦的产业化、集团化、股份化成为农垦制度建设的重要目标。这一时期，农垦制度改革主要瞄准垦区的管理体制、农业经营体制，进一步推进经济结构改革。集团垦区加快对母公司和产业化专业公司的资源整合，将优质资源集中到主导产业上，增强核心竞争力。着力对土地承包制度、土地流转制度、承包合同制度等方面进行规范，积极探索股份合作经营、租赁经营、股份制公司等多种经营形式。通过兼并、破产、资产重组等方式整合优质资源，集中优势产业，推进所有制经济共同发展的多样化。

　　党的十八大以来，中央明确要求，新一轮农垦改革要以推进垦区集团化、农场企业化改革为主线，要以建立健全适应市场经济要求、充满活力、富有效率的管理体制和经营机制、打造一批具有国际竞争力的现代农业企业集团为改革目标。

　　二、农垦改革路径及经验

　　改革开放40年来，农垦得到了前所未有的大发展。在改革开放和现代化建设的实践中，农垦积累和总结了经验，并通过实践加以运用、丰富和创新。

　　第一，农垦发展有明确的定位。适应市场需求，从农垦特点和实际出发，调整优化产业结构，推进农垦发展方式的转变，实现一二三产业融合。注重科技、教育、卫生和文化等事业的全面推进，注重生态环境保护和资源的合理利用，保证农垦的可持续发展。

　　第二，农垦发展以改革为动力。农垦改革充分考虑不同区域农垦的实际情况，分类指导。当前，在全国范围内农垦改革经验呈现百花齐放特点，根据自身具备的条件和特征，重点突破，集中发力，形成了很多典型经验和做法。例如，广东农垦大力推进集团公司股权多元化改革，海南农垦推进集团公司直属企业整合重组，山东农垦建立现代企业制度，推进一二三产业融合发展，湖北农垦开展贫困农场精准扶贫、精准脱贫。

　　第三，农垦发展大力拓展空间，加大对外开放。积极实施引进来和走出去发展战略，紧紧围绕国家粮食安全和重要农产品有效供给，以市场为导向、企业为主体，以“一带一路”沿线国家为重点区域，一方面吸收和利用国外资金、先进技术、优良品种、先进经营方式、管理经验等，增强农垦的创新能力和经营管理水平；另一方面积极实施走出去战略，加大对外投资，推进境外全产业链布局，充分发挥农垦在农业对外合作国家队、排头兵的示范引领作用，增强了农垦的国际竞争力和话语权。

　　三、农垦未来建设的挑战

　　当前，农垦改革已经进入深水区，有些重点工作遇到了瓶颈，目前有些地方和部门对农垦改革重视不够、认识不到位的问题还比较突出，导致部分垦区改革推进力度不够、改革步子较慢。有些垦区因为农垦规模较小、在本省农业农村经济中占比不大，对于推进农垦改革的主动性不强。

　　深化农垦改革是中央确定的重大改革任务，是新时代全面深化改革的有机组成部分。农垦改革应以乡村振兴战略为总抓手，以“创新强垦增动力、协调惠垦补短板、绿色兴垦定方向、开放助垦拓空间、共享富垦谋福祉”为理念，以“垦区集团化、农场企业化、股权多元化”改革为主线，增强农垦发展的内生动力、发展活力和整体实力。

　　作者卢琰，原文发表于《中国投资》（中英版）2019年第3、4期（合刊）