一、引言

　　中美贸易摩擦愈演愈烈，为我国农产品的长期稳定供给敲响了警钟。以往文献对增加农产品供给的途径研究主要集中于两个方面：一是以提高国内生产能力为主，通过实施更有竞争力的补贴、保险政策（高鸣等，2016）推动生产者“愿意生产”； 通过改善基础设施、人力资本、技术水平等（黄庆华等，2016）推动“产得高效”；通过强化监管、规范农户行为、完善流通体系等（黄祖辉等，2016）推动“产得安全”。二是从扩大国际农产品贸易的角度，主要通过有效应对价格波动以及营造公平竞争的农产品进口环境（朱晶，2004）来稳定短缺农产品的进口市场。

　　当前我国农业资源危机日益严峻，耕地、水资源、劳动力等生产要素成本不断提高，提高农业生产率以及产品质量的困难越来越大。同时，中央已明确提出我国的农业发展要由“过度依赖资源消耗”向追求“绿色生态可持续”转变，2018年休耕轮作面积增加到2400万亩，预计到2020年会到达5000万亩，这是保障农产品供给安全的长效机制，但在短期内可能会降低农业增产的速度。从国际来看，贸易保护主义抬头，农产品国际贸易环境约束不断加强。美国主导的TPP、TTIP如果实现预期目标，将可能对全球贸易版图产生重大影响，对我国参与农产品国际贸易有害无利。

　　综上所述，通过传统方式实现农产品的安全供给显然不够，农业走出去成为有效补充，对于我国农产品供给安全由“被动防御”转为“主动防御”有重要作用（万宝瑞，2015），特别是在国内粮食生产受资源环境约束、国外粮食进口面对较大不确定性和风险性的情况下，通过农业“走出去”增加国内农产品的需求更加迫切（杨易等，2012）。

　　二、农业走出去带动国内农产品供给的路径

　　（一）农业“走出去”，优质产品“运回来”

　　推进农业走出去，通过产能转移，与农业发展诉求强烈、农业资源丰富、农业生态环境较好、农业发展基础相对薄弱的国家开展农作物种植、畜禽养殖、农产品加工贸易投资合作，提升东道国的综合生产能力和农产品供给水平的同时，按照国内需求适时适量回运优质农产品，拓展更加稳定、多元、安全的农产品供给渠道，是保障国内农产品供给安全的有效途径。据农业农村部统计，2017年我国共在境外生产农产品1853.8万吨，除了满足东道国市场需求外，回运农产品244.3万吨，为满足国内优质农产品需求贡献了一定力量。

　　（二）农业“走出去”，先进技术“引进来”

　　他山之石，可以攻玉。改革开放以来，我国大规模引进国际农业高新技术，为发展现代农业奠定了良好基础。在早期的农业技术引进工作中，政府发挥主力军作用，受多种因素限制，技术引进效率走低，农业走出去为此提供新路径。农业走出去以企业为主体，与传统方式相比，企业主导的技术引进，成本更低、敏感性更弱、针对性更强、效用更能集中发挥。走出去企业通过合资、并购等方式进入农业强国，利用劳务输出、专利购买等多元化手段学习国外农业企业的管理经验、运营模式、生产条件以及生产技术。在农产品增量方面，着重引进高效的种植、养殖、加工、繁育、防疫技术，提高我国农产品的单产水平；在农产品提质方面，着重引进良种选育、土壤改良、农产品深加工等的技术，转而服务于我国国内农产品品质提高。通过技术引进推动我国更好地分享全球先进农业科技成果，缩小我国农业科技与世界先进水平的差距，助力我国“藏粮于技”的农产品安全战略的实现。

　　（三）农业“走出去”，话语权“提上来”

　　农业走出去从本质上讲是加入国际分工，参与国际竞争。长期以来，国际粮商和跨国公司掌控粮油等重要农产品渠道，在农产品国际贸易中，我国是农产品价格波动的被动接受者，缺失定价权和话语权，一旦全球农产品供给出现问题，以我国为代表的对农产品国际市场依赖程度较高的发展中国家首当其冲。中国企业走出去，通过投资建厂、兼并收购、技术合作等方式在海外开展农产品的生产、加工、仓储物流、销售等活动，参与农业跨国公司全球供应链建设，聚焦前端的技术研发以及后端的分销集成网络的构建，有利于提升我国农业生产技术以及在农产品国际贸易中的核心竞争力、话语权，完善抵御农产品供给危机的能力。我国企业在此领域的实践已逐步开展，中国化工并购先正达，将增强我国在种子研发和农化领域的竞争力；中粮集团收购尼德拉和来宝农业，将在巴西、阿根廷、黑海地区等国际重要产地构建稳定的粮源掌控网络，使中粮成为有竞争力的国际大粮商，成为保障国内农产品供给的主力军。

　　（四）农业“走出去”，国际贸易“稳下来”

　　推动农业走出去可以通过参与国际贸易规则制定、促进国际合作关系构建、降低国际贸易成本、削弱国际农产品需求竞争等方面保障我国农产品供给安全。第一，加快农业走出去，有助于我国更多地参与国际贸易和投资管理规则的制定以及未来全球贸易规划，发挥出中国在促进全球贸易平衡方面的积极作用。第二，以农业走出去为载体，促进良好的合作共赢关系以及长期、稳定、高水平的农产品进出口贸易合作伙伴关系的建立，不断提高多双边合作和务实合作水平，并将这些平台打造成国内农产品供给渠道的有效补充。第三，通过农业走出去，加快推进全球物流、仓储等基础设施建设，提高农产品国际贸易便利化程度，降低农产品国际贸易成本，为农产品贸易创造更大空间。第四，我国农业企业到非洲等严重缺粮地区投资开展农产品生产、加工、贸易活动，可以直接提高东道国的农产品产量，降低东道国及周边国家的农产品进口竞争，间接保障我国的农产品供给安全。

　　三、农业走出去的优先产业及优先区域

　　（一）主要产业

　　综合考虑国内需求、资源条件及贸易情况，亟待加快走出去的重点产业包括两个序列。一是紧迫型产业，包括此次贸易摩擦中受直接影响较大的大豆产业以及受间接影响较大的奶业；二是必要型产业，即在保障长期供给中存在一定风险、需要引起足够重视的产业，如天然橡胶、棕榈、食糖、棉花、畜产品等。

　　一是以大豆和奶业为代表的紧迫型产业。2017年我国进口大豆9552.6万吨，占大豆总需求量的近90%。在进口渠道上呈现“三个高度集中”， 进口国家集中于巴西、美国、阿根廷，进口通道集中于海上运输及五大港口，贸易主体集中于五大跨国巨头，贸易风险较高。由于大豆进口量较大且34.4%（3285.6万吨）的进口量来自美国，因而成为中美贸易摩擦影响较大的产品。

　　奶业。受生活水平提高及二胎政策影响，近几年，国内奶制品需求量进一步提高，年均消费量维持在1700万吨左右。2017年我国进口奶制品247.7万吨，其中鲜奶进口66.8万吨，奶粉进口104万吨，进口量不大，但增长趋势明显，与2012年相比翻了一番，进口来源国主要是新西兰、澳大利亚、德国和法国。我国对美大豆加征关税后，大豆价格短期内上涨，将带动蛋白饲料价格上涨，提高奶牛养殖成本，国内奶制品产量将受到一定冲击。同时，国内环境污染严重，消费者对奶制品质量安全信心不稳，液态奶和奶粉的进口量将会持续增加。

　　二是以天然橡胶、棕榈等为代表的必要型产业。除了大豆和奶业外，从长期来看，还有两类产品需要通过走出去来进一步保障，一类是国内资源无法生产或生产水平较低，对外依存度较大的农产品，另一类是虽然不需要大量进口，但进口集中度较高的农产品。

　　天然橡胶。我国是全球第一大天然橡胶消费国和进口国，消费量在500万吨左右，占世界消费总量的40%，但自给率不足20%，从泰国、马来西亚、印度尼西亚以及越南四个国家进口的天然橡胶达到总进口量的97%。自给能力不足，进口渠道高度集中，贸易风险不可忽视。

　　棕榈。受自然条件限制，我国基本不生产棕榈油，但却是全球第四大棕榈油消费国。年消费量和进口量维持在500万吨左右，99%从印度尼西亚和马来西亚进口，对这两个国家的依存度过高。

　　食糖。2016/2017榨季我国食糖消费量为1750万吨，供给总缺口为800万吨。根据USDA数据，2016/2017榨季我国进口的食糖中，从巴西等排名前五的国家进口的食糖占我国食糖进口总量的97%以上，进口市场相对集中，贸易风险较大。

　　棉花。美国是我国最大的棉花进口国，棉花也是我国对美国加征关税产品清单中的产品之一。2017年我国进口棉花136.3万吨，进口渠道主要集中在四个国家，其中，从美国进口51.7万吨，占比38%。近十年来，我国棉花产量处于下降状态，保障供给需要引起更多重视。

　　畜牧业。除了奶制品以外，涉及的主要畜产品是猪肉和牛羊肉。2017年我国进口猪肉121.7万吨，其中从美国进口16.6万吨，占13.6%，且猪肉在我国对美加征关税清单中，因此猪肉在一定程度上会受到贸易摩擦的冲击。我国牛羊肉产量和进口量整体在缓慢增加，2017年我国进口牛肉69.5万吨，羊肉24.9万吨，主要进口国家为澳大利亚、新西兰、巴西以及乌拉圭，进口量相对较少，对外依存度较低，但对大豆加征关税可能会通过饲料价格上浮影响国内牛羊肉产量。

　　（二）优先区域

　　东南亚地区区位优势突出，与我国政治外交基础较好，经贸合作密切，且农业发展诉求强烈。该地区农业生产条件优越，天然橡胶、棕榈、甘蔗等主要农产品在全球市场占据重要战略地位。可以以印度尼西亚、缅甸、柬埔寨、老挝等国家为重点，结合东道国诉求开展天然橡胶、棕榈、食糖的投资合作。非洲地区气候条件多样，农业资源丰富，适合发展棉花及畜牧业，同时该地区农产品供给安全尚未保障，农产品生产能力需大幅提升。可以以苏丹、赞比亚、南非为重点，开展棉花和畜牧业的投资合作，致力于满足东道国和中国两个市场需求。中亚地区和俄罗斯与我国开展农业合作的基础较好，农业合作互补性强，已形成了全方面、多层次的农业交流合作关系。可以以哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、俄罗斯为重点，开展棉花、畜牧业、大豆产业的投资合作。南美洲地区农业资源丰富，是传统大豆生产国，基础设施健全，投资潜力较大。可以以巴西、阿根廷、乌拉圭等国家为重点，通过合资、并购等方式开展大豆全产业链的投资合作。大洋洲的主要特点是大牧场放牧业，营商环境位列全球前列，是我国乳制品和畜产品的主要来源地。可以以澳大利亚、新西兰为重点，开展奶业和畜牧业的投资合作。

　　四、农业走出去带动国内农产品供给必须处理好的几对关系

　　（一）平衡好农产品回运和国内实际需求的关系

　　自2000年以来，中央连续出台多项文件，鼓励、扶持农业走出去。在此政策背景下，由于缺乏宏观规划和科学引导，部分企业在海外低成本盲目生产国内结构性过剩农产品，并尝试通过多种方式返销回国，这种现象不仅给国内的农产品生产者带来严重冲击，增加了国家宏观调控的难度，也影响企业自身的利益。而另一种极端情况则表现为受东道国政策限制或农产品流通环节成本过高的影响，企业丧失回运粮食的权利和积极性，如俄罗斯不仅禁止出口小麦，而且将大豆的出口关税提高到20%，粮食回运入境之后，企业不仅面对3%的进口关税，而且运输粮食还要缴纳13%的增值税。上述两类情况均不利于我国农产品供给安全的保障，通过农业走出去带动国内农产品供给，一方面要平衡农产品回运品种、回运总量、回运质量与国内需求的关系，另一方面要兼顾企业投资回报和国内需求之间的关系。

　　（二）区别开农业“走出去”与投机行为的关系

　　由于国内农产品价格高于国际平均水平，受利益驱使，部分企业钻政策空子，通过在境外低价收购农产品并高价返销国内的方式，与真正走出去的企业争夺补贴、税收、贷款等优惠政策。第二种类型的投机行为是农产品回运配额买卖问题。多数农产品返销需要向国家发改委申请配额，有些走出去企业无意返销农产品，但仍参与配额申请，申请成功后再将配额高价卖给有配额需求的其他企业，从中赚取价差。此类投机行为若不加以规范和打击，将降低农业走出去相关政策的激励效果，无法保护真正走出去企业的合法利益。

　　（三）处理好企业稳定发展和技术引进的关系

　　农业走出去是技术引进的有效途径，但要处理好境外企业独立性、稳定发展与技术转移服务于国内生产的关系。实地调研表明，通过合资、并购等方式进入海外市场的企业均强调了走出去前期维持企业独立性和稳定发展的重要性。特别是针对通过并购方式进入东道国的企业，为实现前期求稳的目标，通常要续聘原公司的管理人员，沿用原公司成熟的管理制度，待时机成熟后，再考虑通过人员轮岗、专利购买等方式，将先进的管理经验和生产技术进行消化以及二次创新，并服务于国内生产，盲目的渗透与照搬不仅不利于经验与技术的吸收，还可能危及企业的正常运转。

　　（四）兼顾好增量技术和提质技术的关系

　　目前我国农产品库存总量居高不下，在技术引进方面要有所侧重，特别是在农业发展理念由“量”到“质”转变的重要阶段，提质技术应该成为技术引进的重点。通过提质技术引进，逐步改善国内种养条件，提高产品品质，为生产质量过硬的农产品提供基础；增量技术作为提质技术的有效补充，侧重结构性紧缺农产品在降低成本、提高单产方面的技术引进，如高产大豆技术等。准确把握增量技术和提质技术的关系对于加快实现我国农产品供给安全目标意义重大。

　　五、农业走出去带动国内农产品供给的相关建议

　　（一）政策上正确引导

　　在农产品回运方面，引导企业在海外投资过程中坚持以市场为导向，在把国内需求作为重要参考指标的前提下，综合考虑东道国以及国际市场空间，秉承按需生产的原则，做好区域布局和产品选择，对于按照国内需求回运紧缺农产品或优质农产品的企业，可在贸易便利化等方面提供政策奖励，同时严厉惩戒各种形式的投机行为，确保走出去企业的合法利益；在技术引进方面，鼓励企业着眼未来，制定长远规划，注重先进管理经验和技术的回引，对于引进国外先进技术并取得一定效益的企业，在技术的消化、吸收、创新成本方面给予必要补贴；在提高话语权方面，支持龙头企业进行海外投资，创新发展模式，通过并购和合资等方式参与全球产业链两端建设，围绕保障农产品供给安全，提高我国的定价权和话语权；在稳定国际贸易方面，督促企业在兼顾自身利益的同时履行好社会责任，为东道国的粮食增产、农民增收贡献力量。在各种评优评先活动中，可考虑把上述四项作为加分项，在行政审批、保费补贴、农机购置补贴境外延伸等政策申请方面，优选在上述四个方面做出突出贡献的企业，以此引导企业为保障我国国内农产品安全供给贡献力量。

　　（二）法律上合理规范

　　加快推进农业对外投资合作立法工作，强化农业走出去的法律法规制度基础，通过促进、规范、保护等手段加快推进农业走出去，保障国内农产品供给。将财政、税收、关税等政策用法律固化下来，鼓励和促进企业充分利用全球资源，提升国内农产品的供给潜力；强调企业在按照国家号召回运紧缺农产品、保障国内农产品供给安全方面的义务；帮助企业防范风险，维护企业利益，保证企业农产品回运的权利；规范企业投资行为，对于投机现象和恶性竞争进行严厉打击和惩戒。

　　（三）机制上充分保障

　　在现有的部际联席会议制度下，建立必要的合作推进机制，为境外农业开发创造稳定的投资环境。强化外交服务手段，将农业走出去纳入多双边经贸谈判框架中，通过外交手段解决产品返销征税过高等问题，降低企业进行境外农业投资和产品回运的成本；开展国际合作，在境外建设仓储物流设施，为紧缺农产品回运提供必要的物质和技术支撑；建立长效的人才培养机制，加强有国际视野的管理人才和技术人才的培养，为打造跨国企业、参与国际竞争、提高话语权提供保障，为先进管理经验和技术引进奠定基础。

　　（四）研究上强化支撑

　　在国别研究方面，充分了解农业走出去重点区域和重点国家的资源禀赋情况，密切跟踪各国相关政策及法律法规调整，为企业走出去提供初步方向；在市场研究方面，综合分析国内和国际市场需求，根据全球农业资源禀赋分析和预测农产品产量和价格信息，为企业更有序地服务于国内农产品供给、优化农产品结构提供权威精准的指导；在模式研究方面，以典型农业跨国企业为研究对象，深入剖析其发展经验和发展模式，为我国走出去企业参与国际竞争提供路径参考。

　　（研究所供稿，柏娜、陈瑞剑发表于《国际经济合作》2018年11期）