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用经济学眼光看空管服务

时间：2009-11-09 13:59:43来源：[标签:出处]作者：李玟

黄永攀

公共经济学认为，一种物品或服务的属性直接关系到现实中该种物品或服务的政策选择和制度安排。不同的物品或服务的不同的融资、生产、供给、提供、消费政策选择可能导致不同的问题。比如公共住房供给政策导致住房供给紧张，并导致各方面的负激励，不能实现安居；空中交通管理服务（以下简称空管服务）由政府直接经营的制度安排反而无法实现有效的服务。

　　一、空管服务的属性

　　1. 物品和服务的分类

　　物品和服务可以首先粗略地分为私有物品和服务以及公共物品和服务，私有物品和服务有两个特性，即在使用上有排他性、竞争性，如电脑、企业培训；公共物品和服务的特点是在使用上有非排他性和非竞争性特点。根据这样对物品和服务的划分，私有物品和服务交由市场来提供是最有效率的，市场竞争可以有效率的配置和利用资源，使供求关系达到均衡。在公共物品和服务方面，按照物品和服务的两个特性，即排他性和竞争性可以把公共物品和服务细分为两类：一类是纯公共物品和服务，如国防安全和社会治安，这类物品和服务既不具备竞争性又不具备排他性，必须由政府来提供；另一类是准公共物品和服务，这又可细分为两种类型：一种是公用资源，如水资源，另一种是可收费的物品和服务，如高速公路，空中交通管制等。公用资源在使用上有竞争性，但不具备排他性，而可收费的物品和服务在消费上有排他性，但不具备竞争性。

　　2.空管服务的生产与提供

　　公共物品和服务多样性、复杂性特点要求生产与供给符合多样的制度安排，即首先要把公共物品和服务的生产与提供加以区分。一般说来，生产具有技术和成本的内涵，而提供则具有责任和义务的内涵，依据这种区分，由于市场失灵，政府有责任和义务提供公共物品和服务，但考虑技术和成本问题，不一定由政府直接提供；由于政府失灵，政府可以提供公共物品和服务，但不一定非要直接参与其生产。空管服务属于可收费的公共物品和服务，具有使用上的非竞争性和排他性的特点，应由政府供给，属于政府职能。长期以来世界各国实践也都是如此，但多年的实践也表明，政府垄断的制度安排并不能有效供给，必须进行制度变革。

　　在众多改革实践中，“掌舵”与“划桨”分离的理论，即公共物品生产与提供的分开的思路是20世纪90年代以来世界范围内公共服务市场化改革的一个流行的制度安排。假如把空管服务比作一只船，那么政府就是这只船的舵手，为了向来客提供安全和快捷的运输服务，政府的主要责任就是掌好舵（空管服务的供给），进行船只运载能力和质量标准的日常检测，同时雇佣干练得力的“水手”来划桨，每只船上的舵手具有唯一性和权威性，至于水手并不具有唯一性和排他性，倒是具有很强的竞争性，是除政府以外的其他社会组织在一定条件下也都可以胜任的，因此，划桨（空管服务的生产）工作就不一定非要政府包揽或直接经营，在合理的制度安排下可以由政府公共部门实施，也可以由政府以外的组织提供，如通过扩大对私人市场的利用以替代公共部门，让更多的私营部门参与空管服务的生产，或者还可以对提供空管服务的部门进行公司化改造，按私营部门的方式实行商业化运营。

　　二、国外空管服务的新发展：商业化

　　1.空管服务改革的动因分析：根本动因是对政府职能失灵的反思和新技术发展使空管服务环境发生重大变化，具体动因就是日益增长的服务需求与政府垄断对这种需求回应能力不足的矛盾。

　　从需求方面看，一份研究报告显示，自1995年以来，美国的航班延误增加了58%，航班取消增加了68%。据认为，统计结果还是低估了航班阻塞的真实代价，原因是航空公司在公布的航班时刻表里留有余地，已经把日常的延误考虑进去了。据航空运输协会估计，仅此两项，每年给航空公司和旅客造成的经济损失就高达50亿美元。航班延误不仅造成巨大的经济损失，而且旅客也深受其害，怨声载道。空域容量短缺同样困扰欧洲航空业。

　　从供给方面看，空管服务一直作为政府职能，属于政府垄断提供的公共物品，加上涉及到国家主权、领空安全的因素，制度约束非常严重。

　　从经济因素分析，政府缺乏系统改善和设备升级的资金，航运的增长和信息技术的发展提供了加速商业交往的手段和机会，刺激着空管服务设施需要现代化以及需要极大的提高效率，特别是某些空域的拥挤和延误已难以缓解，但是现代化是要资金投入的，政府部门的投资预算有限，影响对技术和设施的投资，进而影响系统的更新换代；这造成了交通不畅、航班延误，制约着空管安全水平和客户服务质量的提高。

　　从政府职能角度分析，政府部门既是空管服务的生产者，又是空管安全的监督者和规章的制定者，这造成了角色混淆和利益冲突，政府部门工资福利水平的限制，影响到员工工作的积极性，机构设置重叠，运行成本居高不下；

　　鉴于这些问题，有关的组织、个人和政府部门逐步达成共识：必须进行空管体制改革。实行商业化改造就是解决这些问题的出路之一，在市场经济条件下，公司体制比政府经营更具灵活性，有助于降低成本，提高效率，增加收入。

　　2.国际上空管服务商业化发展情况

　　国际上空管服务商业化活动有其发展演变过程。20世纪90年代以后，一些国家的空管部门开始了商业化空管服务，其表现形式大致可以分为以下二种：第一是由国家所有的公司运营，从事商业化服务，如美国、新西兰等；第二是由公私合营，开展商业化服务，如英国、加拿大等国。目前国际空管商业化有两个显著的发展态势：一是受各国经济的限制，一些国家空管部门经费不足或者政府部门减少了给空管部门的经费，开展商业化服务的国家不断增加；二是大力开展商业化服务的国家，正在不断向其他国家进行渗透，积极开辟国外服务市场。

　　下面分别对这些国家的商业化空管服务情况和典型个例做一介绍，对中国空管服务商业化发展将有所启示。

　　第一种：政府所有的公司：美国、新西兰为代表。2000年12月底，为了改进美国国内严重的航班延误，美国决定建立一个新的空中交通管理组织（ATO），它相对独立于FAA，具有执行职能，ATO将由一名首席运行官领导，它将由董事会任命，直接向FAA局长报告，ATO是以结果为基准、商业形式的组织机构，在管理上与FAA独立，将负责空中交通管制运行，ATO 部门只提供服务，不制定国家政策，有明确的任务，可操作的执行职能和确定的客户。FAA 将从空管日常运行工作中解脱出来，但仍将保留制定空管规章的责任，以确保空管系统运行的安全和高效。

　　第二种：公私伙伴关系PPP(public private partnership)，即官督商办：英国、加拿大是典型。Nav Canada的管理结构：有四个发起会员单位，包括运输部、工会、航空公司和通用航空协会。运输部作为航行服务规章制定部门和安全监督部门，代表着公众的利益；工会代表航行服务工作人员的利益；航空

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