古城海州是连云港市的三个城区之一，也是江苏连云港市的摇篮，拥有2000多年的历史。自秦汉以来，海州一直是海、赣、沭、灌地区的政治、经济、文化中心，素以“淮口巨镇”、“东海名郡”著称。海州现辖三镇一乡、四个街道办事处、一个开发区，总面积282.09平方公里，总人口22.8万人，其中农业人口15万人，占总人口数的65%。
随着农村改革的不断深入，农民参政意识、民主意识、维权意识、监督意识明显增强。近年来，反映村干部贿选、贪占截留、公款私用、挥霍浪费等问题的来信来访越来越多。2008年以来，海州区纪委查办各类案件80余件，其中涉及农村基层干部贪占直补款、私卖集体资产、挪用集体资金等案件占30%，涉案金额达400余万元。针对上述情况，海州区通过一线走访、组织座谈等方式进行了专题调研，总结出目前农村基层党风廉政建设中突出存在六个方面的问题：一是一些村干部权力过度集中，不受制约，少数人说了算;二是党支部、村委会“两张皮”现象严重;三是村民会议(代表会议)召集难、召开难，导致“一事一议”名存实亡;四是缺乏独立的村级监督机构;五是村务公开时间不及时、内容不全面，假公开、不公开情况严重;六是相关制度缺乏可操作性。
调研结果引发了海州区委对加强农村党风廉政建设，强化农村基层干部权力监督、制约的深入思考。根据党的十七大报告提出“要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的要求，海州区借鉴现代企业制度中企业治理结构模式(股东大会、董事会、监事会、经理管理层)，在各村设立村民议事会、村民监事会，与原有的村民委员会一起，构建了“三会”村务治理机构，分别行使村权(村民自治权)中的决策权、监督权、管理权。从2008年9月开始在海州区大屯村、酒店村试点，并逐步在全区推广。试点以来，社会各界广泛关注，新华网、连云港政府网、连云港电视台、《连云港日报》、江苏省委《群众》、《党的生活》、江苏人大《人民与权力》等媒体对此给予了多次报道。中国行政法学会副会长、苏州大学法学院教授、博士生导师杨海坤认为，“三会村治”这一创新做法，有助于推进基层政治民主化进程，有助于推进村民自治法立法，在政治上符合中央精神，在理论上完全可行，非常具有推广价值。

【主要做法】

一、建章厘权，构建“三会”框架。

主要通过三个步骤：一是制定章程。海州区村治新模式的“法律”基础是村民自治章程，自治章程是全体村民意志的体现，村民自治章程经村民大会票决通过。二是增设机构。章程通过后，试点村依据自治章程选举产生村民议事会、村民监事会。三是厘权明职。在“三会村治”新机制下，除重大事项外，日常村级具体事务的决策权由村民议事会行使，监督权由村民监事会行使，执行权由村委会行使。村民议事会主要采取听证、票决等议事方式对村级各项事务进行决策;采取质询、罢免等方式对村干部能力、作风进行民主评议。

二、健全制度，保障权利行使。

“三会村治”新机制在村务决策、财务管理、专项听证、村务公开、勤廉双述等方面全部健全了相关制度，涵盖了村民自治“四大民主”所有内容，有效保证村民“四项权利”的行使。在制度内容上，着重规范事权、财权、人权，使村级集体资产、资金、资源得到有效管理。在相互关系上，各种制度彼此关联，环环相扣，形成一个递进式的制度体系。在制度执行上，采用邀请群众列席、旁听等方式，保障各项制度落实到位，避免以往有制度不执行情况的出现。由于各项制度的制立，既符合法律制度的要求，又尊重农民群众的意愿，真正体现合情、合理、合法。如勤廉双述制度规定，村干部勤廉双述最终若被评为不合格格次的，其奖励性补贴(报酬)取消;被评为基本称职格次的，其奖励性补贴(报酬)减半;被评为优秀格次的，其奖励性补贴(报酬)加半。

三、严密流程，规范权力运作。

“三会村治”下的各试点村都制定了村务决策流程、财务管理流程、专项听证流程、村务监督流程、干部责任追究流程等八大工作流程，流程与民主制度一一对应，相互配套，各项流程制定好以后，全部张贴上墙予以公开。流程结构严密，每个工作流程中的每个环节，如同一条链条，一环套一环，缺一不可。对每项工作、每个环节都写得明明白白，清清楚楚，让老百姓一看就明白。如村务决策流程，对如何提出议案、如何组织听证、如何会议表决、如何公示公开、如何组织实施等各个环节都作出程序上的规定，充分体现流程的严密性，避免村干部的主观随意性。在严格遵循制度实质内容的前提下，做到关键环节一个不少，不必要的环节尽量精简，最大限度降低运行成本，使操作流程既直观简洁，又有效保障权力的规范运作。

四、多措并举，创新制衡方式。

新机制为了使村权运行更加透明、阳光，创新了多种制衡方式。一是听证。村议事会成员在村议事会会议上，听取村委会对某项村务拟采取的工作方案时，议事会成员可当场发问，村委会成员必须解答。听证采取“一事一议”方式。二是质询。村议事会可召开专项会议就某项村务向村委会成员进行询问，村委会成员必须当场予以回答。质询分一般质询和不信任质询。三是罢免。即当村委会组成人员，严重失职、滥用权力、谋取私利、违法乱纪时，经村议事会二分之一多数票决同意，村议事会(村监事会)即可召开村民会议进行票决，罢免其职务。四是票决。

五、深化公开，重视群众参与。

首先，细化公开内容，由过去注重对财务的公开延伸到对村民土地流转、征地拆迁、扶贫款物发放等事项，并根据各村实际，及时调整公开范围，对“凡是群众关心的、凡是群众想知道的、凡是群众有疑虑的”全面实行公开。在公开形式上，除了设立固定公开栏公开外，还实行村务上网公开做法，切实保证村民的知情权和监督权。其次，明确村民议事会旁听权。议事会开会时，村民有权旁听和询问，充分保证村民参与权和表达权。其三，明确村民听证权，五分之一以上村民联名，有权要求议事会举行专项听证会。

【案例成效】

村级民主治理新机制成效斐然

一、搭建了“村民民主受保障、干部权力受制衡”的平台。“三会村治”的本质是民主自治，核心是权力制衡，特点是程序规范，即通过完善民主制度，规范权力运行，严密工作流程，强化监督保障，逐步形成一个自我管理、自我监督、自我服务、自我发展的运转机制。
二、转换了村级党组织的功能。“三会村治”新机制的运行，在农村形成了“党支部领导、议事会决策、村委会办事、监事会监督”的工作新格局。领导地位上：在新机制下，党支部的领导地位主要体现在政治、思想领导和具体村务决策和监督领导。领导方式上：实现了具体村务领导由直接向间接的转换。支部自身建设上：(一)有效提高了支部委员的地位和作用，实现了支部的整体领导，改变了过去支部委员闲职虚挂的现象。(二)有效提高了党内民主意识和监督意识。(三) 党支部实现功能转换，避免了与村民的正面矛盾，使党支部更好地抓好自身建设，树立党的形象。
三、推行了村民议事机构的常设制。每个村在召开议事会前，都要提前贴出公告，公布议事的议题、时间、地点等，让议事会成员及广大村民事先知道所议事项。会议由议事会主席主持。在会议过程中，任何村民都可以列席会议，发表自己的意见建议，村议事会就某项村务表决时采取无记名一人一票投票方式，票决结果当场公开。
四、创设了村级监督(纪检监察)组织。“三会村治”新机制在村级依托监事会，成立了村级纪检监察工作室，与监事会两块牌子一套人马。对工作室职责权限进行了界定，使村级纪检监察工作室具有以下权利：协助乡镇纪检组织处理群众纪检信访举报、开展农村党风廉政宣传教育等。村级纪检工作室的建立、纪检监察人员的配备，延伸了乡镇纪检监察组织的监督触角和神经末梢，真正实现了关口前移和源头治理，打造了农村基层反腐倡廉工作的消防队。村务监督机构和村党务监督机构的合二为一，实现了村级监督工作体制的无缝衔接。
五、规范了村级财务管理。“村民监事会对村民委员会财务收支情况进行监督，每年年底，会同镇有关部门对村务收支进行审计，审计结果及时向本村村民公开，村干部头上有了“紧箍咒”，再也不敢乱花钱。
六、促进了农村基层和谐稳定。村治新模式的构建，实现了村干部权力的制衡，有效制约和规范了村干部的言行。村里重大事项不再由个别人拍板一人说了算，诸如土地承包、工程招标等重大事项全部由村民议事会集体研究，并征求群众意见，最后作出决策，“暗箱”操作村务成为历史。广大村民对村务充分知情，对村干部充分理解，对自己权利充分行使。据统计，海州呈现出了干群一心一意忙增收、谋发展的和谐稳定局面。

【几点启示】

村级民主治理向“三转变”发展

第一、对农村基层民主治理新机制的积极探索。党中央对加强农村基层组织建设、发展农村基层民主建设高度重视。“三会村治”新机制是依靠制度保障、依靠流程实施、依靠监督运行的梯度式民主管理体系。在运行过程中，“三会村治”实现了“三保”、“三控”和“三转变”。“三保”，即，建立一个比较完整的制度体系，保障民主的实现;确立一套比较严密的程序体系，确保制度实施;制定一套比较严格的监督体系，保障程序运行。“三控”，即，用权力控制权力;用程序控制权力;用权利控制权力。“三转变”，即，村治方式从“为民做主”向“由民做主”转变;村治职能从“公共管理”向“公共服务”转变;村治理念从“人治”向“法治”转变。
第二、对农村基层党组织自身能力建设的深入思考。《党章》规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”《村委会组织法》规定：“村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村民自治是在党的领导下，在国家规定的范围内的自治。”按照十七大提出的“要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”的要求，“三会村治”新机制，通过划定领导权与自治权的边界和范围，实现了党支部功能转换，即，党支部通过议事会和监事会实施对具体村务的领导，而非直接以支部名义。但由于村民议事会、监事会由支部委员和部分村民代表合并构成，且支部委员人数只占少数，这无疑对支部的自身能力建设提出了更高的要求，即，如何驾驭、掌控村民议事会、监事会，使党的意志有效转化为村民意志，实现党心与民意的无缝衔接。
第三、对《村民自治法》立法的前瞻性考量。《村民委员会组织法》从1988年开始试行，1998年正式施行，二十多年来，在村民自治方面发挥了重要的作用，但随着改革开放逐步深入，我国农村经济社会发生了巨大的变化，在权力制衡、民主监督、村务公开等方面逐渐凸现出一些突出问题。如《村民委员会组织法》规定了村委会是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督基层群众性自治组织，但实践中，村民自治“四个民主”中除“民主选举”外，后“三个民主”因制度性缺陷，并没有真正落实到位。全国人大已计划对该法进行修订，我们希望全国人大在结合《村委会组织法》从试行实施至今二十多年经验的基础上，制定《中华人民共和国村民自治法》〈以下简称《村民自治法》〉，以村民的自治权作为立法的逻辑起点，建立全面、系统的村民自治权利体系，抛弃过去那种以村委会的职权与责任为中心的自治立法体系。新的《村民自治法》应该突出权力制衡、程序控制、权能分离的原则，将村级自治权力分为决策权、执行权、监督权，按照权能分治原则，分别由各自独立的机构行使。在结构上应包含村委会规则、议事组织规则、监事组织规则;在职能上应厘清上述三者的关系规则、厘清村党支部与上述三者的关系规则、厘清乡镇与上述三者的关系规则。以此构建《村民自治法》的框架，从而形成村干部权力受制衡、村民权利受保障的平台，从根本上解决当前农村围绕“三资”管理出现的腐败问题，充分保障村民知情权、参与权、决策权、监督权的行使，真正实现村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的目的。作为新一轮农村改革的重点举措，推进农村生产关系大变革，农村生产力大解放。