【摘要】农村集体经济产权制度改革必然要求农村集体经济组织制度改革。从我国农村集体经济组织制度的改革实践看，确立农村集体经济组织法人地位已成为改革的基本方向。但是，在目前的法律框架下，我国农村集体经济组织不能归于任何现有的一类法人。因此，构建全新的农村集体经济组织法人制度也就成为完善农村集体经济组织制度的当务之急。
【关键词】农村集体经济组织法人制度完善

近年来，农村集体经济产权制度改革在全国逐步推行。但是，由于农村集体经济组织不健全，农村集体经济产权制度的改革难以深入。因此，农业部《关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见》（农经发[2007]22号）指出，建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济组织制度，已成为农村集体经济组织产权制度改革的基本目标。
一、农村集体经济组织制度的改革实践
从目前改革实践的情况看，大多数地方倾向于将农村集体经济组织当作“法人”看待。归纳起来，主要有以下四种做法。
（一）传统的企业法人模式
最初的农村集体经济组织产权制度改革主要集中在经济比较发达地区，往往伴随着集体土地大规模被征收，这些“村”仅仅是名义上的农村，其产业不再以农业为主，基本上转变为工商业。因此，在集体经济组织产权制度改革中，一些早期的社区股份合作经济出现了向股份制公司的转变，将集体经济组织改制为企业法人，进行工商登记。例如，广州市对于“城中村”社区集体经济组织的改革定位是建立股份制企业，深圳市对于农村社区集体经济组织的改革定位是建立股份合作公司。
大多数地区的农村集体经济组织形式定位为股份合作社。股份合作社并没有明确的法律地位，但在现实社会经济生活中，股份合作社作为集体经济组织，是农村集体土地、集体财产所有者的代表，它不仅与组织内成员存在经济关系，也与社会其他市场主体有着经济联系，是独立的市场主体。因此，一些地方由工商部门或者农业部门对股份合作社登记注册，使其取得法人地位。但是，这明显是一种不规范的做法，随着《行政许可法》的实施，地方已不再具有此类行政审批的权限，这种登记注册已经停止。^[1]
（二）类股份合作制企业的模式
类股份合作制企业的模式，是指在缺乏法律依据的情况下，农村集体经济组织参考股份合作制企业的运作模式。其中，江苏省的做法具有代表性。
按照《江苏省委办公厅省政府办公厅关于积极推进农村社区股份合作制改革的意见》（苏办[2005]25号）的精神，农村社区股份合作组织要按照章程，参考股份合作制企业，设立法人治理机构，主要包括股东（代表）大会、董事会、监事会等。这些机构的产生、职权职责以及运行方式也类似于法人。但是，该《意见》并没有明确农村社区股份合作组织的登记程序，只是要求工商部门要加紧调研，尽早出台政策，明确股份合作组织的集体经济组织性质，解决其法人地位问题。在有关政策尚未明确前，农村社区股份合作组织可暂不进行工商注册登记。由此可见，这种模式具有模糊性，操作起来也困难。
（三）“双轨制”模式
在确立农村经济组织的摸索过程中，湖北省尝试“双轨制”模式。所谓“双轨制”，是将社区股份合作社和其所属的企事业单位分别办理相关登记手续。
这种模式区分了农村社区股份合作社和股份公司的界限。在这种模式下，社区股份合作社不是单一的经济组织，不以营利为唯一目的，作为一级法人在农业经管部门注册登记，参照专业合作社法的规定，享受税收优惠；合作社下属的二级法人到工商部门注册登记，取得企业法人身份，依法照章纳税交费，从而解决了面对市场、贷款、对外签订合同等问题。[2]根据《湖北省农业厅关于扩大城中村城郊村园中村集体资产产权制度创新试点的实施意见》（2008年）的规定，建立社区股份合作社，应当报乡镇（街办）审核，报县（市、区）审批；经审批成立的社区股份合作社到县（市、区）经管部门备案，其所属的企事业单位仍需在工商等部门注册登记。需要经常性对外开展集体资产经营业务的社区股份合作社，可参照《湖北省实施〈中华人民共和国农民专业合作社法〉办法》，到工商部门办理相关手续。这显然属于权宜之策、无奈之举。
（四）都江堰模式
都江堰模式，是四川省都江堰市在确立农村集体经济组织市场主体地位的一种新的做法，即由政府向农村集体经济组织颁发《农村集体经济组织法人证书》，承认其法人地位。
农村集体经济组织法人既不同于企业法人、又不同于社会团体法人、也不同于事业单位法人和机关法人，而是一种全新的法人。
都江堰市的《农村集体经济组织法人证书》制度主要包括如下4个方面的内容：
第一，有效期。法人证书的有效期为20年，截止日期与我国第二轮土地承包截止日期相同。
第二，发证机关和登记机关。法人证书的发证机关为都江堰市人民政府，登记机关是都江堰市农村发展局，证书上盖两个机关的红印。
第三，法人证书类别。针对乡（镇）、村（涉农社区）及村民小组三级集体经济组织，法人证书也分为三类。乡（镇）一级农村集体经济组织名称统一为农村集体资产管理委员会，法定代表人被称为主任；村（涉农社区）一级为农业合作联社，村民小组一级名称则为农业合作社，法定代表人均被称为社长。
第四，法人权益。农业合作联社、合作社法人证书上明确标示，农业合作联社、合作社拥有集体土地和其他集体资产的所有权。凡是法律规定属于集体经济组织所有资产，包括土地、森林、山地、荒地、水面，以及村组兴办、兼并、参股、联营的企业，甚至集体所有的商标权、专利权、著作权等无形资产均归农业合作联社、合作社所有，经营管理这些资产的权利也归农业合作联社、合作社所有。但是，乡（镇）农村集体资产管理委员会则只能管理和经营本集体经济组织的财产。
然而，农村集体经济组织法人制度是一项改革探索，涉及国家的基本法律制度，正如都江堰市农村发展局副局长周夏林所言，“我们翻遍了国家的相关法律，里面既没有赋予村集体经济组织法人地位是错误的规定，也没有赋予其法人地位是正确的规定。我们都是在摸着石头过河。”^[3]
二、农村集体经济组织制度改革的两大困惑
（一）农村集体经济组织与村委会的职能关系不清
从宪法的角度看，农村集体经济组织与村委会的职能关系并非不清。《宪法》明确了农村集体经济组织的性质是“经济组织”，其职能应当是“经营”，即作为“双层经营体制”中“统”层经营集体资产；而村委会的性质是基层群众性自治组织，其职能是办理本村的公共事务和公益事业，为本村居民提供公共服务。
然而，我国现行的农村体制源于计划经济时代政社合一的人民公社体制，虽然原有的人民公社制度被废除，公社改称乡，大队改称村，生产队改称组，但农村组织的内部结构并没有什么变化。村只设村委会，一般没有具体的集体经济组织，即使近几年的改革产生了一些集体经济组织（如集体资产管理委员会、股份合作社等），其主要负责人往往也是村委会主任或者支书兼任，集体经济组织与村委会有着一种说不清楚的“隶属关系”。因此，农村“政社合一”的现象并没有改变，村委会既是村民自治组织，行使村民自治职能，也是农村集体经济组织，行使经营职能。
从现有法律来看，我国没有专门规范集体经济组织的法律，但在《村民委员会组织法》以及其他有关涉农法律里，可能出于历史和现实的原因，都或多或少存在赋予村委会以经营职能，从而弱化集体经济组织经营职能的倾向。例如，根据《村民委员会组织法》、《农村土地承包经营法》和《物权法》等法律的规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，代表集体行使集体所有权，发包集体所有土地。由于立法上的这种模糊，村委会既具有提供农村社区公共服务的职能，又有经营职能，独立的农村集体经济组织制度难以建立，农村集体经济组织与村委会的职能关系无法理清。
（二）农村集体经济组织的法人地位无法确定
从目前的农村集体经济组织产权制度改革看，绝大多数地方都想建立农村集体经济组织法人治理机构，但在我国现有的法律框架内难以实现。
第一，农村集体经济组织不能归为《民法通则》中的四类法人，即企业法人、机关法人、事业法人和社会团体法人。农村集体经济组织很难归到任何一类法人。其一，企业法人是依法成立，以营利为目的法人，如公司。企业法人以其全部财产对公司的债务承担责任，出资人以其出资额为限对企业承担有限责任。然而，农村集体经济组织具有经营职能，营利是其目的之一，但不是全部，它还具有一定社会公益职能。同时，农村集体经济组织也无需其
成员的出资，因而也不向集体经济组织承担责任。所以，农村集体经济组织不能归为企业法人。其二，机关法人是根据宪法或者国家机关组织法成立的，我国没有农村集体经济组织法，因而农村集体经济组织不能归为机关法人。其三，事业单位法人是从事非营利性社会公益事业的法人，如学校、医院等，农村集体经济组织的营利性决定其不能归为事业单位法人。其四，社会团体法人也具有非营利性，是基于成员共同的爱好和兴趣等参与，自愿组成，农村集体经济组织也不具有这些特征。
第二，农村集体经济组织也不能登记为农民专业合作社法。一是农村集体经济组织并非农民专业合作社。《农民专业合作社法》第2条规定：“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。”一个农村集体经济组织内部的成员并非一定全部从事一个专业，成员需要根据自己的特长和经营能力进行经营，因此，不是所有的成员都参加专业合作社。二是两者的成员不一样。集体经济组织成员资格应当是依身份取得，均为自然人；而农民专业合作社成员的资格是加入取得，即具有民事行为能力的公民，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体，能够利用农民专业合作社提供的服务，承认并遵守农民专业合作社章程，履行章程规定的入社手续的，都可以成为农民专业合作社的成员。三是农民专业合作社成员资格可以终止，农民专业合作社退还记载在该成员账户内的出资额和公积金份额，返还成员资格终止前的可分配盈余，分摊资格终止前本社的亏损及债务；农民专业合作社也可因一定原因解散，甚至破产。农村集体经济组织原则上是不能有上述情况出现的。
第三，“农村集体经济组织法人证书”制度存在困惑。首先，缺乏法律依据。农村集体经济组织是否确立为法人，涉及两个基本制度———民事基本制度和基本经济制度，按照我国《立法法》的规定，这两个基本制度只能由法律规定，尚未制定法律的，也只能由全国人大或者全国人大常委会授权国务院根据实际需要，制定行政法规。因此，虽然都江堰市专门制定了《都江堰市农村集体经济组织管理办法（试行）》对“农村集体经济组织法人证书”制度作出规定，但这一规范性文件本身没有法律依据，因而从法治的角度看，“农村集体经济组织法人证书”制度不合法，不能产生法律效力。其次，运行困难。就目前的情况而言，都江堰市的“农村集体经济组织法人证书”制度属于“土政策”，在地方政府的推行下，于本地能够实施。但是，法人作为市场主体，应当突破地域界限，“地方法人”如果离开本地，将无法以法人身份开展民事活动和经济活动，一旦发生纠纷，因主体的不确定性而使交易对方难以获得救济，交易风险明显增大。再次，缺乏配套制度。一是没有规范的设立程序；二是没有明确农村集体经济组织法人与村委会等其他农村社区组织的关系；三是缺乏包括税费在内的农村集体经济组织法人利益分配机制；四是缺乏对农村集体经济组织法人准确定位。按照周夏林的说法，都江堰市改革的出发点在于“及时确立农村集体经济组织的法人地位，以解决农户的燃眉之急。”^[3]
三、完善农村集体经济组织制度的对策建议
基于上述分析，要从根本上解决农村集体经济组织的市场主体地位问题，基本思路就是构建全新的农村集体经济组织法人制度。
（一）构建新的法人类型
确立农村集体经济组织法人地位已成为集体经济组织产权制度改革的基本方向，但我国农村集体经济组织不能归于任何现有的一类法人，因此，构建新的农村集体经济组织法人类型也就成为完善农村集体经济组织制度的当务之急。由于法人制度首先是一项民事法律制度，属于民事法律规定的事项。鉴于我国实际情况，可以通过下列三种方式之一在民法上明确农村集体经济组织法人类型：一是对《民法通则》作局部修改，增加“农村集体经济组织法人”的内容；二是在以后的《民法典》中设立“农村集体经济组织法人制度”；三是由全国人大常委会出台立法解释，确立农村集体经济组织法人制度。从目前的情况看，出台立法解释的方式最具有可行性。
（二）制定《农村集体经济组织法》
农村集体经济组织作为农村“双层经营体制”中的一层，是一种极为重要而又特殊的市场经济主体，农村集体经济组织法人制度作为国家一项重要的经济制度，有必要进行专门的立法予以规制。因此，建议国家制定《农村集体经济组织法》，就农村集体经济组织下列问题作出相应的规定：
1.农村集体经济组织的法人地位和经营实体的性质；
2.农村集体经济组织法人的职权职责；
3.农村集体经济组织法人的设立条件和设立程序；
4.农村集体经济组织法人与其成员的关系；
5.农村集体经济组织法人的组织机构；
6.集体财产和农村集体经济组织法人的财务管理；
7.农村集体经济组织法人的利益分配；
8.其他事项。
在《农村集体经济组织法》出台之前，也可以授权国务院制定《农村集体经济组织条例》，以行政法规的形式确立“农村集体经济组织法人制度”。
（三）完善相关配套制度
构建农村集体经济组织法人制度必须完善相关的配套措施，这可以从以下几方面入手：
第一，修改《村民委员会组织法》，将村委会归位到“村民自治组织”上来，还原其本来面貌，其职能只能是办理本村的公共事务和公益事业，监督集体经济组织的经营状况和财务开支。
第二，完善有关农村集体经济组织的税收优惠和财政扶持政策，农业部门、税务部门、财政部门以及国家发改委等应在各自的职权范围内提供相关的政策供给。
第三，各地结合本地实际情况，制定《农村集体经济组织法》或者《农村集体经济组织条例》的“实施办法”，将制度和政策落到实处。
第四，制订可行的“过渡方案”，逐步完善，稳步推进。

参考文献：
[1]郑文凯等.农村集体经济组织产权制度改革研究.农村经营管理2005年第5期.
[2]湖北“三村”集体产权制度创新调查.新华网2008年11月7日（记者唐卫彬郭嘉轩）
[3]成都：都江堰首发农村集体经济组织法人证书.人民网2009年2月28日（记者陈松）

作者单位：重庆城市管理职业学院