胡锦涛同志指出：建设社会主义新农村，很重要的一项任务是要形成一套有效的体制机制，有了好的体制机制，不仅可以更好的推进社会主义新农村建设，而且更重要的是可以更好的巩固社会主义建设取得的成果。衡阳市在社会主义新农村建设五年来的实践过程中，对新农村建设体制机制作了一些探索。2006年，选择106个村作为全市新农村建设示范村，启动了“百村示范”工程。在百村示范工程取得成功经验的基础上，2008年，突出抓好白云—太平新农村示范片建设试点工作，白云—太平新农村示范片建设的成功为全市新农村建设实现点面结合、整体推进找到了突破口。2009年，衡阳市委、市政府制定了《衡阳市“城乡一体、镇村共建”社会主义新农村建设示范片实施方案》，提出了“城乡一体、镇村共建”的新农村建设思路，全市共建立了18个新农村建设示范片，涉及全市21个乡镇94个村，示范片建设实现了变分散办点为连片示范，改村庄整治为镇村共建。“十二五”期间，我们将进一步健全新农村建设体制机制，实现新农村建设的突破。

一、创新体制机制极其必要

（一）农村体制机制创新是解放和发展农村生产力的必然要求。结合衡阳实际情况，发展农村生产力应在建设现代农业上下功夫。建设现代农业，要求加快转变农业经济增长方式，促使传统农业向现代农业转变，进一步延伸农业产业链条，开拓农产品市场，拓展社会化服务领域，全面提升农业和农村经济发展的水平。当然，在发展过程中，不可避免地会遇到传统体制的障碍。因此必须不断深化农村改革，创新体制机制，解决制约农业和农村发展的体制性障碍和结构性矛盾，以新的体制机制来化解矛盾、解决问题，促进农村生产力的发展。

（二）农村体制机制创新是发挥农民群众主体作用的必然要求。农民群众素质如何直接影响着其主体作用的发挥，决定着新农村建设的进程。没有新农民就没有新农村，建设新农村需要培养有文化、懂技术、会经营的新型农民。目前，衡阳市大部分农村劳动力文化素质偏低、劳动技能不强，这就要求创新培养新型农民的体制机制，有效提高农民群众的文化素质、劳动技能和致富能力，确保农民主体作用得到充分发挥。

（三）农村体制机制创新是健全充满活力的村民自治机制的必然要求。目前，村民自治制度在衡阳各地的发展不平衡，在具体实施过程中还存在一些问题，制约了村民自治制度作用的充分发挥。因此，必须进一步创新体制机制，加强农村党组织和基层政权建设，健全党组织领导下充满活力的村民自治机制，增强农民的主人翁意识，为新农村建设提供坚强的政治保证。

二、存在问题不容乐观

（一）管理体制不顺

1、领导机制问题。2006年，衡阳全面推进新农村建设，成立了衡阳市社会主义新农村建设领导小组，设立市新村办，办公地点设市农办，由市农办新农村建设指导科负责具体工作。湖南省新农村建设办去年以前挂靠在省农办基层组织处，今年才正式作为专门机构——湖南省农办新农村建设处。各县市区全部成立了新村办，有专门机构专门人员。乡镇、村的新农村建设工作机制未健全和完善，一些该成立的机构未成立，该制定的制度未制定。有的行政村组织宣传工作不到位、不深入，村支部的战斗堡垒作用没有充分发挥，导致农民不理解，不支持，不配合。自上而下，未形成统一的组织领导体制，制约了全市新农村建设。

2、示范片建设问题。衡阳市委、市政府对挂点村的新农村建设高度重视，挂点的市领导亲自抓，后盾单位出钱出力，工作队长年驻村督办协调，但部分县市区和乡镇对挂点村的新农村建设不冷不热，没有建立长效的考核机制。特别是有部分县市区把新农村示范片建设等同于“示范村建设”，丢掉和忽视了“统筹城乡”和“连片发展”这两个重点；还有部分县市区等靠要思想严重，把示范片建设看作是市里的事，等待市里的规划和资金拨付。

3、协调管理问题。在职能设置上，市新村办负责全市新农村建设的组织、协调、综合、指导，制定全市新农村建设发展规划，提出新农村建设政策建议，抓好新农村示范片实施，组织开展新农村建设考核。在具体工作上，市新村办主要是牵头抓好全市“城乡一体、镇村共建”新农村示范片建设，在纵向方面，省市县新村办是指导与被指导关系而非领导与被领导关系，与省里沟通协调较少，对下未充分履行指导职能，而是直接参与到示范片建设；在横向方面，市新村办协调市直各部门难度较大，难以形成合力，个别部门配合不力，工作随意性较大，未按要求派驻工作队员，扶持资金落实不力。

4、公共设施管理问题。各级投入大量人力、物力和财力建设的农村公共基础设施，但因建管脱离，产权不明晰，管护主体不明确，存在重建设轻管理、重使用轻维护等问题。

（二）资金投入不足

1、投入总量少。开展新农村建设以来，尽管中央政府和各个省份对农村不断加大资金投入，但仍然存在着政出多门、项目零碎、资金分散导致效益不高的状况。2009年中央用于三农的投资为7253亿元，但扣除江河治理、人头经费及中间环节的各种费用开支，真正进入乡村层面的资金不超过1000亿元。同时，中央政府管理部门都在参与新农村建设，都在向国务院要资金。这种连锁反应一直波及到县，造成资金使用的分散和低效率。各省在新农村建设资金支持上极不平衡。中央和省里在投入上如此，市县在新农村建设上的投入就更少。一方面，由于市县两级财政普遍偏紧，而农业生产投入大、效益低、风险大、见效慢，因此，市县区政府不可能投入更多的人力、财力和物力用于新农村建设。另一方面，不同部门从各自的角度进行新农村建设，没有统一协调，“多龙治水”现象严重，没能发挥资金整合效益。

2、投入结构失衡。新农村建设示范片大多选取自然条件较好、建设起点较高、发展空间较大的村镇，有的一定三年甚至五年，不遗余力地给资金、上项目，重点倾斜、集中投入。而衡阳市新农村建设难点和重点是经济条件差、基础设施薄弱、社会事业滞后、交通出行不便的村镇。新农村建设投入结构的失衡，将人为加大农村内部的贫富差距，有可能形成农村整体发展中新的二元结构，带来“穷者恒穷、富者恒富”的“马太效应”。

3、社会资本参与不够。近几年来，衡阳市新农村建设主要依赖各级政府财政投入，民间社会资本并未充分发挥作用。除“城乡一体、镇村共建”示范片确定的村外，还存在很多的后进村，村庄环境未根本性改变，生活设施与现代生活差距大，土地资源浪费严重。而另一方面，民间社会资本增加势头迅猛，需要寻找新的投资途径，目前来说，虽以“百企联村”等形式引导民间社会资本投资新农村建设，但面大量少，还缺乏相关配套政策和适宜途径。

（三）农村改革缓慢

为激活农村发展活力，衡阳市全面铺开农村各项改革，促进了农业规模化、机械化、标准化的进一步发展，但总体来看，改革步伐还不够快，成效还有待巩固。

专业合作组织发展情况。去年共发展各类农民专业合作组织138个，新增成员4432人，带动农户26004户，其中新发展农民专业协会5个，新增成员375人，带动农户327户。农业专业合作组织的发展进一步提高了农业生产组织化程度。但农村合作组织发展还比较粗放，组织化、专业化、产业化程度还不高，带动农民致富的辐射功能还不强。

农村土地承包经营权流转情况。2009年全市共流转耕地155.5万亩，占耕地总面积的37.4%，涉及土地流转农户48.6万户，占全市总农户的34%。土地流转面积2000亩以上的有7处；20亩以上的种粮大户增至2.4万户，同比增长20%。但因农村二轮土地承包后续完善工作滞后，将严重影响土地流转的顺利进行；合同签订率低、操作不够规范、服务水准不高、改变土地用途等问题，容易造成土地流转的矛盾纠纷，制约了土地流转的健康发展。

林权制度改革。林改试点工作从去年3月开始启动，8月份完成全部试点后在全市全面铺开。目前已完成外业勘界核实面积820万亩，林权纷调处率达到88 %。虽然林改工作取得了一定的成效，但按照林改政策和市委、市政府的要求，还存在一些问题，如林改宣传工作未普及、不深入，村级方案问题多，山林权属纠纷调处资料欠缺，外业勘界进度慢，落实政策打折扣等。

（四）农民增收较难

2009年，衡阳市农民人均纯收入达6327元，同比增长12.6%，但农民增收主要来自工资性收入，占46%以上，其它就是政策性收入，农民增收的动力不足，结构单一，渠道不畅。一是农业内部潜力有限。农业产出不高，农产品附加值低，一家一户传统耕作生产关系没有改变，不能形成规模效益。农业生产要素之间的脱节，无法形成合力。二是农产品加工获利有限。目前，全市农业产业化程度低，农产品有产量但未形成产业，农民的组织化程度低，龙头企业规模小，带动能力弱。农民从事的主业还是以农业生产为主，一产与二、三产脱节，且农产品大部分是以粗加工产品形式出售，农民从农产品加工业中获利微乎其微。三是国家对农民的补贴有限。涉农政策之间脱节，惠农政策作用受到制约。四是农村劳动力转移的空间有限。全市乡镇企业正处于体制更新、结构调整的关键时期，经营不善，发展速度慢，吸纳农村劳动力的能力下降，造成农民非农业收入下降。同时，农村剩余劳动力向城市转移的情况也不容乐观。近年来，由于城市下岗、失业人员增加，就业形势严峻，城市不但大量辞退农民工 ，而且还增加限制使用外地人员的行业和职业范围，使城市吸纳农村剩余劳动力的空间缩小，农村剩余劳动力向城市转移受阻，致使农民非农业收入大幅度下降，给农民增收增加了难度。

三、新农村建设任重道远

“十二五”期间，要把统筹城乡发展作为全面建设小康衡阳的根本要求，把建设社会主义新农村作为保持经济平稳较快发展的持久动力，建立健全工作机制、投入机制、发展机制、自治机制，进一步夯实农村基础，改善农村生产生活条件，促进农民持续增收。

（一）建立健全促进统筹城乡的工作机制，夯实农村基础

1、完善领导体制。各级党委、政府要把新农村建设工作列入重要议事日程，强化党委统一领导、党政齐抓共管、农村工作综合部门组织协调、有关部门各负其责的领导体制和工作机制，建立健全新农村建设联席会议制度。未来五年，要将18个“城乡一体、镇村共建”示范片建设成富裕、宜居、和谐新村，并进一步连点扩面。各县市区党委、政府要对本辖区内的“城乡一体、镇村共建”示范片建设工作负总责。县市区党政一把手和分管领导都要联系示范片，党政主要领导要亲自抓，分管领导要全力以赴抓，县市区也要派出工作队进驻示范片其它各村。具体负责示范片总体规划的制定、各方关系的协调、建设项目的实施、建设资金的落实。要进一步健全乡镇、村的新农村建设工作机制，示范片所在的乡镇党委、政府和村支两委要全力支持、竭力配合，做好“城乡一体、镇村共建”社会主义新农村示范片建设工作。

2、加强协调管理。要进一步强化市新村办统筹协调职能，落实工作经费和人员编制等，充分发挥新村办牵头抓总作用。县市区新村办要具体负责示范片的总体规划设计，统筹示范片各村的项目建设，加强新农村建设工作队的管理，协调市、县、乡、村之间的关系。市直新农村建设工作队要负责做好驻点村的建设规划和实施方案，配合村支两委做好群众工作，衔接市直有关单位、落实领导办公会定下的项目资金。各部门要各负其责，齐心协力，全力以赴，力争将“城乡一体、镇村共建”示范片建设成为现代农业的展示区、农业政策的试验区、环境宜居的样板区。

3、完善考评机制。湖南省委、省政府已把新农村示范片的建设纳入农业农村工作的考核内容，市委、市政府也将“城乡一体、镇村共建”示范片建设工作纳入对县市区的年度目标管理绩效考核，要进一步完善考核考评机制，将考核结果作为干部提拔重用和单位评先评优的重要依据。同时，建立健全新农村建设工作责任追究制，对不能完成工作任务、项目进展缓慢的单位和个人，要追究党政主要领导和分管领导的责任。各县市区要把“城乡一体、镇村共建”示范片建设工作纳入对乡镇和部门的年度目标管理绩效考核。

（二）建立健全政府主导建设的投入机制，改善农村生产生活条件

1、加大财政资金投入。各级党委和政府要统筹城乡经济、政治、文化和社会建设，着力构建平等和谐、良性互动的新型城乡关系，促进城乡协调发展、共同繁荣。“十二五”期间，要进一步调整国民收入分配格局，扩大公共财政覆盖农村的范围，按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业农村发展的投入，把基础设施建设投入的重点由城市转向农村。切实改变农业农村在资源配置中的不利地位，加快建立有利于农业农村发展的财政和投融资体制，形成新农村建设资金的稳定增长机制。

2、优化项目投入结构。要进一步优化政府投入的方式方法，整合部门资源，集中财力物力，统筹工程项目，提高资金使用效率。要把农业产业化、农业综合开发、农村能源、乡村清洁工程、乡村道路、农村电网改造、广播电视村村通、农田水利建设、小城镇建设、土地开发整理、乡村卫生院（室）建设、农村文化站建设、村级活动场所建设等项目与“城乡一体、镇村共建”新农村示范片建设结合起来，进行集中捆绑使用。加强中心镇和中心村的道路及村庄整治、饮水安全、基础教育、医疗卫生、环境保护等基础设施建设和社会事业发展，使农民享受更多的公共服务。坚持量力而行、尽力而为、规划先行、项目配套、先修后建、先易后难的原则，少搞或不搞行政命令式的乡村“撤扩并”，做到投资省、见效快、农民少增负、人人得实惠。要根据新农村建设规划的重点项目，加强资金协调整合，集中力量办大事，提高资金使用效率，确保工程建设一个、成功一个，群众受益一个。

3、引导社会资金投入。新农村建设要多方面、多渠道筹措资金。既要有省、市级财政的支持，又要有县（市）、乡镇财政的支持；既要有国家政策的扶持，又要有社会力量的帮助；既要有农民出资，又要有当地名人，老板的赞助。要积极引导农民群众、民营企业家、致富能人以及社会各界，为改善农村居住条件和生产发展投资投劳，共同创建美好家园。要按照“深入发动、自主自愿，优势互补、项目带动，政府扶持、市场运作，着眼长远、互利共赢”的原则继续推进“企业联村、共同发展”活动。要积极探索“以公司运作为主、政府支持为辅、群众自觉参与”的新农村建设模式，积极引导企业和民间资本投向新农村建设，通过市场运作，大力推进规模化经营和集约化建设，有效解决新农村建设的资金瓶颈和路径难题。

（三）建立健全改变城乡结构的发展机制，促进农民持续增收

1、大力发展现代农业。充分发挥衡阳农业的传统优势，大力发展规模农业、有机农业、装备农业，实现传统农业向现代农业转变。在稳定粮食生产的前提下，坚持以市场为导向，调整产业布局，大力扶持“十大基地”建设。通过扶持，在2015年前使基地综合商品率达到80%以上，带动连接40%左右的农户进入产业链，其收入占农民纯收入30%以上。打造以S320线为轴的百里油茶产业示范带，建立以耒阳、常宁、衡东为中心的油茶产业群，提高油茶产业化经营水平和油茶产业发展综合效益，辐射带动全市油茶产业做大做强。全市要培育形成一县多业、一乡（村）一品的良好产业格局。紧紧依托“三农”资源和乡土文化，大力发展观光农业、休闲农业、生态农业、农家乐、现代新村、民俗农庄等，促进农业向二、三产业延伸，拓展农业增收功能。

2、促进农民就业创业。发展县域经济，激发县城和中心镇的活力，吸纳更多的农村劳动力进入二三产业。把扩大县城、建设中心镇与发展先进制造业和现代服务业结合起来，增强区域经济中心的地位，依靠科技创新提升特色块状经济的发展水平，使县城和中心镇成为农民创业就业的重要平台和市民化的有效载体。鼓励农民创业，促进乡镇企业重放光彩，使乡镇企业和县域经济成为农民就业的主渠道。市县农业、劳动保障部门和农科教中心要依托各类培训机构，将农民工作为各类技能培训的重点，采取集中培训、订单式培训、农业生产适应培训、技能提升培训等相结合的办法，扩大返乡农民工就业门路，确保转移就业增加收入。对有一定资金和技术的农民工自主创业，各级各部门要给予小额担保贷款支持及各项税费优惠扶持，以创业带动就业。

3、改善农村公共事业。进一步提高农村义务教育水平，加强农村基本医疗服务配套建设，积极推进新型农村养老保险、低保、救灾救济等社会保障制度建设。大力实施开发式扶贫，各级财政要设立扶贫专项资金，推进整村扶贫开发。搞好乡镇综合文化站建设，通过开展群众喜闻乐见的创建评比活动，促进农民生活方式、思维方式和价值观念向现代文明转变，缩小农民与市民的文化素质差距。

（四）建立健全激发农村活力的创新机制，深化农村配套改革

要加大体制机制创新，改变农业发展的惯性思维，积极稳妥推进农村各项改革。一是扶持合作组织发展。全面落实农民专业合作组织在税收、信贷、登记、用地、用电、出口经营权等方面的优惠政策，2010年，启动200名高素质辅导员队伍培训工作；“十二五”末新发展1000个农民专业合作组织。二是加快土地流转步伐。全面实行农村土地承包管理信息化，2010年抓好二轮土地承包后续完善扫尾工作，进一步查漏补缺，确保三年后农村土地承包经营权证书100%到户、农村土地承包合同100%到户。进一步健全土地流转服务机构，各县市在经管局挂牌成立土地流转服务中心，构建县、乡、村三级农村土地流转服务网络。三是深化林权制度改革。加大林改工作力度，全面加快改革工作步伐，2010年基本完成明晰产权、承包到户的改革任务，2012年集体林权明晰产权现场核实率达到100%以上，林权证发放率达100%以上，山林纠纷调处率达90%以上。各县市区要将“两站”（基层林业站、木材检查站）人员的定员核编和经费纳入财政预算。完成林业产权管理服务中心（产权交易中心）的组建工作，完成林业行政综合执法机构的定编及组建工作，实行综合执法。四是加快农村金融制度创新。各类金融机构要创新农村金融产品和服务方式，通过支持现代农业和新农村建设，实现银农对接、互利共赢。各县市区要加强对涉农金融机构的信贷引导，提高涉农信贷的总量和比重，加快农村金融网点建设，推进乡镇金融服务全覆盖；加快培育村镇银行、农村资金互助社、担保公司等金融服务组织，增加农村贷款抵押物和担保资金投放，创新农村信用评估办法，努力提高农村信贷保障率；积极抓好农业保险和涉农企业上市融资工作，打开资本魔方，做好资本运作文章。五是继续抓好农村综合改革。各县市区要按照省政府的部署，全面、稳步推进基层农技推广体系改革。进一步落实村级组织运转经费保障政策，建立健全乡村债务监测与预警机制，严格防止发生新的债务。探索建立村级公益事业建设新机制，抓好“一事一议”财政奖补政策落实。进一步加大农民负担监督管理力度，认真落实农民负担监管责任制，加强惠农政策落实和涉农收费监管，集中抓好惠农补贴发放的监督和解决好农村中小学、农民建房等乱收费问题，维护农民的合法权益。

（五）建立健全农村基层民主的自治机制，发挥农民主体作用

1、加强基层组织建设。社会主义新农村建设要充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，加强农村基层民主政治建设，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。更加重视基层、关注基层，形成在基层一线培养干部和选拔干部的用人导向，逐步增加村级转移支付，落实村干部政治和经济待遇，加大在村干部中考录公务员的力度。转变乡镇职能，加强乡镇农业“六站”队伍建设，增强服务三农的能力。密切乡村干部同人民群众的联系，提高基层搞好公共管理、应对复杂局面和促进社会和谐的能力。2010年要在全市全面推行“4 2”治理模式。

2、建立以农民为主体的管护机制。在坚持农民群众为管护主体基础上，一方面，用“城管”的理念管理农村。把加强新农村建设点公共基础设施、卫生保洁长效管理列入新农村建设工作的重要内容，按照“专人管护、属地管理、各方参与”的原则，完善管护队伍建设，使管理走向规范。另一方面，用市民的要求教育农民。着力增强农民的环境意识、公共卫生意识和健康意识，通过开展精神文明创建活动，加强自我教育，着力解决村民“自治”的问题，在农民群众中形成保护环境、人人有责的浓厚氛围。

3、完善村民自治机制。深入开展农村普法教育，引导干部农民牢固树立法制观念，妥善处理农村各种矛盾，创造农村安定祥和、农民安居乐业的社会环境。探索建立新农村建设理事会，将懂经济、会管理、想干事、能干事、肯干事，有奉献意识、有组织能力的人吸收到理事会中来，让农民在民主管理中实现自我建设。要尊重农民的意愿，坚持农民“自己办自己的事，自己的事自己办”原则，实行阳光操作，从规划、申报、筹资、施工到管理，充分发挥农民主体作用，保障工程质量，确保新农村建设的顺利进行。

作者单位：中共衡阳市委农村工作部