毋庸置疑，城镇化是未来发展的大趋势，2010年城镇化也成为破解“三农”问题的新亮点，解决“三农”问题要走出农村、减少农民，这已经从根本上概括了城镇化对于未来我国农村发展重要性的基本认识。当前各地区积极探索城镇化的发展模式，城镇化建设被赋予了时代的重任，成为破解“三农”问题的可选道路，但是城镇化建设中出现了各种新问题，要应对这些问题，探索城镇化建设的合理方案，必须深入到乡村社会的经验逻辑中，通过经验的比较分析及时发现问题，防止诸如被城镇化、侵蚀基本农田等不良问题的出现，同时寻找不同地区城镇化的动力，归结出适合不同区域农村发展的多元城镇化道路，让城镇化成为推进城乡一体化建设、破除城乡二元结构的主导力量。

一、代际替换与城镇化建设的选择

三十年前，费孝通看到了农村工业化进程加快对城乡格局的影响，并据此提出了“小城镇”的相关理论构想。小城镇不仅可以带动周边农村经济的发展，提升中国农民的生活质量，更可以成为体制改革中新旧力量交接的缓冲带，费孝通形象的称之为“蓄水池”。亦即是，小城镇不仅可以为城市和乡村的发展提供交融空间，还能够调节城乡人口的流动，缓解因人口过于集中带来的城市病。小城镇建设是以农村经济结构发生变化、农民的富裕与乡镇工业的产值大幅度增长为基础的，费孝通认为乡镇工业不会损害作为农民基础的农副业，而且能为国家财政收入作一定的贡献，同时主动地承担起支农、补农和养农的责任。这就可以充分利用本地资源、劳动力来实现乡村发展的目标，能够最大限度的让劳动力在当地就业，如果按照这种模式建设小城镇，就可以有效抑制农村资源的外流。

对于第一代农民工而言，他们的生活世界在家乡，赚钱的目的就是为了补贴家用，进城赚钱是为了回乡过上体面的生活。这保证农民大量的务工或经商收入可以不断的流回到村庄，村庄变得更加繁荣。在小城镇就业，就会有时间耕作自己的土地，利用土地上的粮食、蔬菜等基本产出解决吃饭的花费问题，这样可以节省出一笔很大的开支。同时，这一代农民工非常珍惜自己的土地，这是他们落叶归根的地方，土地仍是他们年老后维持生活的基本保证，这样也可以确保国家的粮食安全问题。

小城镇建设在理论上来讲非常符合逻辑，国家积极支持乡镇企业的发展，江浙等沿海地区的乡镇工业得以发展，这些地区的小城镇建设的较好，农民也过上了体面的生活，甚至很多乡镇发展为经济发达的城市。但是中西部地区的乡镇经济基础较差，不具备工业发展的基础性条件，维持乡土工业发展的潜力不足，加上整个宏观经济环境较差，纷纷上马的乡镇企业不久就陨落马下，以乡镇经济发展为基础的小城镇建设策略难以推行，城镇化建设被暂时搁置。大部分内地农民逐步流动到沿海发达地区务工，为发达地区的劳动密集型企业提供了大量廉价劳动力，农民再次为国家工业化、城市经济发展贡献着自己的力量。随着城市经济的飞速发展，城市化严重滞后于经济发展水平，农村与城市的差异越来越大，积极的城市化战略成为新时期的选择。

新时期中国模式发展的困境仍在农村，农村的发展成为制约中国整体发展的重要因素。近年来，国家全力支持农村发展，但是单纯向村庄进行资源输入的模式很难取得实质性进展，而且在资源转移中损耗过大，产生了较多负面影响。村庄资源仍然由于城市的巨大吸引力而不断外流，农村面临衰败的危险。更为重要的是农民工群体发生了明显的代际替换，新生代农民工已经成为新的民工主体，新生代农民工由于受电视、网络等现代传媒的影响较深，他们渴望城市绚烂多彩的生活，已经不愿陪同父辈继续留守农村，进城打工的目的就是留在城市，他们开始追求“离土离乡”的城市生活。但是父辈没有创造足够的财富让新生代农民工留在大城市，能够留在城市的仅是少数运气较好的人。在乡村与城市的徘徊中，很多年轻人选择留在县城。县城的房价较为适中，经过几年的努力加上父母多年的积蓄，能够实现在县城定居的目标，于是两代农民积累的财富开始从村庄流向县城。这时国家也积极推行城镇化进城，地方政府有了发展县域经济的动力，国家、地方政府与农民都在为城镇发展做贡献，以县城或中心镇为中心的城镇化建设成为时代的新任务。

二、新时期城镇化建设的机遇与优势

推进中国农村的城镇化建设，是中国经济发展必须要走的阶段，也有利于提高各种市场要素的配置效率，是破除城乡二元隔阂的重要通道，于是在三十年后，被搁置已久的城镇化发展战略又重新踏上征程，从当前的国家的整体国情出发，新时期的城镇化建设具备三个时代优势：

第一，新生代农民工的价值观与生存理念转换。新生代农民工的权利意识觉醒，要求更高的工资与保障性待遇，不再为沿海地区低劣的工作付出劳力，与之相比，更愿意在内地一般城市选择较为体面而有保障的工作，当前城市“用工荒”的出现是这一逻辑的最好的体现。很多农民工多会在家乡附近的县城买房，在距离县城较近的大中城市务工或者经商，相比大城市局促的居住与生活空间，在县城生活则更为舒适。新生代农民工的选择为城镇化建设注入了更多的资源，成为当前城镇化建设的重要条件。

第二，国家高度重视城镇化建设。2010年一号文件指出，要“积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。”加快小城镇建设的关键就是深化户籍制度改革，长久以来，进城务工的农民虽然给经济增长和城市发展作出了巨大贡献，但城乡户籍差别所带来的家庭保障、子女教育和身份歧视等问题制约了他们在城市的发展，农民很难分享国家经济发展带来的利益，城乡差距不断增大。当前，国家为了彻底解决这一问题，“加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。”同时，中央将完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，在安排年度土地利用计划时支持中小城市和小城镇发展。以后国家还将鼓励有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系，让农民获得了真正进城的条件。

第三，强县扩权使县级政府的发展空间扩展，自主发展的动力增强。中央近几年在推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，下放管理权限。强县扩权这项地方性行政体制改革，试验区域正从原来的浙江迅速扩展到江苏、山东等地，得到各方的积极回应。其是以财政体制的“扁平化”，渐进带动行政体制的“扁平化”，最后以体制改革倒逼经济发展方式转变。依据试点区的经验，随着财政体制的“扁平化”，政府的不断的合理定位职能、精简机构，提高行政机构的运作效率，体制改革带动了县域经济的发展。加上县级政府提供的优越条件，推动产业更加合理地往内地聚拢，更多地往中小城市小城镇布置，进城的农民可以在家乡附近的城市或城镇就业，这给城镇化发展提供了机遇。

三、城镇化建设中存在的问题与挑战

新时期，城镇化具备了时代赋予的机遇与条件，在将城镇化道路与中国农村发展连接起来时，我们多会把关注点放在农村人口的转移、社会保障等显性问题上，忽略了代际替换和农村转型的现实，导致经验所呈现出的本身逻辑或者经验背后的隐性问题往往被忽视，这些问题不能仅靠逻辑推理得出，而需要不断转变的中国经验中深度挖掘。因此，要在新的背景下发现深层的隐性问题，防患于未然。

一是以代际剥夺为特征的新的城市剥夺农村的方式出现。通过对十多个省份的调研发现，新生代农民工进城仅靠自己的收入还难以维持生活，必须依赖父母的收入。年轻人必须依靠父母积累的财富进城买房，同时还要通过代际剥夺持续将父母在土地上的收益拿到城市消费。这样以代际剥夺为特征的城市对农村的资源抽取方式形成。从当前的国情来看，对于有着9亿农民的农村而言，即使城镇化快速推行，30%的农民依然会留在农村。城镇化仍然解决不了30%的农民富裕问题，如果农业人口能像美国一样减少到2%，资本下乡也能够解决农村发展问题，但是对30%的农民而言，资本下乡是对农民的剥夺，大量的农业收入就会归入资本。当前，一方面中国要聚集资源推进城镇化，另一方面从农村发展的经验来看，推进新农村建设不能仅靠外部资源输入，更要依靠内生的力量完成，因此要防止新形式的资源剥夺带来的农村衰败。

二是新生代农民的土地观念变化，农田的基本底线难以确保，可能会引发粮食安全问题。农民工代际替换导致的另外一个问题就是土地的认同感变化，新生代农民工追求的是一种绚丽多彩的城市生活，他们大多人不愿种地也不会种地，土地作为生命根基的意义已经淡化，在粮食主产区河南，一些农民都不愿种地，多出租给企业甚至闲置，他们认为：种地基本不赚钱有时还赔钱，外出打工多少还有些收入，尤其是年轻人宁愿把地闲着也不种。在这种情况下，一些企业或者资本很容易购得农民的土地，农地的非农化使用在很多地方已经常态化。同时在城镇规划中，城市扩建、招商引资等不断侵占基本农田。鉴于此，有必要用强制的管制手段来划定基本农田的保护区，有效制止对18亿亩耕地的潜在侵蚀。如果任其发展，不仅会危及国人的吃饭问题，更重要的是会对国家的安全战略带来不利影响。

三是户籍制度改革仍然任重道远，户籍制度虽然作为一种“社会屏蔽”制度将农民工屏蔽在分享城市的社会资源之外，但是仅靠取消户籍制度，破除“户口”所形成的标签，农民也很难获得他们所应享有的权利，其是一个复杂的、全方位的逐步剥离附载在户籍制度上的各种利益关系的渐进过程。城镇化建设中如仅从等级制度的变化，简单的放开和变更着手则难以改变实现。户籍制度的改革不能只停留在表面上，而应该触及户籍制度的根本，即推动就业、教育和社会保障相关制度的改革，使农民进城可以获取“市民权”，享有“市民待遇”，真正实现城乡的统筹协调发展。

四是城镇化建设的内部动力仍然欠缺。改革开放三十年中，地方政府尤其重视城市的发展，大中型城市获得较大实惠，城市人口与面积不断扩展，城市基础设施较为完备。作为连接城乡的县城或者乡镇没有能够同步发展，只是在大城市建设中获得了些附带性的利益。尤其是国有企业改革，导致县级企业纷纷倒闭，遗留的一些企业也是步履蹒跚，有些地区县域经济不仅没有发展甚至出现暂时的倒退，县城一级是统筹城乡发展，推进城乡一体化进城的关键环节，现在却成为连接城市与乡村之间的薄弱环节。在当前城镇化建设过程中，地方政府往往脱离当地的实际情况，过于重视“量”的建设，忽视“质”的效果，导致“被”城镇化的现象出现，县城内部简单的并镇、造镇，大兴工业园、公寓小区，却忽视了城镇化进程中关切农民利益的医疗、教育等基础资源的配置，让即将登场的城镇化建设走上歧途。

四、城镇化建设的实践模式与相关思考

城镇化并非是简单的人口城市化的过程，仅仅靠人口转移推进城镇化，在中国这样一个农村人口过大的国家中很难实现。因此，应转换思考方向，从更为实际的角度因地制宜、走多元城镇化的道路。从当前全国各地区的发展经验来看，多是根据自身的历史文化、经济与社会发展水平与自然条件，探索着符合自身特点的城镇化发展路径。如成都、重庆的城乡统筹发展模式、湖南的两型农村社区建设道路、河南的村级社区联建等，很好的推进了小城镇的发展。根据这些区域经验及制度上的创新，归纳出推进农村发展的可行城镇化方向。

第一，以村级社区联建的方式改变乡村农民的生活方式，在不改变乡村人口居住和生活空间结构的情况下，走生活方式的城镇化道路。河南贾峪镇通过“五村联建”，村镇筹资建设综合型现代城市社区，让五村村民集中居住。这样年轻人在农村就可以享受到城市的居住待遇，他们不再进城买房，可以节省出大量的奢侈性花费，抑制由于代际剥夺造成的农村资源的外流问题。贾峪镇因为当地的矿产资源富足，企业为社区联建投入了部分资金，让“社区联建”模式得以推行，新型社区的服务设施更为完善，政府集中力量办事的力量增强，农民的民主意识、合作意识也有所提高，农业生产更为方便，打造了一个新型的现代化小城镇。

第二，以城乡一体化、统筹城乡发展的方式，实现城乡之间的平衡发展，彻底消除城乡二元差异，提高乡村的城镇化水平。统筹城乡发展，就是要突破传统的思维定式，把城市和农村的经济社会发展作为一个有机整体来统一规划和通盘考虑，把城市和农村存在的问题及其相互因果关系综合起来统筹加以解决，这就要求将城市规划和农村规划整合起来，促进城乡规划一体化，建立城乡统一和均衡发展的义务教育、公共卫生和基本医疗服务体系。四川、重庆等地在城乡一体化实践过程中的改革创新和发展经验值得借鉴。首先，在城市劳动力市场体制和社会管理体制上进行改革，解决户籍制度问题，促进劳动力融入城镇社会。其次，建立中心城市的统一财政体制和管理体制，保证对辖区的城乡之间的公共物品均衡供给。再次，把农村城镇化纳入到中心城市统一规划中，逐渐建立起以中心城市为中心的城镇带或城镇网络。四川地区的城乡一体化实践，让农村与城市并行发展，尤其是着力重视城市化进程中小城镇的建设以及连接作用，破除户籍制度所附带的各种歧视性政策，让城乡差异及其二元结构逐步瓦解。

第三，改革乡镇政府体制，积极推行以强镇扩权为内容的中心镇建设，提高农村的工业化和城镇化水平。传统的乡镇政府是以收取农业税、搞好计划生育等行政性任务为主，但是取消农业税与乡镇机构的“精兵简政”，导致乡镇政府的治理能力弱化，又面临着发展经济、维持社会稳定等新形式下的新任务，如何实现自身的转型，更好的落实服务职能与城镇发展的步伐协调一致成为“强镇扩权”的关键。在这方面浙江、广东等地区率先推行“强镇扩权”，赋予中心镇部分县级经济社会管辖权。“强镇扩权”赋予了小城镇政府较大的财政权、城市建设用地审批和相应行政管理权与执行权，增强了小城镇提供公共产品和公共服务的能力，推进了公共服务性政府的建设，使部分乡镇的税收提高了一倍。同时将环境保护、安全生产、劳动用工等职能因镇制宜委托授权，解决了“有权管不了，无权不能管”的窘境，提高了基层政府的治理能力。强镇扩权激活了小城镇经济的发展活力，实现了富余劳动力的就近转移，带动了周围村镇的经济发展，推进了城市化进程。

第四，探索“全域城镇化”的发展模式，走组团发展的群体城镇化道路。全域城镇化是城镇化建设的高级阶段，需要从城乡的经济、社会与生态条件等各方面进行考虑，探索出具有可持续发展性的新模式。山东青州的实践模式具有较强的代表性，青州按照城市功能划分不同的区域，通过功能区建设，推进城乡有机融合，实现产业集群崛起和城市发展的良性互动，持续提升城镇化水平，全面提高城乡居民生活质量。将生态文明理念贯穿全域城镇化的整个过程，在周边农村建设方面，按照农业发展园区化、农村管理社区化、农民生活城镇化的思路，通过以城带乡、城乡互动，大力推进农业产业化，逐步实现农村居民生活达到城镇水平。统筹城乡发展和推进农村现代化也不意味着将农民都转移集聚到城市，但其生产生活最终要达到城市居民水平，这就是全域城镇化的重要内涵。具体而言，全域城镇化从空间形态来看，就是某区域整体是一个融于田园风光之中的城镇群体，增强城镇可持续发展能力。合理规划城镇人口规模，从严控制对耕地的占用，建立节约使用土地资源、水资源、能源的新机制，发展资源节约型城镇。从功能布局来看，就是中心城市和若干特色功能组团，在规划、产业、社会、文化发展等诸领域实现政策一体、公共服务一体及均衡发展。

上述几种模式也是各地区根据地域特点探索的城镇化发展模式，有很多地方不成熟，如城镇化过程中农业用地的保护与利用方面存在问题，农业用地被城镇的扩建及工业化发展侵蚀，导致农业用地不断减少，国家在这方面应该加大监管力度。

五、结语

中国的城市化长期滞后于经济发展速度，这导致城乡差距不断扩大，“三农”问题日益严重。但是鉴于中国农村区域广阔、农村人口多的现实国情，快速的城市化会带来严重的“城市病”，只有走渐进式的城市化道路，而以城镇化带动农村发展的道路成为合理的选择。但是城镇化不能仅理解为人口的城市化，需要通过生活方式的城市化、城乡一体化、强镇扩权等方式，因地制宜、结合当地资源和自身优势，从体制上不断的创新突破，打造多种途径和多种模式的城镇化路径，只有这样城镇化水平才能不断提高，“三农”问题以及城乡差异才能逐渐得以解决。

作者单位：郑州市社会科学院