从根本上解决当前我国农村金融中的突出问题，不能局限于对当前农村金融体系的小修小补，必须从农村金融体系的整体着眼，重新对农业银行、农业发展银行和农村信用社进行功能定位和调整，以建立一个更完善、更有活力的真正为“三农”服务的农村金融体系为目标，推行全面的农村金融改革。农村金融改革的重点：一是彻底解决农村信用社普遍存在的所有权不清晰、法人治理不善、管理水平较低以及缺乏有效的激励机制和内部人控制等问题；二是解决利率管制、缺乏有效的监管框架问题；三是形成合理的农村金融机构体系。
农村金融问题有多严重？
１、农村资金严重外流。
按照目前的金融机构布局，在农村地区吸收资金的正规金融机构主要有中国农业银行、中国工商银行等国有商业银行、农村信用社和邮政储蓄机构网点。除中国农业银行外，其他几家国有商业银行很少在农村地区发放贷款，大都将资金转到城市，农业银行在农村的资金投放也呈逐步减少趋势。近年来，国有商业银行县以下机构网点大幅减少，留下来的机构网点通过资金上存，实际上已成为上级行的“储蓄所”。不仅商业银行在农村吸收的资金绝大部分回流到城市，农村信用社实际上也成为农村资金净流出的重要渠道。１９７８－２０００年期间，通过农村信用社农村资金净流出４５１９．２亿元。农村信用社净流出资金中有一部分以存款准备金、转存银行款的形式流向中央银行，还有相当部分的农村资金被农村信用社通过购买国债和金融债等方式大量转移。邮政储蓄机构的性质决定了它只吸收存款，资金转给人民银行，自己不发放贷款。近年来由于邮政储蓄转存款利率水平过高，为４．１３１％，高于金融机构在人民银行１．８９％的存款利率，且无任何风险，储蓄规模迅速增加，到２００２年１２月邮政储蓄存款余额为７３６９亿元，其中６５％来自县及县以下地区，乡镇及所辖农村占３４％。
２、农户和农村中小企业农户获得贷款非常困难
２００１年，我国贷款余额为１１．２万亿元，其中农业贷款仅为５７００亿元，占５．１％。乡镇企业贷款为６４００亿元，占５．８％。即使加上农业发展银行收购农产品的贷款，金融机构支持农业和农村的贷款余额也仅占全国贷款余额的１７％。
农业银行支农力度减弱。８０年代中期以前，农业银行全部贷款的９８％以上集中投向了农村。８０年代中期至９０年代初，为解决农产品“卖难”和扶持迅猛崛起的乡镇企业，农业银行对信贷结构进行了重大调整，将每年涉农信贷计划的６０％用于支持农副产品收购和乡镇企业发展。９０年代中期以后，随着农业银行商业化改革进程的加快，农业银行金融资源的配置不再局限于农业和农村，加大了对农村电网、交通、通信等的支持力度。９０年代以来，其机构网点正逐步从农村收缩，农贷款的增幅趋缓，占比开始下降，营业务也日益向城市和工业靠拢。目前，农业贷款仅占农业银行各项贷款余额的１０％。
农村信用社独木难支。由于农业银行大幅收缩农村基层业务，从而使农村信用社成为农业贷款的主要金融机构。从结构来看，农行的农业贷款占全部农业贷款的比重由１９７９年的７４％下降为２００１年的２２．３％，农村信用社的比重则由１９７９年的２６％上升为７７．７％。农村信用社农业贷款的６０％以上是农户贷款。虽然农村信用社是直接覆盖广大农村、网点众多的正规金融机构，但为农户提供的贷款非常有限。据统计，全国农户贷款面为２５％。农业贷款占农村信用社贷款的比重１９９０年为４６．２％，２０００年降低到３４．２％。在各大商业银行纷纷撤出农村以后，仅靠农村信用社系统的信贷实力，根本无力解决农民贷款难的问题。
农业发展银行支农作用弱化。作为专营农副产品收购资金的供应和管理的农业政策性金融机构，随着粮棉购销市场化进程加快，粮棉流通领域政策性经营空间缩小，农业发展银行粮棉收购贷款业务量出现大幅下降。
３、农村存在较高的金融风险
当前我国农村金融风险突出表现为：农村金融机构不良贷款占比较大，信贷资产质量低下。到２００２年底，全国农村信用社不良贷款５１４７亿元占贷款总额的３７％。相当一部分农村信用资本金严重不足，经营已经陷入严重困境。目前，在四大国有商业银行中，农业银行的不良资产比率最高。在农业银行所有贷款中，涉农贷款的不良贷款比率又是最高的。据统计，２００１年末，农业银行专项不良贷款１８１７亿元，不良比率为６６．３５％，高于全口径贷款不良比率３１．２个百分点，高于常规贷款不良比率３８．２４个百分点；在常规贷款中，涉农贷款不良比率为３５．５９％，高于全部常规贷款不良比率７．４８个百分点。如果剔除农村电网改造贷款（绝大部分未到期），则涉农贷款不良比率达４２．７６％，高于全部常规贷款不良比率１４．６５个百分点。
农村金融体制存在什么问题？
１、农村信用社普遍存在着产权不清晰、治理结构不完善。
农村信用合作社的产权在一开始就没有得到清晰的界定，全体社员对他们出资组建的信用合作社只有名义上的产权归属关系，而实际上的产权关系是模糊的，事实上是由国家控制的。由于所有权不清晰，导致农村信用社指望政府会对一切不良贷款负最终责任。信用社“三会”制度只徒有虚名，治理结构残缺不全，“一人说了算”的“内部人控制”问题十分严重。这些问题的积累最终导致了目前农信社不良资产比例甚高。
２、贷款利率机制不够活。
就目前有限范围内的试点来看，贷款利率的边际浮动已达到１００％。这也就是说，在目前的贷款利率上限５．１４％的基础上，实际年利率已扩大到１０．３％。由于农村贷款金额小、风险大，相应的贷款成本也高，因此这个浮动范围还不足以使商业性机构获得合理的资产和资本金回报来弥补其成本。对贷款利率的严格限制，给贷款人造成的损失越来越大，并且也最终给政府带来了或有负债。
３、非正规信贷相当普遍，但没有获得应有地位。
从借款来源看，农户取得借款的主要渠道是民间私人借贷。据估计有５０％到６５％的农户获得了非正规贷款，农户借款中民间借款所占比例超过７０％。相当一部分乡镇企业通过民间渠道寻求高利贷融资。正常的民间借贷可以弥补正规金融机构的服务不足，但非正规金融领域的贷款利率远远超过了正规的贷款利率上限，必然增加了农民和乡镇企业的融资成本。
４、对农村金融市场的监管存在缺陷。
中国人民银行一直以来都肩负着双重身份：一方面它行使金融监管职能，对中国的农村金融机构进行监管；另一方面自农村信用社脱离农行后，人民银行便成为了农村信用社的管理者。这种双重身份常常会互相冲突，也被广泛视为是导致目前农村信用社诸多问题的根源之一。目前对农信社采用的是同其它金融机构基本相同的监管模式。到现在为止，尚没有对农村金融市场的一套单独的监管框架。为避免人民银行既为农村信用社监管者，又是实质上的管理者的职责模糊，人民银行的金融监管职能已移交给新成立的专职银行监管的中国银监会。但即便有了这些组织上的调整，究竟能否有效而实际的解决目前的问题，仍是个未知数。
５、缺乏支持一个有效的农村金融体系所必需的基础条件。
近年来，相当多的供销、粮食和乡镇企业拖欠、逃废、悬空银行和信用社债务。扶贫贷款中被挤占、挪用和“视贷款为救济”的情况相当普遍。不良的履约制度严重影响了信贷资金安全，也限制了银行和信用社对这部分农村地区和企业的信贷投入。由于没有土地使用权市场，导致农民无法用土地作担保来获得贷款，而在其它国家通常都是用土地作担保物的。引进信贷信息系统可以有助于减少信息不对称对农村金融机构合理决策的不良影响和降低不良贷款率。同样的，实行贷款评级分类也有助于提高审查借款人资质时的效率。这些金融基础设施的缺失导致当前农村金融机构诸如所有权、法人治理、管理技能、员工激励等方面的内在矛盾进一步恶化。
怎样推进农村金融体系的全面改革？
从根本上解决当前我国农村金融中的突出问题，不能局限于对当前农村金融体系的小修小补，必须从农村金融体系的整体着眼，重新对农业银行、农业发展银行和农村信用社进行功能定位和调整，以建立一个更完善、更有活力的真正为“三农”服务的农村金融体系为目标，推行全面的农村金融改革。农村金融改革的重点：一是彻底解决农村信用社普遍存在的所有权不清晰、法人治理不善、管理水平较低以及缺乏有效的激励机制和内部人控制等问题；二是解决利率管制、缺乏有效的监管框架问题；三是形成合理的农村金融机构体系。
１、明晰农村信用社产权关系，因地制宜地选择合适的改革模式。
中央对农村信用社改革提出的总体要求是：明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，国家适当扶持，地方政府负责。产权制度改革是农村信用社改革的核心内容。农村信用社产权制度改革的首要问题是历年积累产权如何界定。农村信用社历年积累产权的形成因素十分复杂，既有国家政策扶持，又有国家银行（主要是人民银行和农业银行）支持；农村信用社历年积累不只是现有在职职工的劳动积累，还有几代职工的劳动积累；信用社停止社员股金分红后，形成的积累也有社员股金的贡献。事实上，农村信用社经过几十年的变迁，其历年积累产权关系已变得十分模糊。从政策和操作角度讲，明晰农村信用社的历年积累产权，存在着许多无法解决的难题。可以考虑将大量产权不明的农村信用社积累资本明确为国有，这部分国有产权可以委托经营，也可以出售。
农村信用社改革的另一个难点是选择什么样的改革模式。由于全国地区的差异，强调农村信用社必须按统一的模式改革，显然是不合适的。改组后的农信社最终应同当地的实际情况、经济发展水平以及各个农信社自身经营状况相适应。目前这方面有两个改革思路值得探讨。第一种思路是将农信社改组为机构式的结构。如在发达地区，经营较好、更适合商业化运作的信用社，应该转变为地方性股份制商业银行。这种结构是以所有权本地化和自主的独立管理为基础的。第二种思路是把农信社改组为层级制的机构。如借鉴国外合作银行发展的成功经验，将信用社改造成真正的合作金融组织；或在将现有的农村信用社改为中国农业发展银行的基层网点，主要经营政策性贷款。第二种思路主要适用于经济发展水平较低、缺乏必要的风险管理和其它金融操作知识技能的地区。总之，要因地制宜地选择农村信用社的组织形式。只要对服务“三农”有利，任何形式的产权制度改革都应该被允许进行。无论采取哪种组织形式，都必须要解决所有权不清晰、法人治理不善的问题，只有这样才能真正解决政府实际上总是对信用社不良贷款最终负总责的问题。
２、改变传统的利率管制的模式。
利率管制带来的负面影响不仅是资金使用价格的扭曲和金融资源配置上的不合理，而且还直接影响到商业性金融机构在农村金融市场上的赢利水平。要根据市场需要，实行更大范围的利率浮动，逐步放开利率管制，以适应商业性金融机构在农村金融市场上从事金融活动的需要。
３、建立有效的监管框架。
不仅要充实监管人员力量，更主要的是应改进监管理念，完善监管技术，提升监管质量和效率。要尽快出台《农村合作金融法》等农村金融法律法规，确保包括农业银行、农业发展银行、农村信用社和按照合作原则建立的新的合作金融组织、民间金融共同为农村经济提供服务。
４、建立多元化的农村金融服务体系。
就目前农村发展的金融需求来看，仅仅是信用社还难以独立支撑。商业金融、政策性金融和合作金融同时并存才有可能满足农村经济发展所必须的多样化的金融需求。增强农业银行为“三农”服务的功能，恢复农业发展银行的政策性功能，允许非国有资本进入银行业及发展中小型商业银行，提供其他的激励政策鼓励其他商业银行为农村发展服务，已经成为重构农村金融体系的紧迫任务。
加大商业金融的支农力度。必须扭转中国农业银行近年来出现的“离农”倾向，切实加大中国农业银行对农业和农村经济的支持力度。中国农业银行要办成全面支持农业和农村经济的综合性银行，主要使其为农业和农村经济发展提供综合性金融服务。农业银行在农村吸收的存款必须拿出一定的比例用于农村信贷。国家应通过税收等政策引导商业银行把一定比例的资金用于农业。
强化政策金融支农作用。政策性金融是世界各国普遍运用的基本符合ＷＴＯ协议要求的重要支持手段，其本质是准财政，是财政与金融手段的有效结合。农业发展银行应该重新定位，真正发挥政策性银行的作用。国家应整合对农村的资金投入，区分国家必需的财政投入和国家予以补偿的财政投入。对农村的公共道路、重大的生态环境建设工程、农业的基础科学研究建设等可以由中央和地方财政无偿投入，除此之外，中央财政和省级财政应列出一部分预算用于补偿性财政支出，即向有政策性金融业务的机构提供贴息资金和呆账损失的弥补，用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村。农发行将突破单纯依靠央行再贷款的路径，通过发行债券，向资本市场直接融资。
解除信用社沉重的包袱，增强农村信用社支农能力。解决当前信用社近４０００亿元的累积亏损和呆坏帐，是增强其支农能力的一个前提条件。对农村信用社因各个改革时期国家政策导向所形成的沉淀资金，应比照国有商业银行的政策，对此类不良贷款予以剥离。对于已经扭亏无望、难以为继的农村信用社，必须要坚决予以关闭。国家可借鉴国外合作金融经验，对农业贷款利息收入免收营业税，降低所得税率，减轻农村信用社的负担。
发展农村小额信贷。借鉴了孟加拉等国家的模式，我国小额信贷试点已经有快１０年了。２００１年人民银行发起了一个鼓励农村信用社开展小额信贷的项目。这个项目覆盖的范围相当广，到２００１年底已经有３２，０００家农村信用社开展小额信贷服务，几乎占到了整个农村信用社的８０％，约有２５％的农耕户获得了这种贷款。人但小额信贷项目大多数是依靠人民银行再贷款支持维持下去的，没有达到一定程度的覆盖率。要把发展小额信贷作为信用社的业务重点，采取措施逐步扩大无抵押贷款和联保贷款业务。要使小额信贷向制度化、机构化和可持续方向发展。
理顺邮储转存款利率，建立农村资金良性循环机制。为了体现公平竞争的原则，应在开放邮储自主运用资金渠道的同时，把邮储在人民银行的存款利率降到与其他金融机构相同的水平。邮政储蓄自主运用的资金可以购买国债，也可以购买政策金融债。特别是可以购买农业发展银行的债券，做到取之于农、用之于农。
作者单位：国务院发展研究中心
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