【摘要】路径依赖是西方新制度经济学在解决制度选择的多样性和制度演进的非绩效路径时应用到制度变迁分析之中的。本文首先对中国集体林权制度改革进行了简要评述, 继而论述了集体林权制度改革的内容和模式, 然后分析了林权改革中存在路径依赖的原因, 最后提出破解路径“闭锁”的对策。
【关键词】制度变迁　路径依赖　林权制度
　　
一、引言
中国集体林权制度改革的核心是产权改革, 即建立以“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、监督服务有效”为特征的现代林业产权制度的改革。然而, 历经土地改革时期的分林到户、初级合作社的山林入社、人民公社的山林集体所有和集体经营、林业“三定”、家庭承包经营制向林业延伸等多个阶段的数次改革, 产权不清晰、主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题仍然普遍存在, 表明中国的集体林权制度改革被“闭锁”在一条低效率的发展路径, 其制度变迁具有明显的路径依赖特征。所谓路径依赖是指“具有正反馈机制的体系一旦在
外部偶然性事件的影响下被系统所采纳, 便会沿着一条特定的路径发展演进, 而很难为其他潜在的甚至更优的体系所替代”。而要破解原有非绩效林权制度闭锁状态, 提高林业生产的经济、生态效益, 实现“农民得实惠”的利益分配格局, 就必须对现有林权制度进行改革, 建立更有绩效的林权制度。
二、集体林权改革概述: 内容和模式
1 集体林权制度改革的内容
现阶段中国集体林权制度改革是以林业产权明晰为核心、以相关配套措施跟进为辅的制度改革, 也就是以落实“四权”的制度主体改革和林权的配套措施完善为主要内容的制度变迁。
(1) 制度主体改革——落实经营主体“四权”。一是明晰林地承包经营权和林木所有权。通过稳定自留山、完善责任山等形式进一步巩固完善林业“三定”政策, 并通过勘界发证, 以家庭承包方式和其他承包方式将林木所有权和林地经营权落实到相关主体, 建立产权主体明晰的排他性产权制度。二是放活经营权。即实行商品林和公益林的分类管理。对商品林, 林农可依法自主决定经营方向和经营模式, 生产的木材自主销售; 对农民经营的公益林, 农民可以合理开发森林资源。三是落实处置权。在保证林地集体所有权性质、林地用途不变的前提下, 采取承包、租赁、转让、拍卖、股份合作等多种形式,促进林木所有权、林地经营权的有序流转。四是保障收益权。农户经营的自留山的收益归农户所有; 农户经营的责任山的收益扣除必要税费后, 收益归农户所有; 改革税费政策, 取消对林农的不合理收费,切实减轻经营者负担; 落实林地征用补偿和森林生态效益补偿制度, 保障农民应得收益。
(2) 制度配套措施完善。按照“主体改革全面展开, 配套改革适时跟进”的要求, 同步推进林权制度相关配套改革是保证集体林权制度改革成功的关键。一是积极培育林业生产要素市场和产权交易市场。逐步建立起多层次的林业生产要素市场, 并建立产权交易中心, 推进商品林产权交易。对依法流转的林木林地资源资产进行合理评估, 并采取拍卖、挂牌等形式进行公开交易, 促进森林资源资产的合法、有序流转。二是加强对林业发展的金融支持。对林业发展的投入, 应充分发挥公共财政的导向作用, 引导多种经济成分参与林业建设, 拓宽投融资渠道, 开展林权抵押贷款, 并逐步建立林业造林补贴制度和保险制度, 提高林农经营林业抵抗风险的能力。三是完善科技支撑体系。生产技术是重要的生产要素, 因此在林改中应加强林业研究, 增强林业自主创新能力, 推广适用林业科技, 提高科技对林业增长的贡献率。四是完善管理体系。在林改中应同时加强对林业管理部门的改革, 组建以管理、执法、服务为主的新型林业管理体系, 为林改提供优质的行政管理环境。
2 集体林权制度改革的模式
集体林权改革模式是指“集体林产权制度再安排过程中各项权能再赋予不同主体的一般方法”。其中, 集体林权由占有权、使用权、收益权和处分权4 项权能组成, 而在这4 项权能中, 使用权直接影响收益权和处分权, 而且使用权具有排他性、可交易性的物权属性, 是集体林产权改革的方向和关键, 所以一般现在所说的集体林权改革模式是指使用权的赋权模式。20 世纪80 年代实施的林业“三定”政策通过“稳定山权林权, 划定自留山和落实林业生产责任制”, 使得家庭承包经营模式在集体林业得到初始确立, 并在以后丰富和发展了集体经营和林业股份合作制等多种经营模式。
(1) 分林到户经营。分林到户经营, 即家庭承包经营, 也就是通过均山均林将林木和林地分配到户, 然后以家庭为单位对林木、林地实行承包经营。分林到户经营, 一是适用于按照林业“三定”政策落实到户的自留山、责任山。二是对未确权到户的集体山林, 应以农户为单位, 按人口折算人均山林面积, 实行家庭承包经营。三是对集体所有的宜林“四荒地”, 也可以直接分包到户。目前, “全国承包到户的林地约0144 亿hm2, 占集体林业用地的2715% ”。
(2) 集体经营。集体经营实质上是对在农业合作化时期及人民公社时期形成的、群众比较满意、经营状况良好的集体山林以及联办林场等, 由村民小组、村集体经济组织、乡(镇) 集体经济组织统一经营, 其经营收益可以用来发展这些集体经济组织的公益事业和建设公共设施。目前, 集体经营的林地、林木仍然占有整个集体林业的绝大部分。
(3) 林业股份合作经营。林业股份合作经营, 是指将用材林、经济林、薪炭林的林木所有权、林地使用权及采伐迹地、火烧迹地的林地使用权依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资合作条件, 林农可以得到股份分红, 社会保障基金等多种形式的收益。
(4) 其他经营模式。在集体林权制度改革中, 各个地方根据本地实际发展了多种林业经营模式。例如, 四川省沐川县的“以林换路”、“以经营权换路权”模式: 在没有林区公路、交通运输条件较差的村, 在村委会组织下, 村民自愿将自己一定年期的林地使用权、林木所有权无偿交给业主, 业主负责投资修建林区公路, 并将竹木林反包给村民经营管理, 村民在将竹木材采伐运至公路后, 可以得到业主支付的劳务和管理费。在合同期满后, 村民就可收回林地使用权、林木所有权和林区公路所有权, 成功地走出一条“以林换路”的路子, 实现了林农和业主的“双赢”。
三、集体林权改革的路径分析
诺思认为, 路径依赖产生的原因在于收益递增以及显著的交易成本导致的不完全市。收益递增来源于制度矩阵相互依赖的构造所带来的成本投资、学习效应、协作效应和适应性预期, 并且会成为一种自我强化机制使得制度轨迹持续下去; 而交易费用的重要性则在于它使信息反馈分割, 使市场不完全, 使行为者的主观主义模型被不完全信息反馈及规定路线的意识形态所修正, 从而使主体在收益递增现象的约束下很难通过行为修正以摆脱即便是意识到的非绩效性制度变迁路径。中国在21 世纪初进行的集体林权制度改革, 通过落实经营主体的“四权”, 调整原有制度框架的利益分配格局, 建立了有效的激励机制, 促进了林业经营绩效的明显提升, 林业规模集约化经营水平大为提高, 林农和村集体经济组织的收入也有所增加。但是, 由于中国集体林权制度历次改革都是在原有制度框架内进行的边际调整, 其变迁具有明显的路径依赖特征。
1 集体所有权占主导的产权安排
中国集体林权制度改革的过程, 实际上是一个所有权和使用权等权能相互博弈的过程, 即按照所有权与使用权相分离的原则, 使占有权、使用权、收益权及处分权等权能从所有权中分离出来, 不同产权主体通过博弈拥有不同的产权组合。按照法律规定, 农民集体是林地的所有者, 而林农则可以通过签订承包契约获得林地使用权和林木所有权以及相应的收益权和处分权。实际上, 由于承包契约定价刚性、单边选择刚性、流动刚性的存在, 使得林农在合同谈判中始终处于被动接受的地位, 〔9〕而且, 林农没有自由退出权, 或者说, 林农的退出并不影响集体经济组织在合同谈判中的强势地位。因此, 通过法律的保障以及合同的约束, 林业的集体所有权在产权结构中的强势地位得以确立, 并且在历次改革中, 其强势地位得到不断加强。
坚持林地集体所有的性质不变, 一是在于递增收益的推动。在计划经济条件下, 中央政府拥有绝对优势的政治力量及资源配置权, 这实际上暗示国家在经济发展中可以通过计划转移林业剩余、剥夺林农应得收益、增加税费等而持续获得递增收益。1998 年和2000 年颁布的《森林法》和《森林法实施条例》, 更进一步强化和扩张了林业的集体所有制。〔10〕二是在于意识形态的约束。集体所有作为公有制的一种形式, 仍然被认为是社会主义生产资料公有制的必然表现。因此, 坚持林地的集体所有制性质不变, 就被认为是在改革中坚持社会主义性质不变。三是利益集团的维系。“在市场不完全和组织失灵的情况下, 有可能在现有制度条件下衍生出倾向于维系现有制度结构的组织和利益集团, 占主导地位的利益集团会按照自己的利益目标影响制度变迁的政治进程”。〔11〕作为国家政权在农村的延伸, 村委会或农村集体经济组织, 既是集体林地的所有者,也是林地的管理者和经营者; 乡镇政府作为农村集体的直接“管理者”, 也可能是林地的所有者, 这2级集体经济组织都在集体林地的承包谈判中居于支配地位, 并通过对林地的直接经营而获得收益。因此, 作为既得利益者, 他们会努力维护林地集体所有的性质不变。
2 家庭承包经营模式的选择
2008 年6 月8 日, 中共中央、国务院发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发〔2008〕10 号) , 计划用5 年左右时间, 基本完成明晰产权、承包到户的改革任务, 即确立林农林业经营主体地位, 将家庭承包经营的方式深入到林业改革。可见, 家庭承包经营仍然是林改的首选模式。中国人多地少的国情使得以户为单位的家庭承包经营, 实际上变成了一种分散化和小规模经营, 与现代林业的规模经营相悖。
选择家庭承包经营作为林改的主要模式, 其原因在于家庭承包经营在农业的巨大成功, 激励制度供给者将这个模式直接“移植”到林业中, 这样可以减少制度设计成本和制度创新成本, 使得这种制度实施的收益大于制度供给成本, 而且, 在“耕者有其林”、“不患寡而患不均”等意识形态约束下, 林农也愿意接受这种均包模式, 减少了林改中林农的抵触和有可能带来不稳定的风险。此外, 分林到户的家庭承包经营模式, 承担了林农就业、社会保障等社会功能, 不但可以满足政府对“稳定压倒一切”的意识偏好, 而且政府也可以减少在农村社会保障等方面的支出, 从而实现“以农哺工”的政策的延续。因此, 对稳定的偏好也使得政府不愿对这种模式做出较大变动。所以, 自20 世纪80 年代林业“三定”时期家庭承包经营在林业得到初始确立以来的几次改革, 制度供给者一直选择家庭承包经营模式作为林改的主要模式。
3 林木限额采伐制度
1981 年国家颁布的《关于保护森林、发展林业若干问题的决定》, 规定了严格控制采伐量; 1998 年和2000 年颁布的《森林法》和《森林法实施条例》,则对森林采伐限额做了更为严格的规定; 在2003 年中共中央、国务院发布《关于加快林业发展的决定》中, 虽然要求“改革和完善林木限额采伐制度”, 但是并不表明对林木采伐限额审批的放松。
严格控制森林采伐数量, 一是基于生态安全的考虑。通过采伐限额来控制采伐量, 从而保证林业采伐数量小于林业资源生长数量, 不断增大森林覆盖率, 提高森林的生态效益; 并且通过发放采伐许可证、运输证、设立木竹检查站等, 加强对林木采伐的监管, 可以有效防止林木偷盗事件的发生。二是利益的驱动。通过采伐限额的审批, 政府可以掌握林业采伐数量, 从而为税费收取提供依据, 实现其租金最大化的目标。
4 滞后的林业管理体制改革
林业管理体制的改革, 总起来是滞后于整个林业产权制度改革的。其原因一是在于利益集团的维系。诺思认为, “在稀缺经济和竞争环境下, 制度和组织的连续的交互作用是制度变迁的关键之点”, 并且“由于组织在制度矩阵中的存在, 它们会成为利益集团保证现存制度的持续存在的力量”。村委会、村集体经济组织、乡镇政府以及各级林业主管部门, 作为利益集团存在于现有制度矩阵中, 对于任何触及到他们既得利益的制度变迁, 都可能凭借他们在政治领域的谈判优势, 阻止发生。二是巨大的交易成本也阻止了林业管理体制改革。因为要彻底改变现行林业管理体制, 一方面就不能充分利用现有的组织资源, 要支付巨大的沉没成本; 另一方面建立新的体制也需要支付巨大的初建成本。所以,巨大的交易成本使得林业管理体制改革只能是一种“渐进式变迁”, 从而滞后于林业产权制度改革。
四、深化集体林权改革的路径选择
中国的集体林权制度改革要退出次优路径依赖的“闭锁”, 就必须选择一种产权清晰的经济制度和效率更高的政治制度, 通过学习效应等产生收益递增机制, 再经过完全市场选择产权更清晰、更具有激励约束功能的制度取代前一制度, 以防闭锁, 并能够沿绩优路径前行, 如此循环往复, 从而收益不断递增, 推动经济增长。
1 建立弱化所有权、强化承包经营权的产权结构
所谓弱化所有权就是“弱化所有权主体对土地使用和不合理制度规定的各种处置权利的约束, 合理规定所有权的经济实现形式, 尽量使所有权主体不与农民争利”, 对所有权主体权利越位和经济收益(制度化收益和非制度化收益) 比重过大而进行规范。〔14〕要弱化所有权, 强化承包经营权, 就要按照中发〔2008〕10 号文的规定, 将林地承包经营权落实到户, 而集体只保留少量的林地, 让林农自主经营属于自己的林地。此外, 还要稳定承包经营关系和延长承包期限, 减少承包关系调整产生的摩擦成本, 同样减少集体经济组织借助强势地位对林农承包经营收益的侵占, 确保林农收益权等权能的完整性。
2 促进林地流转, 发展家庭承包基础上的规模化经营
传统的家庭承包经营模式导致林地的村组分割和地域分割, 固化、凝滞了林地均包经营, 林地难以实现集体经济组织之间、地域间的流动, 却只能在林户之间小范围流动, 林地资源配置效率低下, 林地生产要素性质难以实现。而家庭承包基础上的规模化经营, 就是要将大部分集体林地确权到农户, 然后再通过流转实现林地规模集中, 并通过林地的规模经营实现林业经济效益的提高。这样, 既可以保证林农利益, 又可以促进林业产出增加。要实现林业家庭承包基础上的规模化经营,“确权是基础, 流转是关键”。一是积极稳妥地推进农村社会保障制度改革, 逐步将农村的社会保障由依靠承包地转变为依靠社会, 即剥离土地承担的农民就业、社会保障等太多社会功能, 突出林地的生产要素性质, 发挥林地的经济功能和生态功能。二是要打破集体经济组织对林业经营的垄断地位, 降低林业经营准入门槛, 允许其他经济组织和个人也可以参与, 促进经营主体多样化, 形成多种经济成分并存的经营格局。三是发展股份合作、林地抵押等多种形式的流转机制, 促进林地流转, 实现林地规模集中。
3 改革林木限额采伐制度
林业应实行商品林和公益林分类经营, 并且商品林和公益林应发挥不同的职能: 公益林主要承担林业的生态功能, 而商品林则应承担林业的经济功能。因此, 在依法合理划分公益林和商品林的基础上, 应逐步放宽并直至取消对商品林的采伐限额审批, 实现林农经营收益权。此外, 在递增收益的激励下, 林农营林育林的积极性会不断提高, 商品林的生态效益也同样得到体现。
4 改革林业管理机制
“一个国家的政体决定着、指导着一个国家的经济制度。这也就是说, 除非我们制造出一个稳定的、对高效率的经济制度起支持作用的政治制度, 否则,我们就决无可能建立起稳定的、高效率的经济结构”。〔15〕因此, 要实现“森林增量、林农增收、林业增效”的改革目标, 必须改革目前的林业管理体制。一是合并地理位置相邻、地域范围较小和人口数量较少的村级和乡镇一级的行政组织, 以缩短代理链,减少行政人员设置, 改变所有权主体多级代理形成的产权分割局面。二是改革林业执法管理体系, 即整合“三站一所”等部门职能, 在县级成立执法大队和执法中队, 实行林业综合行政执法。对合并后的行政组织(部门) , 应减少其经营林地的职能, 增强为林农经营提供服务的职能, 其行政管理费用纳入各级政府财政预算, 减少与民争利。
5 扶持发展林业专合组织
“一种社会制度之所以长期处于均衡状态或陷入非绩效的闭锁状态, 制度矩阵相互依赖产生的网络效应是一个方面, 但更为重要的则是各种政治利益集团的相互谈判力或再缔约力量处于相对均衡的状况, 是因为占统治地位的集团利用支配资源的能力竭力维护现有制度”。〔16〕农户以个体进行林业经营, 其谈判能力有限, 是制度变迁的被动接受者, 无法在制度变迁中实现自身利益最大化。因此, 要组建以县为主的农民合作化组织(农民协会、林业协会、专合组织) , 满足农民、农业市场化的需要, 提高农民经营抗风险能力, 同时提高农民的组织化程度和与政府、企业集团和垄断行业的谈判能力, 以在制度变迁中维护自己利益。
6 建立林权交易市场, 降低交易成本
不完全的市场是无绩效制度得以闭锁的根源。因此, 在林改中应积极建立和完善产权交易市场, 提供林权登记、林木资产评估、林权流转交易、林权抵押贷款等综合服务, 拓宽林业资源进入市场的途径。此外, 还要实行木材产销见面, 减小各级行政组织寻租空间, 降低交易费用, 实现林业计划经济向市场经济的成功转型, 从而建立林农收益持续递增的机制, 也激发林农经营林业积极性, 实现林业经济、社会和生态三重效益递增。