构建中国特色的农村金融供给体系，必须改变相机抉择行为，以综合金融的视野统筹考虑，充分调动包括农民和民间资本在内的一切资本的积极性，变政府主导为政府引导、变严格管制为有效监管、变国有控制为多元竞争，依靠市场机制，创造商业金融、合作金融、政策金融、国有资本以及民营资本充分竞争的政策环境，改变政府主导农村金融体系改革发展的单一模式，探索自上而下引导、自下而上主导的多元化发展道路，打破农村金融供给的沉寂局面。从全球经验看，有效率和持续发展能力的农村金融供给体系必然是多元化、市场化、综合性和民主性的，任何强有力的国家控制即使能够在短期获得一定成效，在长期必然难以为。

一、优化农村金融供给的生态环境

农村金融供给系统是农村社会经济系统的一个重要组成部分，不可能脱离农村环境独立发展，因此优化农村金融生态环境是建设新型农村供给体系的一项重要内容。

1、加速推进农村地区产权制度改革

我国《宪法》和《物权法》明确了对公民私有财产的保护，对于城市居民而言，对其财富主体不动产拥有了完整的权利；但是两部法律，都明确规定了农村土地的集体所有制，并将其作为公有制的一个组织载体。但是“什么是集体所有，谁为集体负责”等关键问题在各类法律规定和实际运行中都十分模糊，最终导致基层政权的核心人物成了集体的代表，集体所有制成为排斥和压制广大村民利益的制度。作为农民的主要财产土地和房屋不能向城市居民一样取得清晰的财产权利，使农民发展失去了有力的制度基础。

建立现代的土地产权制度是农村市场经济体制创建的基础和前提。新中国土地制度的变革揭示了一个简单真理：农村土地制度，不仅影响农业，而且影响全局，是经济社会制度的基础。农村家庭联产承包责任制没有恢复和承认农民在建国初期土改中所得到的完整土地产权，使得农村制度变迁陷入“自动锁定”状态，我国农业生产微观组织被锁定在细小土地规模和小农经济的低水平上运行。从根本上讲，解决“三农问题”，必须加快以土地为核心的农村地区产权物权改革，恢复建国初期已经确立的土地产权制度，赋予农民永久的土地使用权和土地财产权，运用市场机制促进生产要素流动。只有综合运用法律的、经济的、行政的宏观调控手段，才能从根本上保护好中华民族赖以生存的土地资源，真正维护好9亿农民的根本利益。

2、完善农村社会保障体系

社会保障制度是国家和社会依照法律规定为社会成员提供的一种具有保障性的物质帮助，以满足人们生存和发展需求的制度。受城乡二元结构影响，我国社会保障体系的构建和政府承担的责任带有一种明显的偏向胜，城镇养老保险和农村养老保险之间呈现相互封闭、独立运行的格局。在城市社会保障体系基本建立的同时，农村社会保障却存在着保障水平低、社会化程度低、政府扶持力度小、覆盖范围窄、法律制度缺失等诸多问题随着农民工的流动，在现有制度下城市居民无偿占有了广大农民工的部分社会保障资源。适时建立健全农村社会保障体系，有利于实现社会公平，维护社会稳定，促进城乡融合和共同发展。

农村地区应尽快建立起多层次、广覆盖的农村社会保障体系，为农业产业化、农村要素流动与要素组合和城镇化提供外部保障。一是优先建立全覆盖、低保障、差异化的农村基本生活保障制度。最低生活保障制度主要功能是保障公民基本生存权利，是现代国家必不可少的社会救助制度，是多层次社会保障体系中最后一道“安全网”。不同地区依据其经济发展水平，可以制定差异化的保障标准。二是完善新型农村合作医疗制度。最近两年推行的农村新型合作医疗以大病统筹为主，重点解决农民“因病致贫，因病返贫”的问题。未来应继续向门诊医疗保障延伸，严格防范农村合作医疗中的寻租问题和过度诊疗问题，让这一制度切实惠及广大农民。条件成熟时应逐步交由农民自己进行民主化管理。三是逐步建起多层次的养老保险制度。根据经济发展水平分阶段发展包括基本养老保险、补充养老保险、商业养老保险等在内的农村居民养老保险制度尽快建立全面的、财政补贴的基本养老保险制度，鼓励经济发达地区建立补充养老保险和商业养老保险制度建立灵活的缴费方式和全国统一的、可自由转移的养老保险帐户，让全体农村居民切实参与到全国养老保险制度中来。

3、完善农业补贴制度

对农业的直接投入和补贴是农村金融赖以生存和发展的基础。为增强农业发展的经济基础，主要农业发达国家普遍对农业实行补贴政策，一方面实行低税或无税政策，另一方面大力增加对农业的投入和补贴，其中尤以直接补贴为主。美国在大危机后，制定了以保障农民收入为目标的财政支农政策，逐步形成了农产品价格保护、农产品出口补贴、农业贷款低息、农村社会保障、低收入补助等一套完整的财政政策。美国农民收入30%一60%是来自财政补贴。据统计，欧美主要农业国家目前财政预算用于农业的开支，一般占财政总支出的20%一50%左右，其中欧盟、日本对农业的补贴占农业GDP的50%左右。

由于农业产业高度依赖自然环境的特性，缺乏必要的外部支持，农村金融不仅无法实现支农的目标，自身的生存和发展也难以得到保障。从国际经验看，政府对农业的直接补贴和低税政策可以有效提高农业和农民自身融资能力，是农村金融生存和发展的基础。我国应借鉴国际成功经验，为改变财政政策重工拟农、重城轻乡的局面，增加对农业的直接投入和补贴，提高农民收入，改善农业的融资能力，为构建农村金融良性循环机制奠定基础。一是建立财政支农资金稳定增长的长效机制，改变我国长期以来对工业战略性倾斜造成的农业投入不足的现状，逐步提高直接支农资金占财政支出的比重，增加对农业的直接补贴，切实保证农业发展的资金需要。二是提高支农资金的使用效率。由于我国农业规模大、农业人口多，国家财力相对有限，要改变间接补贴的低效甚至无效性，逐步向以直接补贴为主的资金运用方式转变。三是优化财政支农资金的结构，调整资金使用方向，重点加强农业基础设施建设投入，大力支持农业科研和农村教育，提高农业的竞争力，加强“三农发展”的经济基础。

二、不断完善中国农村金融供给体系的政策体系

农村金融需求是多层次的，这种需求的多层次决定一个功能健全的农村金融供给体系也应是多层次的，各类不同的金融机构应在彼此竞争合作中寻找市场定位与发展方向。因此，农村金融改革要取得更大突破，必须坚持市场化的改革方向，构建新型农村金融供给体系的政策体系。

一是进一步解放思想，坚持从改革和发展两个角度统筹考虑农村金融供给。当前农村金融改革发展要从存量改革和政府主导向“存量搞活、政府引导、资本主导”的模式转变。增加农村金融供给，一方面要从改革的角度出发，理顺存量，通过政策引导注重发挥信用社（农村合作银行、农村商业银行）、农业银行、邮储银行等现有正规金融机构的主力军作用，解决农村地区工业化和城市化发展需要的资本支持。另一方面要从发展的角度出发，积极培育新型金融主体，引导各类民间金融依法合规运营，激发各类资本参与农村金融服务的积极性，有效扩大针对农村弱势群体的金融供给，增加农村地区的经济活力。

二是转变发展思路，进一步放宽农村金融市场准入门槛。改变以管制代替监管的金融发展思路，消除资本寻租空间，为农村金融发展创造良好的外部环境。监管部门应找准职能定位，在加强监管维护金融稳定的同时，注重发挥市场机制在农村金融化发展中的主导作用对于不同类型的农村金融机构在政策上要区别对待，逐步放宽对银行类金融机构准入门槛，取消贷款类机构的准入限制，鼓励各类资本在农村地区提供金融服务。

三是设立超部委的农村金融改革协调机构，改变行业割裂的政策倾向。在农村地区和经济不发达地区探索金融市场化改革，除了继续推行利率自由化政策外，还应积极探索金融综合经营。因此，应设立超越部委的农村金融改革协调机构，新的机构可以依托现有的一行三会，但是有关增加农村金融供给改革的政策在出台前应进行充分沟通，改变当前信贷资金供给与风险保障服务各自为政的政策导向，统筹农村地区保险业务与银行业务的发展，改善农村地区的金融生态环境，增强农村金融服务的可持续发展能力。

四是充分挖掘大型保险企业的潜力，以大金融理念增加农村金融供给。改变当前过于倚重大型银行开展农村小额信贷金融服务的政策导向，发挥大型保险机构在建设多层次、广覆盖、小额分散型的农村金融体系建设中的比较优势。充分利用大型保险机构遍布城乡村镇的机构网点与营销网络优势、营业成本优势，充分开发保险的融资功能与分散型金融信贷服务的业务互补优势，开展小额分散型综合金融业务试点，或可成为我国建设具备可持续发展能力的农村金融体系的一个有益探索。

三、构建多层次、多主体的新型农村金融供给体系

由于我国当前的农村金融体系出现了较为显著的功能异化，不但难以发挥支持“三农发展”的作用，而且还恶化了农村金融资金不足的现状。因此，中国农村金融改革需要参照国有企业“体制外”改革思路，对农村金融发展实行新老划断，在现有以国有银行和农信社为主导的供给体系外，加快培育多元化的新型农村金融供给主体，构建起以新型农村金融机构为主的多层次、多主体、综合化的新型农村金融供给中介体系。

1、加快建设新型农村金融供给主体，弥补农村金融供给真空地带

加快发展以新型合作金融、小额信贷和村镇银行等新型区域性商业金融为主的新型农村金融供给主体，广泛开展互助业务和带有扶贫开发特征的小额农户贷款，弥补当前农村金融供给的真空地带。

积极培育新型合作金融组织，发挥合作金融在农村金融供给体系中的主力军作用。从产权角度上说，合作制是联合起来的个人占有制，是以私人占有为基础的共有制，一般由农民个人成员和集体成员入股组成，具有资本自聚功能和内生性，又是因农民的生产生活需求而产生的农民资金互助合作金融组织，所以具有强大的生命力。从国际经验看，合作金融在满足农业再生产的基本金融需求方面具有交易成本低、管理成本低等天然优势，是农村金融供给体系的重要组成部分。因此，应按照公认的国际信用原则，参照建国初期农信社的发展思路，给与政策扶植和政策优惠，如自由的存贷款利率、一定的预算资金支持等，积极培育新型农村金融合作组织。并在其发展到一定程度后，参照欧洲模式，按照其发展的内在要求允许其联合。

大力发展新型商业金融组织，使其在支农惠农方面发挥重要作用。孟加拉格莱氓银行首创的小额信贷模式是新型商业化金融组织的发展方向，我国应借鉴其经验，坚持商业可持续原则，放开农村金融的市场准入限制，积极引导和鼓励各类资本进入农村金融市场，促进小额信贷公司、民营银行等多种区域性金融组织形式的发展，规范引导民间金融发展，创造各类金融市场主体公平竞争的体制环境，增加对农村多元化、多层次、多样化的金融服务供给。同时，应同时建立起市场准入、监管和退出的各项规章制度，防范化解金融风险。

2、注重发挥大型保险企业的独特优势，构建农村金融综合经营主体

相对于大型商业银行而言，大型保险公司在参与多层次、多元化的农村新型金融供给体系建设中具有独特优势，能够发挥重要作用。一是营业成本优势。现有农村金融体系的一个重要缺陷是在有限资源下的金融供求错位，大多数农户和创业阶段的农村工商企业却被现有金融体系抛弃。因此，新型农村金融体系的一个重要特点就是通过提供小额分散型的综合金融服务，使弱势人群能够获取必要的发展资源。与银行业务不同，保险业天然具有分散性特征，具有聚小成大，聚少成多特点，众多的保险营销人员需要深入村镇工厂提供保险产品和保险服务。因此，通过一定的组织模式改造和财务制度设计，以保险公司为基础，在开发“三农”保险市场同时，拓展小额信贷领域，营业边际成本低，社会效果好。二是业务互补优势。保险本身就具备资金融通功能，一方面通过缴纳一定保费能够在未来发生保险事故时，获取较为充分的经济保障，这体现了保险的跨时融资功能；另一方面寿险保单本身就可以作为质押物，获取相应信贷资金。充分开发保险的融资功能能够与分散型金融服务形成互补，弱势群体发展能力的提升，又为保险业务开辟了新的保源。三是规模经济优势。农险市场、新型合作医疗保险本身就是普惠制金融体系的一个重要组成部分，让更多的人享有保险保障是发挥保险社会管理职能的一项重要任务。保险业务在本质上需要规模支持，以获取可持续发展能力，由于“三农保险”具有区域性风险聚集特征，小型地方性保险机构无法按照大数法则进行风险分散，抵御外部冲击的能力较弱，无法保证保单持有人的合法权益。

建设新型农村金融体系应充分发挥分支机构众多的大型保险机构的比较优势，依托大型保险机构，开展分散型综合金融业务试点。大型保险机构可以通过涉足农村地区信贷市场，强化保险业务固有的区域性金融服务特征，通过开发保单的储蓄功能和小额信贷的资本功能，从保险保障和促进生产两个角度为农村地区经济社会发展提供直接金融支持，探索农村金融供给的新模式。同时，这种探索既能增加农村信贷资本来源，也有助于探索保险资金运用的新渠道，对于优化保险资金投资组合、提升保险资金运用的收益率、探索农村金融可持续发展道路具有重要意义。

徐光辉系湖南省农村信用联社湘西州办事处党组书记、主任；贾绍林系湖南省农村信用联社湘西州办事处综合科科长；刘颖系湖南省农村信用联社湘西州办事处资产管理中心科员、法学硕士。