湘西凤凰县腊尔山区是湖南省少数民族高寒贫困山区，贫困面广、贫困程度深、脱贫难度大，湖南省要在“十二五”期间实现缩小收入差距、共享发展成果的目标，必须以湘西为主战场，打好扶贫攻坚战；湘西扶贫又要以高寒山区为堡垒，破解地缘型贫困的难题。

　　基本状况

　　凤凰县腊尔山区共有5个乡镇、65个行政村、374个村民小组，12613户、5.64万人，苗族人口占98%，贫困户7111户、3.1万人，占55%。与其他地区比较，腊尔山区贫困面广、贫困程度深，突出体现在以下几个方面：

　　收入偏低。腊尔山区2009年农民人均纯收入1486元，比全县农民人均纯收入低1659元，不到全省农民人均纯收入的三分之一。

　　温饱不足。腊尔山区人均有效耕地面积不到0.5亩，加上低温冰冻时间长，农作物产量较低。腊尔山区人民一年仅能吃十个月的米饭，其余时间靠红薯、玉米等充饥。

　　居住简陋。凤凰县米良乡吉罗村三组共有29户132人，只有2户是砖瓦房，其它都是竹篱笆房，家徒四壁，居住条件极差。整个腊尔山区居住在竹篱笆房的农户约占1/3。

　　交通不便。腊尔山区水泥硬化村道只有5个村、14公里，绝大部分地方路基损坏，路况较差，晴通雨阻，出行不便；还有57个自然寨至今不通路，村民的运输方式仍是原始的人背马驮、肩挑手扛。

　　择偶困难。由于极端贫困，腊尔山区女青年外嫁比例高，男青年择偶困难，大龄男性农民未婚者比比皆是。柳簿乡追屯村全村518人，30岁以上的光棍汉达61人。

　　主要成因

　　腊尔山区少数民族贫困地缘型特征明显，独特的地理特征造成人们生产生活起点较低，“一方水土难以养活一方人”，进而加剧与发达地区在产业发展、基础设施、社会事业等方面的级差，最终导致贫困的恶性循环。

　　自然条件恶劣。腊尔山区5个乡镇海拔均在800米以上，平均气温只有13—14度，比全省平均气候低3—4度，不利于作物的种植与生长；地势险峻，山高坡陡，交通极其不便；石灰岩广布，石漠化严重，土壤瘠薄，耕地零散稀少，生产条件差；蓄水设施差，70%的村寨人畜饮水困难；自然灾害频繁，特别是地质灾害多发，损失较大。

　　公共设施薄弱。一是通村组公路不畅，由于山高沟深，修路成本高、难度大、历史欠债多，腊尔山区还有57个自然寨未通公路，其余的基本上是晴通雨阻路、断头路、沙土路。二是水利设施老化毁损严重，禾库镇雀儿村有四口山塘，污泥成积，灌溉面积少，利用率低，急需维修改造。三是电力设施落后，腊尔山区所有村未实施农网改造，整个腊尔山区村民用电电价达1.1—1.2元，基本是城镇居民的一倍，少数村民散居在偏僻深山，因无力承担费用，至今仍使用煤油灯照明。

　　产业基础脆弱。受地理和气候条件的制约，腊尔山区粮食作物以水稻为主，玉米、红薯为辅，经济作物主要包括辣椒、烤烟及部分药材等，普遍规模较小，布局零散，结构单一，适应性差，缺少支柱型产业。特别是国家退耕还林政策实施后，耕地、草场减少，产业接续出现断层，传统的种养业逐步萎缩，新的支柱产业尚未成型，农民增收难度大、稳定性差。

　　社会事业积弱。高寒山区教育教学条件差，农民普遍受教育程度低。腊尔山镇拉召村共889人，其中文盲有228人，小学文化程度的有300多人；大教村共650人，其中文盲40多人，小学文化程度100多人，高中文化程度仅10多人。农业科技贡献率低，农村劳动力受技术培训少，综合素质不高，就业致富能力差。村组缺少开展文化活动的固定场所和设施，广播电视入户率低。医疗卫生事业发展滞后，医药、器械缺乏，医疗技术水平低，因贫致病、因病致贫、贫病交加的现象普遍。

　　对策建议

　　凤凰县腊尔高寒山区是一个典型案例，其范围广、程度深、具有地缘特征，而实行高寒山区贫困救济既是托低兜底，又是定点突破，对探索湘西少数民族地区的扶贫道路、赢得全省扶贫攻坚战的胜利，具有重大意义。建议从2011年起，以凤凰县腊尔山区为定点示范，在全省24个高寒山区推行“聚焦式扶贫、滚动式开发、梯度式发展、综合化治理”的模式。具体建议如下：

　　政府主导

　　由省人民政府成立民族地区高寒山区脱贫解困领导小组和办公室，省长或常务副省长任组长，徐明华副省长和李友志省长助理任副组长，省发改委、省财政厅、省交通厅、省民政厅、省扶贫办、省民委、省教育厅、省文化厅、省卫生厅、省水利厅、省农业厅等相关单位为成员。领导小组下设办公室。领导小组和办公室的主要职责包括：组织协调、制定政策、指导督促、监督检查和总结评比。

　　比照洞庭湖区及四水流域专业捕捞渔民解困工作，研究制定《关于解决民族地区高寒山区贫困农民生产生活困难的意见》及具体实施方案，在通村通组公路建设、安居工程建设、社会保障、就业援助、文化教育、医疗卫生、产业发展、生态保护等方面明确扶持政策。

　　根据实施意见，由省财政厅统筹协调，按部门职责分解落实各项任务，集中优先安排项目资金：公路建设由交通部门负责，人畜饮水和水利设施建设由水利部门负责，义务教育由教育部门负责，文化站建设由文化部门负责，新农合和村卫生所建设由卫生部门负责，产业开发由扶贫、农业、林业、发改、民委等部门负责，安居工程建设由财政部门负责。省财政将在调查摸底核实的基础上，安排专项资金补助无房户和危房户。

　　规划引导

　　按照统筹城乡经济社会发展的要求，在我省“十二五规划”中，重点凸显民族地区高寒山区脱贫解困，力争在“十二五”期间，实现民族地区高寒山区农民温饱问题基本解决，生产生活条件明显改善，绝对贫困现象基本消除。

　　研究制定《民族地区高寒山区脱贫解困规划》，以规划为引导，实行人居环境改善与基础设施建设相结合、产业发展与自然生态保护相结合、贫困农户自我发展能力建设与社会事业配套建设相结合，做好政策衔接和资金统筹工作。

　　研究制定民族地区高寒山区扶贫年度计划，并从2011年起将民族地区高寒山区脱贫解困工作列为省政府“为民办实事”项目，纳入目标考核体系，将“为民办实事”项目与高寒山区扶贫年度计划结合起来，整合行政资源协同推进。

　　突出重点

　　根据轻重缓急和财力可能，按照“一通畅、二安居、三迁移、四治理、五发展、六改善”的路径，在短时期内优先解决群众反映最强烈、要求最迫切的交通和住房建设问题，今后较长一段时期重点关注高寒山区产业带培植、软环境改善等深层次问题。

　　通畅。优先安排通达工程，重点建设村组路、修通断头路、改善晴通雨阻路、硬化沙石简易路，同时加大农网改造、农村通讯、人畜饮水工程及水利设施建设力度，力争三年内实现“五通”：即村村通电话、村村通广播电视、组组通公路、户户通电、家家通水，并提高基础设施运行能力。

　　安居。对高寒山区无房户、危房户或异地搬迁户，比照渔民解困标准，按户均补贴1万元，省、县财政分别负担9：1的比例进行补助，彻底改善贫困农户住竹篱笆房的现状。

　　迁移。对散居在海拔1000米以上的高寒偏远山区或深山陡坡峡谷地带、自然条件极差、基础建设难度大的个别贫困农户实施异地搬迁。

　　治理。通过改水、改厕、改渠、改圈，治脏、治乱、治差工程，全面治理农业面源污染，改善村容村貌，实现清洁生产、清洁能源、清洁家园。

　　发展。以产业化为核心，统筹兼顾主导产业与特色产业，增点、延线、扩面建设产业带，实行整村、整乡、县域推进；培育梯度式接续产业，调整种养结构，发展生态种养业；扩大劳务输出规模，拓展输出途径，增加农民收入。

　　改善。完善各项公益事业服务设施，提高服务水平，包括：修缮校舍，开展贫困学生救助活动，降低农村辍学率；积极推进新型农村合作医疗，加强标准化卫生所医疗设施和服务体系建设；加强文化站和文化设施建设，丰富山区群众精神文化生活。

　　整体推动

　　按照“定点示范、以点带面、整体推动”的原则，将瞄准聚焦和滚动开发相结合，从凤凰腊尔山区啃“硬骨头”开始，将脱贫解困工作发散到全省24个高寒山区，一个村寨、一个山系整体脱贫，继而形成区域大板块。

　　按照“渠道不乱、用途不变、捆绑使用、各记其功”的原则，整合扶贫、交通、文教、水利、林业等部门的资金，实行“水、路、电、房、教、卫、文、就、保”综合治理，以“一事一议”为平台，引导受益群众投工投劳，发挥联合攻坚效应。

　　采取社会扶贫、工赈扶贫、信贷扶贫、科技扶贫等综合措施，发挥扶贫帮困、社会救助和民政救助等综合效应，增强可持续开发建设能力，彻底改变高寒山区群众生产生活条件。