城市化进程中，农民市民化的一个关键是农民土地的处置问题，如何保障农民的土地权益不受侵犯，如何改革创新、合理设计、依法保障进城农民的土地权益，是当前城市化进程中亟需解决的重大问题，也是保障城市化健康发展的关键。
（一）当前不少地方政策规定“农转非”要无条件放弃承包地和宅基地
2002年8月29日发布的《中华人民共和国土地承包法》第二十六条指出，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。进城落户农民是否必须要退出农村的宅基地，目前，国家法律对此并无详细的规定，不过各地根据实际情况也出台了不少有关规范宅基地的规章或条例，如北京市政府1989年《39号令》规定：“由农业户口转为非农业户。以后另有住房的，其原有宅基地由集体经济组织收回。宅基地上的房屋和其附着物应由原房屋所有人自行拆除，也可经乡政府批准，按照规定的价格出售给符合申请建房用地条件的村民”。《呼和浩特市市辖区农村宅基地规划和用地管理办法（试行）》（呼政发[2005]51号）指出，“户口已迁出不在当地居住的”（需退出宅基地）。《周口市农村宅基地管理暂行办法》（周政[2003]34号）指出，“户口迁出本集体经济组织，房屋损坏不能利用，应当退还宅基地”。《河北省农村宅基地管理办法》（[2002]第7号）指出，“农村村民户口迁出本集体经济组织后，其宅基地上的房屋损坏不能利用的，应当退出其宅基地”。
(二)农民的宅基地权益得不到完善的保护
宅基地是农民最重要的生活资料,是农民最重要、最值钱的财产，农民进城时,理论上有权根据自己的意愿自由处分宅基地,但是我国立法采用房地一体的原则,即房随地走,地随房走,我国法律禁止宅基地使用权自由流转,也禁止单独对农村宅基地使用权进行出卖、出租、抵押、赠与等流转行为。国土资源部2004年发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》规定,宅基地转让须符合规定条件,购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员。2007年颁布的《中华人民共和国物权法》首次以基本法形式对宅基地进行了规范，并确立了宅基地使用权的用益物权性质，规定“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”,但并没有说明是否有收益权。但是,由于担心放开宅基地使用权流转可能会造成耕地流失或让城镇居民“钻空子”等不利后果,规定“农村宅基地只能在村集体内部流转，而不能转让给集体经济组织以外的居民、单位”[1]，同时也不能进行抵押[2]。限制宅基地使用权流转,无疑限制了农民对属于自己财产的有效处分,使农村房屋沉淀,成为不具有基本市场价值的死资产,物不能尽其用。
(三)土地征用过程中农民利益得不到保障
十七届三中全会的《决定》指出，“土地承包经营权流转，不得损害农民土地承包权益”，“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”。农民的承包地被国家征用，从土地收益分配看，国家支付给失地的集体和农民的补偿标准与土地转为城市用地后的可获价值相差过大，其中补偿资金又相当部分给了集体，实际的土地补偿很难全部拿到农民手上。并且政府征用农民的土地，补偿的是30年的使用权，实际上却是得到了所有权。土地使用者（工商企业主、房地产开发商）经营效益则更大。这些原本属于农民的土地，却与土地的涨价收入和巨大的经营效益无缘。同时，征地补偿水平与土地的最终使用用途分离，难以体现对土地拥有者的公平对待。农民进城得不到应有的资金支持。
（四）进城落户农民被剥夺了分享农村集体建设用地收益的权利
2004年，国务院28号文提出了“城乡建设用地增减挂钩指标置换”方案，地方政府新增建设用地不得超过农村退出宅基地的面积，如果农村不能退出宅基地，城镇就不能新增建设用地，城市发展就会受到制约。一定程度上通过村庄整理、宅基地换房等将节省出来的农村建设用地转为国有建设用地，用于工业建设和城市发展，是有积极意义的。但是整理节约出来的农村集体建设用地产生了巨额收益，被政府和开发商获取。农民仅能就集体土地上的房屋获得补偿，其享有的集体土地利益绝大部分被剥夺。目前法律和政策上对于农民是否对农村整理出来的建设用地享有收益权，还未有明确的说法。2009年6月26日国土资源部发布的《关于进一步做好征地管理工作的通知》指出，“拆迁补偿既要考虑被拆迁的房屋，还要考虑被征收的宅基地。房屋拆迁按建筑重置成本补偿，宅基地征收按当地规定的征地标准补偿”，也只是提出了宅基地的征收要按当地规定的征地标准补偿，并未涉及退出宅基地转为集体建设用地农民的收益问题。
(五)失地农民处于社会保障不完善的尴尬境地
土地作为一种自然资源,具有就业、生存、社会保障等属性。进城落户的农民退出土地后，失去了拥有土地所带来的一系列保障功能，如生活保障功能、就业功能、资产增值功能、融资功能（抵押贷款）、财富积累等功能。同时，却又无法享受到与城市居民同等的住房、就业、医疗、养老等社会保障待遇，并且还要承担迁出农村后毫无保障的压力，使得进城落户的农民既不同一般在农村务农的农民，也不同于城市“原住民”，处于进退失据、左右尴尬的境地。
(六)部分地区以土地换社保,宅基地换住房以及集中上楼等引发了一定的社会矛盾
近年来，城乡建设用地增减挂钩、宅基地换住房以及集中上楼等村庄整治项目在不少地区推进较快，节约了用地，为城市发展腾出了空间，但也使得农民宅基地成为地方政府和房地产商觊觎的又一对象。表现在：(1)由于宅基地为存量建设用地，以旧村改造和新村建设为名开发宅基地，既可以增加用于发展的建设用地，又避开了建设用地指标管理，于是，东部发达地区争先恐后，中西部地区纷纷仿效，造成对农民宅基地的剥夺和平调。(2)地方政府与开发商联手在农民宅基地上进行房地产开发。(3)部分地区的“拆房占地”活动在一定程度上侵害了农民宅基地权益，农民虽然住进了新楼，但永远失去了自己的土地,产生了一些新的社会问题。如停水断电、威胁恐吓、骚扰、人身伤害、强行拆房等暴力拆迁现象层出不群，群众利用各种手段抵抗拆迁的情况也很多。这些在一定程度上激化了社会矛盾，不利于社会稳定。
二、一些思索
(一)当前农民与土地的关系虽有转变，但未发生根本性变化
“劳动是财富之父，土地是财富之母”，“官取之于民，民取之于土。”在我国现行的体制下，农民社会资源占有量少，土地不仅为他们提供了基本的生存和发展资料，还满足了他们对安全感、归属感、成就感等多种心理需要，农民失去了土地，就等同于失去了“命根子”，而土地征用补偿并不能实现对土地功能的替代。最近几年，我国不断出台法律和政策，规范农民的土地承包权，并且不允许非农业人口购买农民宅基地使用权等，目的就是从最底线保护农民的生存权。而按照国家统计局公布的数据显示，2009年农民人均纯收入为5153元，其中家庭经营性收入人均2527元，占农民人均纯收入的比重为49%；工资性收入人均2061元，占农民人均纯收入的比重为40%，可见，农业经营仍然是农民可依赖的支柱。可以说，承包地和宅基地是广大农民的基本生活保障，是他们的退路。所以即使在当今大力推进农民市民化的今天，农民与土地的关系也并没有发生根本性的变化。
(二)要求进城落户的农民割断与土地的联系是值得商榷的
农民市民化是一个职业、居住方式、社会权利、法律规范、价值观念、行为模式、社会角色等诸多方面转变的过程，不应附加任何条件，更不应该把与改变农村土地产权联系起来，简单地要求农民以放弃对集体土地权利的分享为代价获取市民身份和各种福利保障是有失公允的。中国人口众多，各地的情况千差万别，如果一刀切，显然是值得商榷的。就目前看，农民市民化的核心是其承包地如何流转以及宅基地如何有效处置的问题，由于农民的承包地兼具生产资料和生活资料的双重性质，当要求农民进城落户后要退出土地时，在市场经济条件下，首要应该考虑的是如何按市场规律去实现公平公正的交换，需要思考用什么样的交换关系或交换方式来解决农民工进城落户后的现实生存和保障其未来的发展，若此尚有困难或不太完备，那么允许农民“带着土地进城”也不失为解困之举。事实上，如果采取激进而简单的做法，“农转非”容易造成“被城市化”和“以国家名义对农民的一次廉价剥夺”。实际上，目前一些地方的“撤村并居”、“拆房占地”、“村庄整理”在一定程度上侵犯了农民的宅基地权益，产生了一系列社会问题。让农民带着宅基地或者是土地权利进城作市民，分享原有土地权利，这既是对农民宅基地权利的尊重，也为农民提供了安全可靠的“避风港”。
(三)城市社会保障制度不完善,使得在农村老家拥有一块地，仍然是进城落户农民预防风险、维持生计的最后一道防线
进城落户的农民相对“原住民”而言,非农职业技能、素质都相对较低,年龄较大，应对各种风险的能力也较弱。当前城镇就业压力大,城镇及推而广之的城市就业机会并不因为进城落户的农民有更强烈的就业愿望而无限增长。所以,一旦城市经济发生波动时，首先失去工作的就是这些进城落户的农民。虽然从土地保障的绩效来看，土地的保障功能已经大大的弱化，但对很多农民来说，土地提供了一种心理保障，成为农民保障的最后一道防线。而承包地和宅基地正是他们最后的生活保障，是他们的退路。所以，就目前而言，由于社会保障制度的不完善,在农村老家拥有一块地，仍然是进城农民预防风险、维持生计的最后一道防线。当农民在城市里的根没有扎下去或没有扎稳前，轻易斩断农村承包地和宅基地这个“退而谋生”的根是轻率和盲目的。既要创造条件让农民在城市里安居乐业，又要允许农民继续享有对土地的权益，以此作为应对不确定性及各种风险的生存保障，这是保护农民利益的需要，也是促进城镇化健康发展的需要。
(四)农村的承包地、宅基地已经成为一笔没有负担的财富
随着国家惠农力度的不断增加，包括取消农业税、农村义务教育免费、粮种补贴、农机补贴等等，对农民工而言，农村的承包地、宅基地已经成为一笔没有负担的财富，这里的财富是指随着国家工业化、城市化进程的加速，已经市场化了的农民看到了农村承包地、宅基地在未来可能潜在的各种预期收益，尤其是在部分农村，“土地的资本化成为一个国家、一个区域、甚至一个村庄高速成长的发动机”[3]。因此，进城落户的农民保留承包地、宅基地就等于保留了政府支农惠农的各种补助以及未来可能享有的各种收益。这是一种基于市场的理性选择。
(五)无地、无业的“城市农民”值得关注
近些年来，我国城市化进程加快，尤其是土地城市化的速度大大快于人口城市化的速度，使得进城落户的农民失去农村的土地后,是市民的身份却没有适应的职业。并且与此伴生的是上访事件的激增，其中那些“务农无地、上班无岗、低保无份”的农转非人员，已经成为一个需要给予特别关注的社会群体。同样，一个不可忽视的事实是，改革开放30多年来，有不少卖掉房屋和承包地进城但未落户的农民，除极少数在城市获得稳定就业和收入的家庭，绝大多数卖掉土地和房屋进城的农户的处境，似乎并未比在农村的原有处境好。根据贺雪峰等在湖北京山沙岭湾村的调研显示，在上世纪90年代卖掉土地进城农民的生活状况，远不如那些仍在农村拥有房屋和承包地的农民的生活过得体面而有尊严。大量农转非人员（包括进城未落户但卖掉土地和房屋的农民）因失地而丧失了虽然低微但相对稳定的基本生活来源，再就业又困难重重，社会保障不完善，使生活前景充满风险。
（六）保障农民土地权益，不仅是经济问题，更是事关社会稳定的政治问题
农民与土地唇齿相依，失地农民失去赖以生存的土地，获得的补偿价格又低，不仅会影响农民生活的安定，还可能引发社会不稳定。这就带来一个严重的问题, 即农民生存和发展的基本条件丧失之后, 却没有完成实现产业转移的必要准备,更不具有成为市民所应有的各种保障。有关研究也证明，历代国家治理中高度重视土地问题传统思想，把土地问题作为民心趋从的重要筹码，在土地制度变革中政治稳定权衡多于经济效率权衡。这有必要引起我们的深思。
(七)进城农民社会保障的获得并非必须以承包地、宅基地的退出为前提
为进城的农民提供社会保障等公共服务，是任何一个政府应尽的责任，把社会保障、养老、医疗等种种福利的获得以农民放弃农村承包地和宅基地为前提，是对政府自身的不负责任，是对农民承包地和宅基地权益的侵犯和剥夺。
三、政策建议
一是对要求农民进城落户要放弃承包地和宅基地的条款做修正。时代发展了，政策也要适应时代的变化。要对要求进城落户的农民放弃土地的条款做修正，一则可以最大限度保护农民的利益，二则也是促进城镇化健康发展的需要。
二是探索对农民进城后自愿退出的宅基地和承包地回购、置换等政策。农民进城落户后,是否放弃承包地、宅基地,都要在农民自觉自愿的基础上进行,不能把放弃承包地和宅基地作为农民进城落户的前提条件,更不能强制要求农民退地。对于自愿退出承包地和宅基地的农民,也可以采取土地换社保、提供免费培训、廉租房或给予住房补贴、子女免费义务教育、享受城镇最低生活保障等多种政策措施，鼓励农民自愿退出承包地和宅基地。
三是完善征地补偿制度，对被征地农民进行合理公平的补偿。农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩既要为工业化、城市化腾出空间，也要为农民谋利，实现互惠双赢。要充分尊重农民自愿，解决制止强制征地、强制拆迁的错误行为。要加大对征地制度的改革以及市场化的操作，一方面可以最大限度保障农民的土地权益，另一方面，也可以为农民市民化提供必要的资金。要保障农村土地集体所有者的权益，赋予农村集体建设用地和国有土地的同等地位，实现农村土地与城市土地的“同地同价同收益”，提高农村土地的资产性收入。同时必须最大限度地把农村土地整治节省出来的建设用地留给农村使用和开发，最大限度地让农民分享开发经营集体建设用地带来的收益，真正让农民得实惠获福利，保证农民以土地参与工业化和城市化的权利。四是要允许进城落户的农民有权继续享受集体财产权益。农民即使进城了，也有权享受集体财产的收益。要建立集体经济组织成员按人头共有的财产制度，将集体资产量化为股权，量化到个人，允许在集体经济组织成员内可转让、继承、抵押或变现等，保证集体经济组织内的成员无论身处何地何种身份，都能享受到其收益，促进进城的农民能“平安落地”。
五是加大对进城落户的农民的培训力度，提高其就业技能。进城落户的农民非常关心就业的可得性和稳定性。要采取切实的配套措施，加强对进城落户农民的就业技能培训，多渠道、多途径促进就业，确保一户有一人以上就业。要提高农民的就业、创业能力，并要发展符合实际的产业，搭建农民进城就业平台，更好地促进农民进城稳定就业并安家落户，推动城乡一体化发展。
六是城市政府要加大力度解决进城落户农民的社会保障问题。农民进城落户后,城市政府要加大对这些“弱势群体”的扶持力度,大力解决他们的社会保障问题。要对进城落户农民全覆盖,提高保障标准。在条件不具备时,保障标准可适当低一些,在条件具备时,向城市“原住民”看齐,推动农民工社保与当地居民社保接轨,解除进城落户农民的后顾之忧,使他们安心落城。当这部分有稳定就业岗位和完善的社会保障的农民工市民化后，更利于其退出农村的土地。

作者单位：国务院发展研究中心