——对中国改革的制度分析

【摘要】30多年的改革证明中国存在一个促进公共权力、自由市场和制度规范共同成长的发展环境，存在一个相对稳定的结构性成长空间和制度化的发展路径。对于中国改革的理解要关注其特定环境下的实践经验，还需从制度层面关注权力体制如何与市场和制度相结合。本文以改革中权力体制的模块化来解读刚性体制如何转向柔性体制，并通过柔性体制下的权力让渡和权力职能化来分析权力体制如何与自由市场和制度规范实现有效对接，推进中国的市场化和制度化进程。

【关键词】中国改革； 刚/柔性权力体制；自由市场；制度规范；权力让渡；体制模块化

中国经济长期高速增长之谜的核心即是——高度权威化的权力体制如何与市场经济和制度规范结合在一起。人们惊奇于这种结合，也怀疑这种结合能否在推进经济高速增长的同时生成新的社会治理方式。这一带有制度性的追问，并不能从目前充斥学术领域的“渐进式改革”、“增量改革”以及内容模糊的“北京共识”和“中国模式”中得到答案，这些阐述更多地是对改革过程的经验性描述和过程性总结。也基于此，有学者认为“中国经验”相对“中国模式”更为合理。①[1][2][3]以30多年改革的稳定性、渐进性和有序性，改革的过程肯定存在一个制度化的演进路径，经验层面的理解明显无法涵盖制度层面的演进。[4]对于中国改革的理解当然要关注其特定环境下的实践经验，但还要从制度层面关注权力体制如何与自由市场和制度规范相结合，更重要的是还要理解这种制度层面的结合能否在权力体制框架下得到稳定而有序的演进。

从自由市场和现代制度生成与发展的角度考查，权力是自由市场和现代制度构建不可或缺的因素，无论王权专制还是重商主义，也不论国家资本主义还是组织化资本主义都是现代市场经济发展的推动力量；无论是王权、强制性官僚体制，还是新公共行政都是通过不断扩张的公共权力来塑造并完善现代制度的建设。当今，自由资本主义国家市场机制和制度规范都相当完善，但无论在日常秩序监管还是在危机状态下的社会治理仍给政府权力的施展保留很大空间。在这一意义上，权力与自由市场、与制度规范并不相悖。权力、市场和制度都有能力造就各自的空间，关键是如何促使三者塑造的空间融通为一个整体，而不是一方占有或挤压其它两者的空间，这是现代社会良性运作的基础。②[5](P29)以此来判断中国的改革，我们会发现改革中的权力体制不仅没有挤占市场和制度的空间，反而在助推市场和制度方面取得了长足发展，权力体制尽管从经济、生活等领域逐渐退出，但其公共性作用却不断强化，中央权威也更加稳固。这说明，中国已经存在一个 促进公共权力、自由市场和制度规范共同成长的环境。承认这一点，也就意味着认同中国存在一个相对稳定的结构性发展空间和制度化的演进路径。

一、权力让渡与权力体制的模块化

黄宗智认为，改革中的国家体制其实是一个分权的体制，也仍然是一个中央集权的体制，它是两者的微妙结合的体制，如何理解这种分权体制，他认为应当把改革的分权体制与大跃进和文化大革命时期的地方分权连接起来理解，只是改革的分权体制在原有分权体制的基础上附加了新的市场化。[6]从这一视角来看，改革之所以能够取得成功，在于时下的体制能够将原有集权体制、改革中的分权体制以及市场经济糅合在一起，使集权的高效、分权的灵活与市场的自由等功能都得到有效发挥。但如何使充满矛盾的分权与集权、权力体制与自由市场实现最佳组合，这恐怕是理解中国改革成功的一个核心问题。

（一）捆绑型权力体制与权力下放

权力体制的构建是建构现代民族国家的必要条件，因为国家需要以权力的公共化将分散在广袤土地上的个人或团体统一起来。工业革命和交通工具的变革为权力的公共化和远距离传导提供了使得条件，但更重要的还在于权力以何种表现形式将社会各层面容纳于其中，这就是社会学家长期关注的将个体联系起来的权力关系和距离关系，如涂尔干相互连接的“法治媒介”，马克斯·韦伯快速传导权力的“科层制”，加布里埃·塔尔德（Gabriel Tarde）远距离交流的“公共舆论”，以及稍晚一些的诺贝特·艾利亚斯（Norbert Elias）容纳社会各阶层的“相互依赖的链条”等。[7](P7-24)这些都是旨在对权力能够实现远距离传导和扩散的分析，但权力传导和扩散的媒介要发挥作用仍需依赖社会层面的关联度的提升。从历史角度来看，这些“媒介”不都是孤立存在，它们具有共时性和同步性，都是在工业化的社会分工、职业化和市场化基础上展开的。正是这一共同的基础推进了公民社会和市场经济成长，提高了社会整体上的关联度。而社会关联度的提升恰恰是实现公共权力远距离扩散和传导的基础，没有这一基础，任何法治、科层制和公共舆论等“媒介”都可能沦为单纯的“政治摆件”，不可能将“个人关系”和“距离关系”沟通起来。

20世纪的中国始终缺乏工业化的社会分工、职业化、市场化等远距离传导和社会整合条件，整个社会长期处于一盘散沙状态，即使国家能够确立一套完整的法律体系或科层化的官僚体制（如20世纪30年代的民国政府），也无法实现公共权力的远距离扩散和传导，导致国家对社会各层面的控制和整合力量薄弱。如何实现对社会各层面有效整合又推进国家权力的远距离传导是中国政权建设的关键问题。在长期的革命实践中，中国摸索出了一条独特的道路，这就是在整个社会确立起严密的党的组织体系。由于党的组织体系能够远距离延伸，并能够以思想和行动上的统一推进对社会的整合，党的组织体系在建设和拓展过程中将成千上万的个体从原有生活状态下解放出来，形成统一的话语权力和交流渠道，同时也将各种社会经济资源从原有散乱的状态下整合起来，为国家权力的扩散和传导奠定了基础。依靠党组织体系的社会整合功能来实现权力的远距离传导，这种政权建设模式决定了国家权力体制将与党的组织体制形成一个紧密结合的整体。国家要将社会各个层面纳入统一体制，要强化社会动员和资源汲取能力，都需要依赖于党组织的远距离社会整合功能和公共话语能力。通过强大的组织资源，党不仅可以把握各种权力体制，而且党的意志也可以贯彻到各种权力体制的运行中。这就意味着国家政权建设中构建起的经济体制、行政体制以及其它社会体制都必须与党的体制统一在一起，从而形成了具有中国特色的以党的体制为核心的捆绑型权力体制。

捆绑型权力体制在建国初期对瓦解传统社会结构，实现政治伦理转换，确立新的国家认同起到了至关重要的作用。但随着社会经济的发展，由于政治、行政、经济、社会等体制之间的职能存在较大差异，体制捆绑的方式并不能形成系统化的功能互补。[8]在国家政权建设这一至上性目标下，权力体制成为一个板块化的结构，政治、经济与社会各方面的统一为第一要务，而各自的职能与效率降为其次。但长期不考虑行政和经济效率，社会经济发展会直接影响国家政权建设，影响国家权力体制的合法性。为获取这两个层面的平衡，中央采取了很多措施，一个重要的表现是试图在集权与放权之间达至平衡，但结果则是一放就乱，一收就死。③在一个板块化的权力体制下，推进社会的运作力量主要来自于权力的顶层，权力的统一和支配性使社会经济各领域丧失自身的自主性，无论是行业体制、地方政府还是社会组织都没有自身的目标、自身的运作方式和运作规则。没有约束、缺乏机制的情况下，权力的突然增加只能造成混乱。权力下放与回收的不断反复是毛泽东时代对捆绑型体制如何良性运作进行的实践性探索，这种探索之所以长期在权力的下放与回收之间反复，原因之一在于体制捆绑与职能分离造成的体制僵化和低效；之二在于捆绑型体制对社会统一和稳定的重要性，不敢轻易改变体制本身的运作方式；之三在于社会治理的任务高于社会发展的要求。一方面体制捆绑的统一性对社会治理和政权稳定极其重要，另一方面体制间的职能分离又导致体制内充满矛盾，社会经济要发展，对捆绑型体制进行改革就不可避免。既要维持原有体制的权威性和稳定性又要化解体制本身的矛盾，这是80年代改革要破解的难题。

（二）体制松绑与权力让渡

捆绑体制下的权力与中央权威高度关联，具有统一性和整体性，但同时也具有模糊性和权责不清的特征，从而造成权力的不易分割、使用上的随意和运作上的不规则。邓小平说：“过去在中央与地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”[9](P329)对横向职权划分问题的提出，表明邓小平深刻认识到过去单纯权力下放存在的不足，换句话说，在各种权力体制和行业体制之间的权责不清晰，缺乏衡量和划分权力的标准的情况下，搞分权或权力下放是不具有操作性的，既不能搞活经济，也不能激励基层发展，只能进一步增加整个体制风险。文化大革命时期“下放就是革命，下放越多越革命”所造成的混乱就是典型写照。即使改革初期采取的“财政包干”也很快暴露出既损害计划经济所要求的政令统一，又促成地方保护主义的弊病。回顾80年代的改革开放，会发现改革取得成功的关键并不是经济体制本身，而是权力体制的松绑。

在捆绑型体制下，政治、行政、经济、社会等是一个整体，对任何一方面的改革都会触及到整个体制的安危。没有对体制的松绑，就没有相对独立的体制，也就不会发生此后在各领域推进的行政体制、经济体制和社会体制改革。80年代初期相对建国初期，尽管整个社会仍缺乏自身的运作机制，但在权力体制的整合下，社会不再是一盘散沙，党的组织体系对各种权力体制已实现了社会整合和政治社会化的基础，为各种权力体制的权力传导和扩散创造了条件。如果党的组织体系作为各种权力体制传导和扩散的基础，而非权力性束缚，那么任何权力体制都可以相对独立发挥自身的权能。人们很大程度认同上80年代以来的成功在于经济体制改革，经济领域的相对自由，而没有充分认识到经济体制改革之所以成功有一个重要前提，即对原有权力体制的松绑，使经济体制本身获得了自由。正是由于体制松绑才有了此后的各种灵活多样的试点性改革。

随着体制的松绑，每一个相对独立的体制也就开始寻求自身的运作方式，对行政体制来说，要强化行政的责任和行政的权力，一系列的公共财政制度、税收制度以及行政部门运作制度都需逐步确立。对经济体制而言，当经济权力从传统体制下脱离，首先要思考的问题就是如何促进资源和资本流通提高经济效率。体制松绑过程中，每个相对独立的体制都缺乏自身的运作机制，分权一方面带有分散体制风险的考虑，另一方面通过局部的灵活性实现探索体制运作机制的目的。邓小平时代分权的最大特征是将体制分权与体制松绑和制度探索三者紧密结合在一起，权力逐步让渡的内涵是：分权不只为权力下行或建立地方激励机制，更主要的是各领域各部门要对自身的运行机制进行自主性的探索。如蒋一苇说，单纯的中央集权是一种“国家本位论”，行政分权是一种“地方本位论”，两者都是以自身利益与目的为追求的经济增长与发展，这里没有经济领域的自己的自由。[10]在体制松绑和权力让渡过程中，权力体制逐渐摆脱在中央与地方两个极端之间的反复循环，开始专注于各个领域自身的发展。邓小平时代的分权，不再是简单的中央与地方关系间权力收放，他将权力下放造成的失序混乱转变为权力让渡下的自主探索。

（三）权力让渡与权力体制的模块化

模块理论是针对信息经济条件下产业组织扁平化、横向一体化和产业整合提出的。模块化是按照某种规则，一个复杂的系统或过程和若干能够独立设计的半自律的子系统相互整合或分解的过程。由于模块具有延伸性、可代替性、竞争性等功能，它可以推进组织形式应对复杂市场信息演化，提高产业组织的市场竞争力。[11]将模块理论应运至中国社会体制运作，是因为体制松绑和权力让渡下的运作方式与产业组织的模块化运作有很大的趋同性。

1.权力让渡的灵活性。任何人都知道中国的权力体制所具有的等级性，尤其在行政体制中表现最为明显，中央、省、市、县、乡，还有一个半实体化的村政权，可谓世界最长的权力链条，但权力的传导和信息的传递并没有因链条过长而低效。原因是中国的权力体制并不完全等同于官僚等级化的权力体制。等级化官僚体制的支配地位依靠的往往是对信息和权能的垄断，遵循科层化的层级原则，严格的上下级等次，高级部门可以对低级部门进行严格的监督管理。中国的权力体制与传统官僚体制在多层级权力机构方面具有相同性，但也存在着巨大差异。（1）中国的权力体制与党的组织体系紧密关联，而党的组织功能主要表现在政治社会化和社会整合方面，它是一种面向整个社会扩充的体系，其突出的表现形式是组织的社会延展性而非单纯的组织等级性。依托党组织体系构建起来的各种权力体制也都具有相同的社会延展性特征，任何权力体制在实现权力垂直延伸的同时都不可能放弃横向的权力传导。（2）由于权力体制的构成本身不是严格依据职业和行业特征形成的垂直体系，而是如何让自己适应党和国家的统一安排，实现社会性的权力传导价值。在体制松绑过程中，行业或部门体制对自身利益的追求，使任何一个层面的权力都来不及对自身严格监管。④[12]权力让渡使权力受让单位可以根据自身需要应对复杂的外在环境和市场信息，而非直接听命上级安排，在权力不断让渡的改革中造就了一个强化权力自主性而非权力监管的时代。所以权力让渡体制的运作方式不同于官僚体制上令下行，它强调的是灵活性而非官僚制的等级性，上有政策，下有对策是整体体制的运行特色。这一权力链条下，没有西方社会地方自治与团体自治的区分，人们不可能通过团体自治来实现对地方权力的超脱，但权力让渡带来的自主性并没有将任何一个单位和地方限制或禁锢起来，任何一个基层单位的创新和成功都可以直接反映到最上层决策者，并被广泛推广。

2.权力让渡下的竞争性。任何社会的制度演进都是在激励与约束、竞争与控制间推进，重要的是使这两对看似矛盾的组成达成一致。激励本身可能就是一种约束，而竞争本身也是一种良好的控制措施。⑤[13]很长时间人们都将竞争视为私有经济的专利，上世纪80年代新公共管理运动以来，人们才逐渐把竞争引入公共部门，却没有人系统化论述竞争对权力体制的意义。但改革中的中国权力让渡试图推进的恰恰就是治理性体制如何转向竞争性体制，以竞争中的机制探索来代替治理的控制功能。

中国权力体制表现的突出特征并不是中央与地方等级差异，而是与党的组织体系一同全方位扩张的复杂构成，权力体制间的粘性很高，人们很难从等级或行业来对权力的体系进行区别或划分。由于权力让渡存在纵向权力分权和横向权力划分双重问题。我们通常看到的是行业体制或行政体制下的权力让渡，这两种权力让渡方式几乎都遵循了张五常所说的“所有权与使用权相分离”规则⑥[14](P140)，行业体制下的“承包责任”形成了农业自主经营与工商业企业的股份合作制度创新，在行政体制下的“财权与事权承包”形成了地方对自身资源使用和支配的灵活性。但权力让渡还有更为根本的要求，即如何实现权力受让单位最大程度地发挥自身优势，促进行业、区域和单位间的竞争。而这一点不能够在逐级承包合约中实现，竞争首先需要的是竞争单位对纵向和横向权力关系的相对独立，但在没有统一竞争规则的前提下，必须依托原有中央权威体制力量的传导和疏通，正如张五常指出的地区间的协调需要像中国共产党那样的组织来推进。[15](P158)关键的问题在于竞争如何在权力让渡和统一间展开。中国的改革采取了一种完全不同于传统权威体制下的放权方式，即让每个相对独立的权力单元在党委领导体制下寻求各自的运作方式，通过党的组织体系实现层层承包的农业、工业以及其它部门间的竞争协调，实现层层权力让渡连接起来的行政区域间在统一规则下获得自身资源和要素的最大效益。这种竞争方式不仅实现各部门、行业和地区的经济激励，而且塑造和构建了统一规则的市场体系。行业和部门的发展中可以寻求办法摆脱地方权力体系的控制，地方发展可以迎合行业和部门利益的要求促进自身资源和要素的开发，但都要受党的组织体系统一规约。每个权力受让单位都具有模块化理论中的模块间“背靠背的竞争”功能，同样每一个权力受让单位可以继续让渡自身权力，并在下一级的权力受让单位中开展“背靠背的竞争”，任何一个优胜者的运作方式都可以直接借鉴到其他单位。这种权力让渡下的分权不是单向的，竞争也不是单向的。

3.让渡权力的自主性与统一性。⑦[16][17]（1）相对原有体制，权力松绑和权力让渡的确推进了各领域的相对自主和自由，但这种相对的自主和自由与原有体制仍存在很大的粘合性。党的组织体系对各种体制的权力传导和扩散的基础性地位，决定了以体制松绑和权力让渡为主要路径的改革模式只能处于渐进性和稳定性的进程中。改革中，每个相对独立的体制或模块在自己领域内部缺少权力社会化和经济市场化的基础，仍需要党组织这一权力或制度传导平台，仍需要党组织的整合与沟通功能。这就使得一方面各地、各领域自行探索的制度和机制建设在推进，另一方面仍对原有体制权威存在较高的依赖性,从而形成权力让渡下的自由与原有权威体制的粘合。这是造成分权自由与体制权威共存的首要原因。（2）从模块体制本身来说，模块的相对自主性和灵活性是以服务整个系统的高效运作为前提的，达不到系统的要求就会被系统替换掉，所以模块在寻求自身灵活性时不忘与整体系统的对接。（3）让渡的权力首先是体制约束下的权力，不会因自主性引发权力自由的极端性。让渡出去的权力是有明确的针对性和具体要求的，权力受让单位可围绕这一目的探索灵活使用权力的方式，而不能将这种授权的灵活性变成随意性，从而防止权力行使过程中的盲目性。权力受让单位可以为应对外界变化使用自身的权力创新组织运作方式，也可以在某个层面代表体制进行制度和规则创新，取得突破的创新模式就可能在更大层面迅速推广，不成功的探索则会很快被叫停，也就是说权力运用是有竞争性和导向性的。权力的让渡具有组织性，权力让渡者和受让者都是一个明确的单位、组织或地域，而非某个人或私人团体。权力的组织化色彩使权力的行使带有组织本身的约束力，避免个人对权力的操纵。由此可见层层的权力让渡是一种约束下权力的让渡过程，是一种责任的让渡，在这一意义上，“权力让渡”类似于张五常先生的经济学术语“承包合约”⑧[18](P139)，这种约束与责任的统一将模块体制的灵活与整个权力体制目标统一起来。

体制松绑与权力让渡共同推进了原有权威体制的模块化，体制模块的自主性、灵活性和创新性不断带动体制本身可塑性，而原有体制的粘性和权力让渡过程中的约束性，又使得体制在拥有自身灵活性的同时又确保对原有体制的统一性，从而实现板块化的刚性体制向模块化柔性体制转变。刚性体制向柔性体制转变意味着整个社会的运作从依赖权威体制治理逐渐转向寻求自身运作机制。模块化体制的运作方式对中国行政体制改革和创新起到了积极推动作用，一个突出的表现就是近年来国家统一掌控下的各种主体功能区和改革试验区设置。

二、模块化运作与柔性权力体制构建

刚性体制强调的权力唯一性和目标单一性导致体制间权力职能或相互替代或相互否定，这对独立性、专业化和职能化的官僚体制建设是一种排斥，给非规则的或个人化的权力提供了运作空间，造成各项政策出台的盲目性和不科学，当整个社会从上至下在权力体制安排下丧失对自身运作机制的探寻动力，社会也因此失去自我纠错的能力。刚性权力体制在强化整体性和统一性的同时也使体制的应变能力不足，任何层面的失误都可能导致全局性危机。80年代以来的改革正是针对这些问题，在确保体制整体权威的情况下推进权力体制由刚性向柔性转变。

（一）构建体制弹性空间

权力的协调与控制是任何社会和组织环境下不可缺少的，无论是规则化的法律和制度还是个人化的权力都有存在的必要性。⑨刚性权力体制的风险主要在于自身占据了整体社会的运作空间，没有给制度化权力或个人权力失误留下任何回旋余地,所以在原有体制基础上化解体制风险，主要的问题在于释放权力空间，让权力拥有一个较合适的弹性空间，以应对自身和外界的各种挑战。

在整个社会缺乏结构性支撑，缺乏自身运作机制的状态下，保持原有体制的权威性不仅必要，而且逐项改革的推进也依赖于原有权威体制的授权和传导，所以改革处于两难处境中，既要对原有体制进行改革，又需依赖原有体制推动。改革力度、改革方式都要考虑原有体制的承受力，这也是长期以来稳定压倒一切的政治要求。实践中体制的松绑是一个渐进过程，党政分开、政经分离已持续了30多年，仍带有原有体制的粘性。在这样一个渐进的体制松绑过程中，权力的逐级让渡是谨慎的，一方面要保证体制本身的稳定性和权威性，另一方面又要在权力让渡中提升每一个相对独立体制的专业化、职能化的运作能力。体制内的权力让渡就是让基层单位、部门和地区在权力的行使和运用上拥有一个相对自主的空间，以分散化和模块化的权力运作化解刚性体制的不足。国家政权建设初期所确立的单位制本身就具有应对社会冲突的缓冲机制作用，但由于单位本身缺乏自主性，决策与责任都集中在中央，一旦出现问题或发生冲突，单位制根本无法发挥缓冲作用。而模块化的运作方式增强了基层权力运作的相对自主性，一定程度承担起了自身领域的社会经济责任，从而能够缓冲基层社会矛盾对国家体制的冲击力。在模块化的权力与责任分割下，我们可以看到，今天的社会矛盾和冲突更多的是局限性和分散化状态的零星分布，不仅原有政治运动不易产生，而且区域性的或局部性的冲突都难产生。

改革在推进体制内权力让渡的同时也推进体制外权力让渡。体制外让渡不是权力授予，而是一定程度的权力退出，在一些与原有体制关联不太紧密、影响较小的领域，释放出社会自主性空间。这种让渡其实是试图划定一条国家与社会的边界，让社会逐步摆脱对体制治理的依赖，探索自己的运作方式。体制内的权力让渡形成了模块化的体制，而体制外权力让渡则形成了二元结构体制，如城乡二元体制、双轨体制、国有与民营的二元经济体制等等。一般认为二元体制造成中国社会结构性分化，不利于统一市场、统一规则的运行，并滋生寻租现象。但在体制松绑和权力让渡过程中，整体社会和松绑化的体制都没有一个合理运作机制的情况下，二元社会的开辟是很必要的，一是开辟了体制外探寻社会各领域运作方式的途径，为原有刚性体制减轻了责任压力，二是界定了体制内外的权力界限，三是在二元体制之间形成自由运作的空间，对于统一体制和制度建设构搭起一个结构性框架，如产权形式的演进、合约形式的演变以及政治性安排方式的演进等都通过二元体制拓展。体制改革通过体制内和体制外两个层面的权力让渡，开辟了社会在体制内和体制外两个层面的探索渠道，从而在保证体制权威性的基础上，减轻了刚性体制的运行压力，也为整个社会运行机制的创新创造了条件。

（二）构建体制试错机制

经过长期的革命战争和阶级斗争，整个社会已高度扁平化，缺乏一个社会结构意义上的支撑体系，只有政治意义上的治理体制。要减轻刚性体制承受的压力，就要探寻社会自身的运作模式，所以改革原有体制就意味着大规模的社会试验，而不是将一套新的制度规则照搬过来。改革必须在试验中积累经验，再逐渐形成制度化的安排。问题的关键在于大规模的社会试验不仅不能影响社会稳定，而且还要促进社会发展，这要求改革过程必须存在一个潜在的纠错机制。

由于改革中的中国社会并非一个公民社会，社会监督、舆论监督较为薄弱，同时由于权力体制本身运作机制的缺乏以及权力受让单位的相对自主性，也造成公权监督的相对弱化。在社会和公权监督都缺乏的情况下，很难形成有效的纠错机制。缺乏纠错机制的背景下要防范重大失误，改革必须退而寻其次，即通过试错最大程度降低改革成本和改革失误造成的负面影响。试错机制就是一种允许犯错误，但能够迅速做出调整，不影响改革大局的机制。权力让渡过程中的体制改革试错机制主要有：（1）试点性改革。即在权力让渡过程中先在某一部门、地区或某一类企业试点，一旦成功后再推广，为保证试点成功，国家往往对试点部门、地区或企业给予优惠政策，甚至承担部分改革成本。10（2）双轨制改革。双轨制改革就是在保留原有体制的同时，给予新体制一个试验空间，一旦试验成功原有体制则可从中借鉴其运作方式。（3）决策权力分散化改革。权力的让渡使每一个权力受让单位拥有决策的相对自主性，权力让渡性的体制改革造成体制上任何一环都拥有自身的决策权力。决策的分散化可以使受权单位和部门依据自身实际做出便于自身发展的判断，由于决策的受众和范围都较小，具有较高的灵活性，便于进行及时调整，同时决策的分散性也有效规避了原有体制“一刀切”所造成的政策性风险。（4）改革的利益激励机制。权力让渡下自主决策、自我运作方式探寻的积极性都源于权力让渡所附带的利益激励，无论是分灶吃饭、分级包干和分税制，还是国有企业承包制和股份制改造都包含有“放权”与“让利”的结合。层层承包带来的是利益上的激励和竞争。这种利益激励会增强权力受让单位的自主性意识和自我责任观念，从而提高改革过程中试验性探寻的成功率。当然，试错机制之所以能够逐渐推进，根本原因还在于以党的组织体系为依托的权威体制能够发挥最后防线性的作用，能够对改革进程、改革方向做出调整或纠正，没有这一底线也就不存在改革的探索和试错。

（三）权力的职能化与制度化趋向

中国的改革是在原有体制框架下展开的，原有体制的支持和动力是改革能够持续推进的关键所在。这就是说改革既要以原有体制为目标，又要获得原有体制的支持，一旦得不到原有权力体制的支持，改革就有可能走回头路。但如果改革始终纠缠于原有权力体制的支持与否，改革即使不走回头路也会出现反复或徘徊。这要求改革在获得原有体制支持的同时又不能对其产生依赖性，将体制改革框定在一条不依赖原有体制运作的路径上。如果遵循西方政治学理论，这根本就是一个悖论，是一个无解的方程。但邓小平通过权力职能化将其化解，他最先观察到体制改革应当按照横向的职权范围划分来开展，随后的体制改革基本沿着这一思路展开。

权力职能化是传统权威向理性权威转变的必然要求，传统权威下的权力运作逻辑依赖神秘性和崇拜性，具有整体性和不可分割性。现代社会的职业化和信息化对传统权威体制构成巨大冲击，传统权威下的权力体制要么因为其整体性而日趋僵化，要么因其权力分配和使用的不规则性而引发权力体系的混乱。权力职能化是现代社会发展对传统社会治理方式提出的要求，因为职能化作为理性权威的表达方式，在维护权威的同时可以将权力按职能和职责进行合理分配。职能是对权力的一种规范，更是对权力的一种标准化度量。

权力职能化就是在体制松绑过程中将本属于不同体制的权力通过职能化的方式划分给它们，职能化分权而非权力性安排，使各个相对独立的体制既保留了原有的权力身份，又脱离了原有体制支配性的运作，朝着职能化、专业化、独立化的现代官僚体制迈进。（1）当权力通过职能来表达，权力也就在职能化中被限定,所以权力职能化首先意味着对原有权力的明确和限定，通过对机构设置、职责内容、权力范围等规定，权力得到明确和具体化。（2）权力的职能化意味着权力运用按职责和岗位划分为基础。职责分化使权力的行使不再是某个人对另一个人的行使，而是一个职位对另一个职位的行使，权力规则逐步确立。（3）职能化作为权力统一和标准化的度量方式有利于对原有捆绑型体制进行单元性分隔，也正是在这种情况下，权力的内容、范围、大小才能够进行界定，权力下放、让渡或划分才有据可依，防止了权力的随意下放与回收。也正是基于职能对权力度量的标准化，权力的统一运行规则和制度化的运行方式得以逐步建立。（4）职能化使权力具有合理性与合法性。原有体制下的权力运行主要依赖权威性，这并不能将原因单纯归咎于缺乏法律制度建设，因为在一个没有清晰职能划分的社会，根本上缺乏构建法律与制度的基础。对原有体制改革就在于设法使权力逐渐摆脱对权威的依赖，选择更为客观化的规则作为权力运行的依托。职能化正是这样一种能够促进统一性规则建立的手段。

权力职能化是中国体制改革的基本路径，无论是体制松绑、权力划分还是权力让渡，都是通过权力职能化来实现的。职能化是一种权力行使方式的转换而非对原有权力的剥夺，所以对原有权力体制冲击不大，由于职能化的权力更具合理性与合法性，权力体制对职能化的依赖逐渐代替对权威的依赖。

构建体制弹性空间、建立试错性机制以及权力职能化的设置，有一个共同的目标，就是使权力体制运作逐步脱离权威的支配，探索自身的运作机制。这种探索使板块化的体制有了灵活性、延展性和开放性，尤其是权力的职能化，使权力体制有了一个统一的度量标准，为制度化的运作机制奠定了良好基础。正是在这一基础上，权力体制在体制松绑和权力让渡过程中逐渐由刚性体制向柔性体制转变。一个具有弹性，敢于试错，且能够按职能化调整的权力体制，保留了权威性又实现了灵活性，从而最大程度降低了体制性风险，增强了体制活力，更重要的还在于这种柔性化体制为市场成长和制度演进提供了足够空间。

三、柔性体制下的市场经济成长

权力与市场是既相悖又相亲的两个因素。权力的强制性与市场的自由性水火不相容，但权力的公共性与市场的规范性又使两者亲密起来。如何把市场和权力纳入一个规范运作的框架下，是现代社会的难题。对于中国的市场经济，人们关注的不只是权力因素，更关注它的体制，因为人们总是认为体制是一种不能轻易撼动、更为强大的存在，是市场自由流通和运作的障碍。但人们并没有认识到模块化的体制中，每一个体制模块都有相对自主性，可以灵活应对市场，而且也可以灵活运用自己掌控的资源参与到市场经济之中。

（一）相对独立的经济要素和经济主体

市场经济是一个高度的流性体制，通过价格、信息等促使经济要素和商品在这里高速流动，但市场本身在高速的流动性中并不能占有任何资源和经济要素。同时，市场经济的三个核心要素资本（货币）、土地和劳动力都具有非商品性，所谓经济要素的自由流通永远不会等同于普通商品的自由流通。11 [19]市场的确对经济要素配置产生巨大影响，但经济要素的占有者更可能影响市场的走向，某种意义上，市场经济可能是经济要素占有者的合法性获利工具。由于资本、土地、劳动并非普通商品，又是市场最为稀缺的需求，任何国家和地区都可以出台政策和措施规制市场对土地、资本和劳动的限制，市场经济也因此成为一种可调控的秩序。如果我们认同资本、土地、劳动力是三个平等重要的经济要素，而且如果我们认同政府可以通过调控货币供应、财政收支和关税升降来达到对市场经济的调控，那么我们也就没有理由否定政府或其它组织可以通过自己掌握的土地和劳动等其它经济要素来实现对市场经济的调控和影响。从历史角度来看，西方国家在市场经济确立后的相当长一个时期内，并没有涉及经济要素的私有化问题，尤其是土地，只是当带有封建色彩的法团组织在市场竞争中取胜，并逐步壮大之后，土地私有化才逐步开始。波兰尼指出，直到1789年法国大革命之时，地产仍旧是法国社会特权的来源，甚至此后的英国，有关土地的《普通法》（the Poor Law）还根本带有中世纪的色彩。重商主义尽管以尽其所能地推进商业化著称，却试图将生产的两种基本要素——劳动力和土地——变成商业活动的客体，也从未攻击过相关的保护措施。[20](P61)以上阐述在于说明市场经济与经济要素和经济主体是分离的，市场经济本身只是一种机制，并不占有任何经济要素，也不曾对经济主体的性质做出任何要求，它只要求经济要素和经济主体的相对独立性。对于权力让渡下的中国，对于那些具有权力自主性的单位、组织，完全可以组织自身所掌握的经济要素参与到市场经济中去。

青木指出，产权可以通过国家或官僚机制以及各种组织的相互作用，亦即通过“政治市场”来界定和重新界定。他认为现存的产权配置规定了交易费用，决定了经济活动的参与者进行交易、获取知识、进行创新、最终促进制度变迁的动力大小，他也因此与诺斯有着同样的担心，政治市场的配置可能导致经济被锁定在无效的制度安排中。[21](P129)在中国，“政治市场”的确在产权安排中起到了至关重要的作用，但中国的经济并没有因此被锁定在一个无效的制度中，相反灵活与竞争的模块化体制促进各类经济要素不断效益最大化。正如斯蒂格利茨所言：中国的经验表明，不进行私有化，甚至没有明确界定产权也能进行成功市场改革，因为中国重视竞争。[22]不仅如此，相对私有化的财产，改革中的权力体制可以集中大规模资金投入到基础性公共设施建设，投入到公共产品的提供上，迅速构建起市场经济发展的基础性平台。张五常说：自由市场不成，计划经济不成，资源贫乏的十三亿人要吃饭，要有一个懂得疏导交通的政权。[23]黄宗智指出：“正是改革中形成的体制把旧制度下政府庞大管制权力的弱点变成市场发展的优点：正因为旧制度所特有的国家权威，改革中的地方政府能够高效率地动用旧体制所掌握的资源，包括人力资本（尤其是能干的集体和国家干部）和土地（因此才会有大规模‘征地’的现象），以及资本、劳动力和原材料。[24]柔性权力体制依赖于市场把自身掌控的经济资源效能发挥到最大化，从而将市场经济对效率追求的最大化与柔性体制对经济最大化的追求统一在一起。

（二）市场机制的发展空间

市场经济是一个自主性运作的体制，主要表现在两个层面，一是价格的自我调节机制，另一个是市场的试错机制。价格调节主要是一种资源分配机制，试错机制让市场体制在混乱的竞争中不至于迷失方向，或者说能够让市场主体在混乱的竞争和试验中做出适应性调整，促使市场体制不断完善。市场体制之所以能够自我纠错，首先它是一个非结构化的流性体制，依靠竞争来制约并推进秩序的均衡，体制的风险最大程度分散至每个市场主体和每个市场合约人。从市场秩序的角度讲，市场主体自身的行为与合约在市场运作机制下具有自律性，或者说带有责任约束；从体制风险角度讲，每个市场主体或合约都是体制风险的承担者，而且，每个市场主体或合约的失误或失败都不会对市场体制产生显性突出；从体制发展的角度讲，每个市场主体行为都是推进市场演进的创新和探索，市场的繁杂竞争和混乱试验不仅带给市场体制应对外界的适应能力，也会促进市场体制本身的创新。而柔性化的权力体制在这方面并没有任何地方与市场机制相违背，它同样追求相对自主性权力运作、同样允许各行为主体的试错性行为，同样强调运作方式的创新。

如果说柔性体制相对市场机制对行为主体仍存在诸多限制，但它并没有直接限制自由竞争和自由创新的市场机制，从有计划的商品经济到双轨经济再到社会主义市场经济，市场运行机制的范围不断扩大。即使是在双轨经济时期，在国有经济本身受到限制的同时，市场机制的作用反而有了充分发挥。计划价格保证了国有部门现有生产力的发挥和原有计划产量的执行，另一方面市场价格的推行通过引入非国有部门与国有部门的竞争，既增加产量又促进了竞争性市场结构的形成。杨开忠等指出中国经济的奇迹不在于非国有经济的发展，而在于双轨制下国有企业得到的发展，而两个轨道间的互动是理解问题的关键，特别是两个轨道间的产品供需关系。[25]双轨体制是权力让渡的一种表现形式，正是双轨体制的过渡期，产权问题得到逐步化解，经济主体多元化起来。（1）乡镇企业和国家集体企业的发展，避开了公有与私有的划分方式，集体制并不是一种市场性合约下的产权结构，而具有社会性合约的权利结构，在这种结构下无论乡镇企业还是国有集体企业其产权和身份都极其模糊[26]。但也正是这种模糊性推进了层层承包，推进了竞争和利益分化，并导致所有权的改制。（2）股份制的发展，与集体制一样多人合股经营股份制也避开公有与私有界定的探索，并逐步得到了政策上的认同，最终推进了民营经济的发展和公有制企业经营方式转变，1993年，宪法修正案将“国营企业”改为“国有企业”。集体企业外包、民营企业发展、国有企业改制以及混合所有制企业的兴起，多种经济形式的互动为市场经济在中国的成长提供了前所未有的空间。12

市场经济发展的一个基本趋势是由追求效率转向秩序追求，在这一转变过程中市场经济的范围不断得到开拓，尤其是公共领域和公共产品的提供不断纳入市场经济的范畴。市场经济范围的划分不再以公有-私有、公共-私人为划分原则，市场经济的中性角色定位在于市场正常运作必须依靠一定的公共物品作为基础。卡尔·波兰尼指出,因为社会活动构成了经济过程的一部分，所以可以称之为经济活动；从某种程度上说，制度就是这些活动的集合；任何构成经活动过程的成分都可被看作是经济的要素。[27](P39)在这一意义上，我们可以说，不只是制度，连同公共物品都是内在于经济过程的要素，它们与通常所说的资本、土地、劳动力等经济要素在本质上没有什么区别。对于传统资本主义国家，市场经济边界的拓展经历了几百年的历史演进，而在改革中的中国，由于柔性体制本身所具有的权力特征，以及其参与市场运作的灵活性，都直接将市场经济与国有资源使用、公共用品的提供关联在一起，国有经济的布局和调整、国有资源的市场化运作、公共领域（如教育、卫生等）探索性的产业化发展以及私有经济的蓬勃发展都为市场经济运作提供了快速成长的空间，为各类经济主体提供了无以数计的创业机会。改革过程中的“机会导向”造就了无数个企业生死沉浮，这一方面说明企业本身不成熟，另一方面则显示出市场的活力和市场试错和纠错能力没有受干扰。

柔性体制为市场提供的发展空间还表现在经济过程的延伸。在刚性体制时期，资源调控下的生产要素和产品流通是通过资源与资金的集中使用和统一调度来促进经济增长，在短期内实现社会财富的高速积累，但这种高速积累不是基于社会本身需求，而是权力体制下高投资强力推进，整个经济过程明显表现为“产出”与“投资”两个环节的高频率循环。这与社会化生产过程的要求明显不同，短促的循环过程根本无法将社会民众与经济过程融合起来。而在柔性体制下，权力、资源、经济主体的相对自主性创造出大量“自由流动资源”。[28](P177)当经济过程由产出与投资间的循环转向社会化的生产过程，垂直经济体制不断向社会化和市场化转变，将有无以数计的社会经济资源让渡到社会化的运作中，使国民经济实现从生产-加工-流通-销售-消费到再生产再加工的循环，并随着技术的进步和产业化的发展，延伸和拉长产业链条，从而为各类经济主体提供了自主发展和成长空间。13市场经济的成长其实就是社会化再生产过程的不断完善，在这一意义上，中国的柔性体制的确为市场经济发展提供了难得的发展空间。

（三）经济力量扩散与传导渠道

资本主义的发展历史表明，作为公共权力的政府增长与市场成长是一个同步且正相关的发展过程。任何人都知道官僚体制的强制性、支配性权能以及对信息和资源的垄断性，但恰恰正是这种强制性权力，不断摧毁传统的地域、经济、文化特权组织，把社区、行会、同业公会以及形形色色的组织都置于它的监管之下，构建起整个社会统一的权力运行规则。官僚体制依托职业化和专业化确立起的权力规则成为度量社会各种权力的基础，成为一个高效便捷的信息传导渠道和权力扩散通道。这种职能化的规则恰恰吻合市场经济自由流通的要求，为经济力量远距离扩散创造了便利条件。韦伯明确指出，只有在现代官僚体制的制度里，资本主义工商业经济组织才可能得到经济、效率最大化的保证。[29](P427)站在历史的角度，我们认为市场经济是在官僚体制统一、职能化的权力规则基础上迅速成长起来的。当然，今天的市场经济在资本主义国家已确立起自身的运作机制，市场经济因其自身机制的竞争性和自由流动性反而又成为政治和经济权力扩散的渠道，正如约翰·凯(John Kay)指出的，市场具有实现政治与经济权力扩散的能力。[30]但这并不影响统一权力体制在市场经济成长过程中对经济力量扩散和传导所起到的作用和价值。

在权力职能化过程中，传统官僚体制针对的是如何解放禁锢在社会不同领域的经济要素，柔性体制针对的则是如何释放原有体制把握的资源和经济要素。在柔性体制构建过程中，权力的让渡使原有体制下的单位和部门增强了自身的主动性，权力的职能化破除了原有体制下的单位组织对资源的占有和封闭，让各种社会经济资源按照社会化和职能化的要求逐渐脱离原有体制的控制，使社会经济资源的配置方式逐步从权力支配下的计划流通体制转向由职能化权力指导下的配置，进而走向市场化的配置。柔性体制对原有刚性体制的承接，使其保留了对社会经济动员和调配的能力，对职能化的开启使其能够在经济要素和经济主体的相对自主性中扩充市场运作的能力。在经济转轨过程中，柔性体制的这两方面职能不仅没有矛盾，反而相互促进同步增长。究其原因，日本经济学家大野健一的分析更为到位：“市场化是一个必须由国家作为实现单位的过程。它要求强制执行与市场交换相一致的法律、规则和标准；稀有资源必须在全国范围内动员到被选项目；必须建立统一的有基础设施支撑的市场；个人和区域间的收入不平等必须通过税收、补贴和公共投资得以纠正；适当处理对外政治经济关系。”[31](P346-347)（1）模块体制在区域性、局部性甚至微观领域通过权力职能化进行市场化探索，在模块化的竞争中，灵活而有效的市场化经验不断得到柔性权力体制的采纳，并将之以制度化的形式扩充至整个经济领域，原有体制的统一调配功能逐渐转化为对经济资源统一导向功能。（2）在市场流通和竞争不充分的情况下，柔性权力体制可以通过权力职能化过程中所确立起的统一权力规则来打破各种“权力孤岛”，防止单位、部门或地域进行市场分割，以形成统一市场。（3）柔性体制会以自身具有的权威性来推行权力和职能规则，统一调配资源建设统一市场的基础设施，从而实现各种经济力量和经济要素远距离导和扩散。以农产品流通体制变迁为例，先是通过部分地区、部分农产品价格放开，松动过死的传统统购销体制，接着废除了农产品统购和派购制度，绝大多数农产品采取议购方式，伴随着农产品购销改革的步伐，国家逐步出台了各种政策性法规和文件，来推动农产品市场的形成和发展。[32]中国的市场经济就是这样在模块化的探索和柔性权力体制的传导中得到不断扩充。

四、柔性体制下的制度演进

对于现代社会，市场经济与制度规范是一个两位一体的社会运行机制，权力体制与市场的关系几乎同样表现在与制度规范的关系上。制度经济学认为，制度是一个相互博弈的规则（诺斯），制度演进有其自身路径，而非依赖私下交往所能变更。 对于经济转轨社会更是如此，原有体制作为制度演进和变迁的起点，对市场化过程中的制度成长有着路径上的规约。一个社会在制度层面能否取得突破和成长还有更为重要的原因，即有没有一个容得制度探索与成长的空间。

（一）柔性体制塑造制度成长空间

制度是一种权力的表达方式，一方面要通过模式化的程序或规则来实现权力的统一和扩张，另一方面又必须对社会层面的各种权力进行规范和限制。制度是一种理性化的追求，本质上是对权力的行使方式的公共化或社会化。一个社会是否具备权力公共化或社会化的空间决定它是否具有制度化的空间。当然权力的公共化与社会化是有区别的，但对于制度化本身而言，两者只是不同的制度演进路径而已。对于西方社会，尤其是传统欧洲社会，制度化表达的其实是如何将分散于社会领域的权力集中或统一起来，形成公共化的权力；而对于中国这一过程恰恰相反，它需要的是如何将集中和捆绑起来的权力逐步社会化。尽管过程相反，但目的一致，都是为了实现权力的制度化。前者的制度化过程是对传统权力存在方式的破除，后者的制度化过程则是对不协调的集权和垄断方式进行破除。以历史的经验和政治学理论来考量，这两种制度化的路径都需要一个结构性空间来支撑，否则，不可能得到持续性推进。而能够促使权力公共化或社会化的结构力量一般有三个方面，一是权力的结构化制衡，二是代表国家主权的公共权力的崛起，三是能够将这些权力导向社会化或公共化的传导力量，如市场和公共舆论。这就是说，制度成长的空间就是权力社会化或公共化的空间，而构筑这一空间的力量主要表现为相互制衡的权力结构、强有力的国家主权以及市场能力。

中国的权力体制改革过程本身就是一个权力社会化的过程。体制松绑和权力让渡过程中，权力从垄断和集权体制中解脱出来，1978年起实施农村联产承包责任制，意味着农业的生产经营分配决策权已经下放给农户，关于农村生活的众多事务的决策权已经下放给农户和村集体。1983年开始推行城市经济体制改革，企业经营上实行承包制，实际上把工商业的有关生产、经营、分配的许多决策权由行政管理机关下放给企业。1992年国家确立市场经济体制，市场经济要求市场在资源配置中起基础性的作用，要求权力的分散化，决策权力逐渐分散到地方、企业、个人。原先集中于权力体制内部的各种权力在逐步的权力让渡中走向社会化。而能够支撑权力社会化，并在此基础上向制度化方向迈进的力量有以下几个方面：（1）中国的权力体制本身。这是因为国家权力体制在集中与捆绑的状态下，在各体制、部门间存在严重的权力不协调和职能不统一，在行业体制与地方体制间时常因为权力的消涨而对整个权力造成冲击。所以站在国家主权和国家政权建设的角度，对国家权力体制本身的改革和调整不会是一项短期行为，这种持久性推进力量是确保权力社会化的首要力量。（2）改革中的柔性体制也是一个推进权力社会化和制度化的持续性动力。这不仅因为柔性体制本身代表着不断改进中的国家权力体制，更主要还在于柔性体制是一种体制内竞争，这种竞争打破体制、单位、部门间的权力边界，使相对封闭状态下的权力不断社会化，同时也使那些起初依赖自身权力和掌控资源优势的单位部门在不断的竞争中来调整和改变其生存和竞争策略，也就是说柔性体制下的模块化竞争所导致的并非模块之间的权力消胀和体制内耗，而是一种权力运作上的社会化和制度化。（3）市场竞争的传导。市场与权力的关系上文已有表述，市场起步和构建依赖于权力体制的传导，而市场作为一种竞争机制本身也是一种政治力量和经济力量的传导机制，在市场体制和市场竞争机制不断完善的情况下，任何权力都会在不断加速的市场流通和竞争中迅速扁平化，并在市场机制中得到新的规约和限定。所以市场经济是推进权力社会化和制度化的持续性力量。体制松绑和权力让渡开启了中国权力社会化的进程，在这一进程中，国家政权建设、柔性体制竞争和市场机制传导都成为支撑权力制度化的结构性力量，从而支撑起中国制度化建设的空间。

（二）柔性体制下的制度探索与演进

行政吸纳政治是一段时期以来学术界关注的热点，这不仅因其存在经验层面的价值，还因为这是一种相对于民主政治在发展中国家和地区更具实践意义的模式，有学者将之视为高度权威体制能够适应现代社会发展的重要依据，并以此来分析和解读中国社会处于稳态下的转型。[33]但以香港为例的行政吸纳政治决策模式本质上是一种对相对完备制度化运行的有效补充，而非主导性的政治疏通机制。[34][35]行政能够吸纳政治的基础是整个社会具有较完善的制度建设，而中国的在转型中明显缺乏这一前提。对于时下中国，社会的稳定一方面源于社会治理技术上的进步，另一方面源于模块体制下的结构性分散造成的风险零散化，但更主要的还在于不断成长的制度建设。

1.行政性制度建设相对优先。任何国家和社会的制度建设都不是一蹴而就的，从制度推行和制度完善的角度，行政制度建设在很大程度上具有优势，它可以最便捷地将社会各领域纳入统一的国家制度管理。行政制度的强制性与独立性对整个宪政制度意义重大：公共行政既是国家权力强有力的执行者，也是社会公共事务的组织管理者，通过行政制度，国家权力要求下的社会秩序治理与公民社会要求下的公共事务管理就统一在公共行政的过程中，在这一意义上，行政制度推进了国家与社会的同步发展，也推进了国家权力与公民权利的同步增长，公共行政因此拥有了宪政制度的内在意义。从法律层面讲，行政立法将某些宪法的原则性规定具体化。在这意义上，我们可以理解古德诺“行政法是动态宪法”，梅因“宪法消逝，行政法长存”的意义。很多人在质疑中国的政治改革很大程度上就是行政改革，并没有触及政治体制问题，但以行政制度对宪政制度的重要性而言，只要是在推进行政权力的公共性和独立性，就是在推进整个政治制度建设。

相对于政治、司法等体制，行政体制的独立性更容易塑造，行政制度的建设与完善是推进权力公共化最便捷的渠道，也是推进国家权力与公民权利同步成长的最简便方式，对于长期处于权力体制捆绑状态下的中国更是如此。由于执政党在政权体系中的核心地位，政治合法性与权力合法性都集中于执政党，而且政权建设过程中，社会运作对政党领导下的体制治理依赖程度很高，这一状况决定了无论在理论上还是实践上，执政党的政治权力向国家权力过渡将是一个缓慢的过程。另一方面，由于执政党的组织体系为国家官僚行政体制建设提供了权力基础和组织模式，执政党的权力在行政体制中自然延伸，很自然地由革命建设者的身份向政权领导者身份转变，对社会治理的责任由政治治理移交给行政治理便成为一个顺理成章的过程。在此基础上，行政体制的职能划分、调整以及行政机构改革等陆续展开，行政制度建设随之而来。以党政、政经、政企分离和转变职能、打造服务型政府为主线的行政改革，从1982年的机构精简到2008年的大部制组建已推进了6次大规模的机构改革和调整。相对独立的行政体制框架基本确立，服务型政府理念也初步形成。立法机关依据宪法先后制定了《行政许可法》、《公务员法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》等一大批重要的法律文件，这些法律在规范国家权力与保障公民权利两个方面具有积极的能动作用。通过行政制度建设，一方面促使政府在行使公共权力的过程中坚持依法行政，另一方面保障公民、社会按照法律规定行使自身的监督权、管理权。统一和独立的行政体制建设，使行业、部门、单位和地域性权力在社会化过程都遵循权力公共化的原则。行政制度并非单纯意义上的行政法，很大程度上表现为行政的制度结构，是对行政体制、机构以及职责的配置进行的安排。所以行政制度的优先性，并不表现为行政法对宪法的优先性，更不存在行政支配宪法的问题。

2.部门性和行业性制度相对综合性制度的优先性。导致现代制度生成的关键性动因有两个：一个是社会结构中相对稳定的权力制衡，另一个是社会职业化过程导致的权力职能化和理性化。前者是通过社会不同阶级或阶层根据自身利益和权力在合作与斗争中逐渐形成的制度化协议，从而构成对于整个社会都具有约束力的综合性制度；后者则是在社会职业化的发展过程中，不同行业的运作方式通过职能化的安排而实现的制度规则，这种制度带有明显的部门化和行业性特征。由于经历长期的政治革命，中国的社会结构处于高度扁平化状态，缺乏社会权力结构这一制度化动因。无论是建国初期的，还是20世纪80年代以来社会经济发展，都建立在行业体制发展的基础之上。对于中国，纵向的行业体制相对于横向的阶级或阶层结构更具有制度化的意义。随着体制松绑，各个相对独立的行业体制在权力让渡和权力职能化的过程中，探索着建立起各自的运行规则，20世纪80年代以来陆续出台的大量法律法规都带有明显的部门化和行业性特征。[36]依行政机构的设置来说，几乎有多少部门，就有多少部门性和行业性法律。而全面的综合性和利益协调性法律制度建设滞后，即使出台过一些制度法律，但在实施过程中，相对行业性的制度法律效力明显不足。这不仅因为部门和行业法律所具有的利益关涉，更主要的还在于，中国的综合性法律制度是确立在对各种部门性和行业制度法律协调的基础上，在立法层面上明显受到行业性法律制度的牵制。

3.市场体制构建先于市场制度建设。一般而言，自由市场经济的构建需要三个方面的基本条件，相对自主的经济主体与经济要素、统一性市场体制和自由市场制度，很明显，前两者是自由市场制度的前提和基础，自由市场制度，则是前两者持续发展的保证。但从市场经济发展的角度，这三个方面并非一个同步演进的整体，而是连贯性的历时性发展。首先要有相对独立的经济主体与经济要素，这是构建统一市场的主体性因素，只有具备这两个条件，自由市场制度才可能确立起来。以欧洲为例，首先是中世纪晚期相对自主的庄园经济和城市法团性经济组织，然后是王权专制下的统一市场构建，最后是自由市场制度的完善。对于中国，构建自由市场制度同样须遵循这一历时性过程。在体制松绑和权力让渡过程中，中国在各领域涌现出相对独立的经济主体和经济要素，但在模块化的运作方式下，体制之间、不同行业和部门之间、城乡之间、地域之间都存在体制上或运作方式的差异，从而妨碍市场流通和资源配置，要实现经济主体和经济要素在各领域统一配置，就必须首先构建起统一市场体制，没有统一的市场体制，任何先期性自由市场制度建设都没有太大意义。14从80年代有计划的商品经济体制转轨，到1992年建设社会主义市场经济目标提出，再到今天市场机制的初步确立，中国经济的市场化走向一直都处于统一性市场体制构建过程中，即使到目前市场化程度很高的情况下，市场化在国民经济各个部门、行业和地区之间仍存在较大的不均衡。以经济领域的立法而言，任何一部法律的出台和修订都要认真考虑统一市场体制的进度和市场机制发育情况。以《公司法》为例，1993年12月出台，到目前历经1999年、2004年、2005年三次全国人大会常委会修订。《反垄断法》从1994年历经13年反复博弈，至2007年才由全国人大常委会表决通过。同样《物权法》从酝酿到出台，连破六审、七审纪录，历时13年，在艰难中做出抉择，2007年3月才由全国人大通过。这些都证明中国自由市场制度的构建是建立在对统一市场体制进程进行综合判断的基础上不断探索的。

对于目前的中国，各方面的制度建设都处于进行中，存在诸多制度缺失或不规范的现象，应当看到的是，中国的柔性权力体制为制度创新提供了一个较大的发展空间，同时也确立起了规约制度发展的结构性框架。

五、结束语——柔性体制的风险

中国的市场化和制度化进程是以权力让渡和权力职能化展开的，不同于西方市民社会下的市场化和制度化路径，所以任何以西方社会市场化和制度化方式为模本来评判中国社会改革都会导致认识上的偏差。本文对柔性体制的分析，并不试图隐藏柔性体制本身所具有的缺陷。任何社会都存在制度发展的两面性，在关注柔性体制对制度发展和演进所展示出的良好功能的同时，也须充分认识它潜在的风险。（1）柔性权力体制下的创新很大程度上依赖模块化体制的灵活性和创新性。从长远来看，这一过程会通过不断推进的权力社会化反向助推制度层面的进步，但如何在社会力量与体制力量之间达到一种结构性的均衡仍不好预测。从近期来看，制度创新和市场发展仍依赖于体制权力，这在某种程度上会造成体制治理与制度规范的相互依赖，前者对后者始终带有控制的欲望，而后对前者则存在效率与功能上的期盼。这是柔性权力体制下的制度化困境。（2）模块化体制在竞争中不断放开产品市场竞争，但始终不愿放弃对经济要素的掌控，造成要素市场发育滞后。这种情况并不能把所有原因归罪于政府或权力体制对经济要素的控制，这本质上仍是一个效率追求问题，市场追求效率，而模块化的权力体制通过对经济要素的掌控可以高聚积、低成本、高效率地适应市场需要，从而造成市场与权力的相互依赖。但这恰恰是中国市场经济进一步发展的最大困境。15 [37]（3）模块化体制相对中央权威和社会民众具有双向的自由性：地方政府（体制模块）在运行过程中就呈现出明显的双重“自主性”：既相对独立于体制，又脱离了地方社会的控制。分权与民主赋权之间出现很大的断裂，地方政府（体制模块）的权力来源和运行缺乏一个有效的闭合环境。这就是杨雪冬指出的地方政府“再地方化”[38]，也是中国模块化体制运作中需要处理的一个核心问题。体制治理与制度规范的相互依赖、权力支配与市场运作的相互支配以及地方政府的“再地方化”，这三个问题正是中国推进政治体制、经济体制和行政体制改革面临的核心任务，也是中国在柔性体制下推进制度化和市场化进程中遇到的重大难题。对这三个问题进行破解是柔性体制面临的制度化和市场化风险。