【内容提要】二元经济结构是政府在追求经济发展和政治稳定的双重目标条件下所形成的城市偏向型政策的具体体现。也就是说农村实际和农民需求被长期的排斥在政府偏好函数的自变量之外，或者被长期地轻视。本文以城乡均等化视角下的农村基本公共服务的现状为研究的主要内容，立足农民视角，以240个农户为研究对象，对农村基本公共服务总况进行了分析，并以此与2007年税费改革后农村公共产品供给状况的数据①进行了对比分析，动态的把握农村基本公共服务供给和需求的演变趋势。农村地区的基本公共服务与城市相比依然存在相当大的差距，而且这种差距，伴随着城乡二元经济结构进一步的固化和城乡收入差距进一步加大而愈演愈烈。通过一定的制度安排将农村实际特别是农民偏好纳入到政府决策函数之中是打破城乡二元经济结构、实现基本公共服务均等化的根本之策。

【关键词】政府偏好 农户偏好 城乡基本公共服务

一、引言
Lewis（1954）、Mas-colell and Razin（1973）、Lucas（2004）等发展经济学者的研究表明，经济发展的过程就是城市化、工业化和城乡差距缩小的过程。根据中国统计局的数据显示，近年来中国的GDP长期保持或接近两位数的速度增长，而城乡收入差距却呈现逐步拉大之势，2008年城乡收入差距首次突破万元大关。由此可见，中国的城乡经济发展和城市化进程伴随着不少传统发展经济学难以解开的“谜”（陈钊、陆铭，2008）。经济的发展不会自动调节城乡之间公共服务、收入等方面的差距，两者之间的传导机制既不是直接也不是自发形成的，掌握公共资源及其分配的政府在其中起着重要的作用。公共资源在城乡之间的分配不公往往又是城乡收入差距持续拉大的重要原因，在其中起着决定性作用的是政府的偏好。
在许多发展中国家，国家与农民的关系或城乡关系都是强制性的，或者说城市偏向的，这与发达市场经济国家所发生的农业和农民受到保护的情况恰恰相反（Kym Anderson and Yujiro Hayami，1986），在中国也就被称为城市偏向型政策（蔡昉，2003）。长期以来的城市偏向型发展战略造成了中国城乡发展之间的巨大差异（蔡昉，2000）。1978年以前，利益集团压力和选民的声音在中国基本是不存在的，与重工业优先发展战略相关的一套干预政策导致了稳定的城市偏向；改革后，城乡差距的周期性变化则主要导源于城市利益集团的压力以及传统经济体制遗留的制度障碍（蔡昉、杨涛，2000），再加上城市居民运用其特有的“投票”和“呼声”机制，影响着城乡关系政策，继续维系着城市偏向政策。很显然，城市偏向型的政策或者偏好主要是基于经济发展和政治稳定的双重目标约束。从经济学角度来看，虽然可将政府视为一个独立的微观主体分析，但其偏好与其他微观经济主体存在很差差别，因为政府偏好更多地体现了社会各方博弈的结果（丁菊红、邓可斌，2008）。这就等于是在告诉我们，农村与城市在政府公共资源的博弈过程处于明显的劣势地位。笔者认为，这主要源于以下两个方面的原因：一是农业是天生的弱势产业，表现在农业面临着市场和自然双重风险；农产品市场是一种典型的发散性蛛网市场；农业的比较利益低①；二是农村居民缺乏反映农村实际需求和偏好的机制和平台，或者这种需求偏好与城市居民的“投票”和“呼声”机制相比，明显较弱。也就形成了农村的“天生的弱质”和“后天的不足”。“天生的弱质”是在一定阶段和程度上无法改变的现实，而“后天的不足”则能够通过一定的努力（也称为制度安排）进行改进的。实现城乡基本公共服务均等和城乡均衡发展的关键在于农村，而农村关键又在于能否改变其“后天不足”，也就是要通过一定的制度安排为农村居民反映其需求和偏好提供适当的平台和激励，并且农民的这种“声音”要能够真正的影响到或被纳入到政府公共资源配置的决策的函数中。
基于此，本文结构安排如下：第二部分对城乡基本公共服务均等化的相关文献进行总结和评述；第三部分立足政府偏好视野探讨城乡发展失衡和城乡基本公共服务不均等的宏微观机理；第四部分基于2007年和2009年两次微观实证调查动态把握目前农村居民对基本公共服务的需求和偏好；第五部分重点探讨如何通过相关制度安排，立足农村和农民视角将农村居民的需求和偏好纳入到政府决策的函数中。
二、研究述评
基本公共服务均等化理念在我国从引入到最终被确立下来经历了一个曲折的过程，基本公共服务均等化是对基本公共服务问题研究的深化和延伸。关于基本公共服务均等化内涵的研究，比较有代表性的有，李华（2005）提出公共品供给均等化是一个与“公平”紧密相连的概念；于吉、方栓喜（2006）提出公共服务均等化是指政府为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同目标的、最终大致均等的公共物品和公共服务；唐钧（2006）指出公共服务均等化是在基本的公共服务领域应该尽可能的是全国人民享有同样的权利。正如项继权、袁方成（2008）所述，向国民均等地提供公共产品和公共服务是政府的基本职责，政府对基本公共服务的财政投入在相当程度决定了基本公共服务的数量和质量，公共财政资源的分配及投入方式直接影响甚至决定基本公共服务均等化的程度。也就是说，基本公共服务均等化问题的实质是公共财政问题，其核心和关键是如何实现公共财政资源的公平分配。关于基本公共服务均等化的评价原则和标准及路径，诸多学者进行了尝试，但未达成共识。江明融（2007）从供需是否对等的角度来探讨了评价原则，王谦（2008）认为应该从公共和效率的视角来审视公共服务均等化问题，吕炜（2008）从“标准人需求”发出，提出了从国际比较、国内中值和政府能力三个角度来衡量公共服务均等化。在对公共服务均等化的内涵界定、评价和路径选择等方面做了一般性研究之后，大多数学者将研究的重点放在城乡基本公共服务均等化问题上（马海涛、程岚、秦强，2008；李一花，2008；徐增阳，2009），这不仅仅源于：城乡公共服务均等化是公共服务均等化的重要内容（王谦，2008）、我国公共服务不均等的最集中和突出的表现为城乡之间公共服务的差距（徐勇、项继权，2008）和基本公共服务均等化是政府统筹城乡发展的一种可行性选择（王国华、温来成，2008），更在于其统筹城乡发展的战略意义和其在构建社会主义和谐社会中的重要地位（王梦奎，2004；陈锡文，2003）。
在中国城乡发展失衡的一个重要表现就是，相对于城市来说，政府对农村公共服务的投入严重不足。（国务院发展研究中心课题组，2006）；再加上由于管理体制和决策机制方面的原因，在农村许多公共服务内容严重背离农户需求（贾康、孙洁，2006）。形成了目前农村公共领域基本公共服务的规模不足和结构失衡。从短期来看，既定的资源配置基础上的结构改善相比较规模的增加，更具有现实性和效率性。林万龙（2007）指出，农村公共服务供求结构失衡的主要表现为，一是供给错位；二是政府把公共服务大量推向市场，但农户对市场化供给的评价却不高；三是农村的公共服务需求差异日趋明显，但公共服务的供给机制比较单一。
假如政府不对城乡的生产活动和要素市场进行干预的话，资本和劳动力的配置将会做出调整，使得两个地区的报酬趋于相等；相反，当观察到在城乡同质劳动力之间有很大的收入差异时，就意味着存在政府干预及其相应制度扭曲导致的生产要素的错误配置。政府的目标和政策意愿不仅决定了差距的程度，还决定了政策手段的形式（蔡昉、杨涛，2000）。也就是说发展失衡虽然有基本公共服务提供不足的原因，但症结在于政府责任的缺失（吕炜，2008）。这实质上反映了政府在城乡之间分配基本公共资源时偏好失误和“歧视”。由于特殊国情，自改革开放以来我国的政府偏好及其形成既不是自上而下的“集中关怀式”，也并非是自下而上的“民意制度式”，而是介于两者之间的“民主集中制”（丁菊红、邓可斌，2008）。政府在城乡基本公共资源配置的决策中虽然从宏观上考虑到农村实际而采取了系列的惠农政策，并且对扭转城乡差距起到不可估量的作用，但是从微观上依然忽视了农村居民的需求偏好。正如汤玉刚（2003）所指出的，如果政府的供给方式能够朝着能更充分反映微观经济主体需求的公共品提供方式转变，从根本上来说是市场经济发展所内生的效率增进。本文正是沿着这样的一个进路，从宏观到微观、从政府偏好到农户偏好、从规范到实证，来分析政府的偏好是如何影响到城乡基本公共资源的配置、农户需求偏好是如何在动态中变迁的以及重视农户需求偏好的重要性，并在此基础上探讨如何通过制度安排将农民需求偏好纳入到政府偏好的决策函数之中，形成对政府决策思维转变的激励和约束。
三、城乡基本公共服务均等化的内在机理
发展失衡是当前中国经济社会运行中的突出问题，一般认为其直接原因是公共服务的提供不足（吕炜、王伟同，2008）。城乡之间的发展不均等亦是经济社会发展失衡的重要体现。
图1清晰的解释了城乡之间基于基本公共服务不均等而形成的城乡发展路径失衡，城乡之间
城乡均衡发展路径
农村
基本
公服务

城乡发展失衡路径

城市基本公共服务

图1 基于城乡基本公共服务不均等的发展失衡

基本公共服务投入的均等有利于形成城乡均衡发展的路径；而城乡发展失衡的路径则是由于城乡之间基本公共服务投入的不均等而形成的。“失衡”一词来源于物理学领域，引入社会科学领域后常被用来形容本应该却没能协调发展的一对变量的状态。以上主要立足宏观视角，就城乡基本公共服务的均等化与否与城乡之间发展是否均衡之间的关系。建立了一个城乡均衡发展的宏观机理模式。
下面我们将从微观分析的视角来分析基本公共服务在城乡之间配置不均等的内在机理。
如图2，在政府提供的基本公共服务的预算约束线L上，基于政府θ和β偏好的政府无差异曲线分别与政府预算约束线相切，形成均衡状态。我们假设点B为保障农村最基本公共服务需求的点，基于政府偏好θ和β与预算约束线L所形成的均衡反映在农村基本公共服务供给上为A和C两点，他们分别位于农村最基本公共服务的左右两侧，A点所代表的农村基本公共服务规模很显然是满足不了农村居民的基本公共服务需求，而C点所代表的恰好是形成城乡基本公共均等化的点。从目前的现实来看，政府的偏好恰好为图中的β所代表的无差异曲线，而理想状态下的政府偏好为θ所代表的政府差异曲线，B点正是保障农村居民最基本公共服务的临界点。基于此，从今后的城乡基本公共服务均等化的发展趋势来看，应该向如图中双箭头所表示的方向发展。
至此，我们从宏观和微观的视野分析了城乡基本公共服务均等化的内在机理，从中我们发现，基于基本公共服务在城乡之间分配的政府偏好差异是影响城乡基本公共服务均等化进
程的关键因素。同时这种政府偏好的调整不能仅仅基于政府有关城乡之间均等化的偏好而进
行，相反，这种偏好的调整与农村居民的实际需求想联系，也就是说要将农村居民的对于基本公共服务需求偏好纳入到政府这种偏好改变的函数模型中，这就是我们本课题研究的逻辑框架。

城市基本公共服务

偏好为β的政府无差异曲线

偏好为θ的政府无差异曲线

政府提供基本公共服务的预算约束线L

A
B
C

农村基本公服务

图2 基于政府偏好的城乡之间基本公共资源配置模型

四、农村基本公共服务现状与动态演变：基于两次调查对比分析
将农村居民对基本公共服务的需求偏好纳入到政府决策函数是改进城乡基本公共服务供给效率的第一步，接下来的关键就在于如何获取农村对基本公共服务的需求信息。对此，我们选择了2007年8月和2009年8月的农户问卷调查的数据作为获取基本公共服务需求的手段。通过跨年度数据来动态把握农户的基本公共服务需求主要是基于这样的考虑：动态把握基本公共服务需求偏好是了解农户基本公共服务需求演变趋势的关键，而这又是政府构建公共资源科学决策机制的必备条件，使政府动态的决策与农户需求偏好趋势对接。
（一）总体样本的描述
1、调查时间、地点与方法
（1）调查时间、地点。调查时间分别集中在2007年8月和2009年8月，均选取了武汉市远城区（黄陂区和江夏区）的相同区域进行调研，调研村数共6个，集中组织本科生和研究生15人分别对农村居民和村委会进行问卷和访谈。选择相同区域是为了保证两次调查数据对比的可行性。
（2）调查方法。主要采取集中式入户调查和分散式入户调查相结合的方式。在调查前，根据研究的需要设计了相应的调查问卷和访谈问题，通过调查了解整体和各方面状况，通过访谈调查可能遗漏的信息。
2、样本的人口描述
样本的人口特征描述主要包括性别、文化程度、年龄分布、以前和目前的工作性质、家庭收入来源和纯收入等七个方面。对调查对象的人口特征进行分析主要基于两方面的考虑：一是了解调查对象人口特征的基本情况，为综合评价数据的客观性和准确性提供基础；二是通过对比2007年和2009年人口特征数据，评估本文中对比分析和动态把握趋势的可行性。从获得的基本人口特征数据来看，无论是2007年还是2009年，各类别人口特征中具体各项的比率分布基本一致和吻合，这能够在一定程度上保证动态分析的可行性；具体到各类别来看：从性别来看，女性比率略高于男性，这与目前农村男性劳动力外出务工数量大于女性务工者的现实情况相吻合；从文化程度上来看，依然以初中文化程度左右为主，其中文盲（半文盲）和小学文化程度的被调查者所占比率略有下降，这与普及九年义务教育工程的密不可分；从年龄结构来看，以中老年人为主，这在一定程度反映了目前相当一部分农村青壮劳动力外出务工的现实。在当前是否务农和以前是否从事过非农职业选项中，目前务农的被调查对象依然占多数，并且大部分的被调查对象有从事非农职业的经历；从家庭收入来源来看，
务农收入和外出务工收入成为被调查对象的两大支柱收入，其中外出务工收入占家庭收入的比重逐步提升；从收入水平来看，大致呈现正态分布的趋势，以5000-8000元和8000-12000这两档收入为主，而且从各收入当比重来看，低收入者所占比重逐步降低，中间收入的被调查对象所占比率逐步上升。
（二）农村居民对基本公共服务需求的动态趋势
1、享受基本公共服务的农户所占比率不断上升，农村基本公共服务的覆盖群体不断扩大
公共财政覆盖农村是一个渐进的过程。覆盖的范围和力度取决于对政府职能和公共财政职责和公共财政职能的认识及公共财力状况①。农村基本公共服务供给不足的问题，在我国长期没有得到有效解决（贾康、孙洁，2006）。近年来国家采取“多予、少取、放活”的方针，推行农村税费改革、出台了“两减免”、“三补贴”、“综合直补”、农村新型合作医疗、农村义务教育经费保障机制和新农保试点等政策，使农村基本公共服务面貌发生了翻天覆地的变化，农民负担减轻，收入得到显著的提高。从农户的主观感受来看，享受基本公共服务的农户所占的比率不断上升，农村基本公共服务的覆盖面越来越广。在十二大类基本公共服务中，有十类左右的基本公共服务的覆盖面和享受群体的比率在2007年至2009年得到了显著的提升。特别是免费义务教育、农村医疗卫生、农村公路、农村人畜饮水等基本公共服务的覆盖面达到了60%以上，根据卫生部统计数据显示，在2003年起，新型农村合作医疗制度开展试点并逐步在全国推行，目前已覆盖全国所有含农业人口的县（市、区），参合人数为8.33亿人，截止2008年第，我国拥有卫生机构27.8万个，另有村卫生室61.3万个，覆盖城乡居民的卫生服务体系已经基本建立。
覆盖面了扩大蕴含着两层含义，一是从公平的角度来看，有越来越多的农村居民享受到基本公共服务带来的实惠；二是从效率的角度来看，提供的基本公共服务越来越大程度覆盖到农村，基本公共服务得到有效享用。但是，我们也应看到，一些基本公共服务的覆盖群体虽然较2007年有了一定的扩大，但是覆盖面依然停留在较低的覆盖面和使用率上，尤其是以农业技术指导、农业市场信息和农业技能培训、文化健身娱乐为代表的“软基本公共服务”覆盖面还不到20%。农业技术指导和农业市场信息是农户提高农业生产能力和拓宽农产品销售渠道的关键，农业技能培训和文化娱乐健身提升农村人力资本积累和农村居民文化水平的重要组成部分。根据访谈结果分析，这四类基本公共服务覆盖面的较窄的原因主要有二：一
是这四类基本公共服务的投入保障机制尚未建立，投入软约束。如调查中一些乡村的没有专门的资金来配置的农业技术指导部门和工作人员，农业市场信息的内容少而且时效有限；二是由于一些人员、制度和意识等方面的问题致使一些基本公共服务被闲置，如访谈中发现，一些村的文化报刊阅览室属于“面子工程”，开放时间少而且不定期，一些农户对于这些文化娱乐健身等方面的了解不多、使用意识不强。当然针对上述问题，一方面需要财力适当向这些方面倾斜，以尽快的扩大这些基本公共服务的覆盖面；另一方面，乡村管理服务部门要有意识的诱导农户对这些公共服务的需求。
2、农村居民对基本公共服务总体和分项评价不断提升
覆盖面主要是从广度上对农村基本公共服务进行评价，如果要从深度上对农村基本公共服务进行评估，那就需要科学选择的评价主体和标准。基于此，我们立足基本公共服务的享用者——农村居民角度，以农村居民对十二项基本公共服务及总体的满意度作为评估标准，对农村基本公共服务的绩效进行动态考察。
选择农村居民作为农村基本公共服务的评价主体既是目前学者达成的普遍共识，更是众多评价主体中的最优选择。从静态角度来看，2007年和2009年的数据均显示，农村居民对于社会保障型和部分经济发展型基本公共服务的评价较高，而对公共服务型和大部分经济发展型基本公共服务的评价不高。如免费义务教育、农村公路、那农村医疗卫生、农村人畜饮水等的满意程度较高，2007年和2009年农村人畜饮水的满意度分别达到66.28%和68.75%；而类似农业技术指导、农业市场信息、农业技能培训等基本公共服务的满意度较低，均低于20%。总体来说，农村基本公共服务的满意度仍停留在较低水平，农村基本公共服务的质量进一步改进的空间还比较大。从动态发展角度来看，满意度上升幅度较大的有免费义务教育、农村医疗卫生、农村公路、农村基本社会保障和治安维护，而类似农田水利设施建设、农业技术指导的生产型基本公共服务的满意度提升幅度较小，这从侧面说明，近两年来，生产型基本公共服务供给改进不够，这直接导致了农村居民对此的评价不高。通过计算发现，2009年农村居民对基本公共服务的总体满意度较2007年上升了近九个百分点（见图3）。
图3 2007年和2009年农村居民对基本公共服务的总体和分项评价

3、农村居民对基本公共服务的需求开始呈现多样化的趋势
在了解农村居民对基本公共服务的使用情况和满意度之后，有必要就其对基本公共服务的需求进行分析。基于此，在第三部分，我们主要就农村居民的基本需求状况和趋势进行把握，这一方面可以与前述部分进行有效的衔接，另一方面更为主要的是掌握基本需求、偏好及动态演变趋势，以促进公共部门进一步改进基本公共服务供给。
在对2007年和2009年数据进行处理的基础上，我们根据陈池波等人①（2006）的分类方法，将十二类基本公共服务①分为四类，分别为经济发展型公共产品、公共服务型公共产品、社会保障型公共产品和生态保护型公共产品③。总体上看，经济发展型公共产品和社会保障型公共产品始终是农村居民的首选，无论是在2007年还是2009年，这两类公共产品的需求较大而且趋于稳定；生态保护型公共产品和公共服务型公共产品的需求偏好较弱，但是从动态趋势来看，生态保护型公共产品和公共服务型公共产品的需求偏好开始凸显，尤其是公共服务型公共产品的需求递增趋势最强。上述这些变化，符合马斯洛的需求层次理论（Maslow's hierarchy of needs），即人的需求分为五类，依次由较低层次向较高层次变化；而且低层次的基本需要得到满足以后，它的激励作用就会降低，高层次的需求就会显现，高层次的需要比低层次的需要有更大的价值。在本文中，经济发展型公共产品和社会保障型公共产品类似于马斯洛需求层次理论中较低层次的需求，这些公共产品主要用于满足农村居民的基本生产生活需要；待这些需求得到满足之后，更高层次的需求如公共服务型和生态保护型公共产品的需求就会凸显，而且这类公共品的需求偏好可能更强，因为这类公共品所具有更强的自我尊重和自我实现属性。在2009年的数据显示公共服务型公共产品的需求比率达到了45.28%，高于同期任何一类公共品的需求的递增幅度。
4、农村居民自发反映自身需求和偏好的意愿不断增强，但依然缺乏相应的平台和机制
张应良、官永彬（2009）基于诺斯国家模型的理论视角，认为供给决策制度改进的关键在建立自上而下和自下而上相结合的供给决策机制，而这又需要以居民需求意愿表达机制的建立为出发点，激励农村居民真实显示消费公共产品偏好，使政府供给乡村公共产品动机与决策行为有机衔接，从而实现供需对接，供求平衡①。即改进目前的供给决策机制，需要从供需两方入手，从需求方角度来看，农村居民要有显示或表达对基本公共服务需求偏好的意愿；从供给方角度来看，政府要搭建供农村居民反映其需求偏好的平台和机制，而且要运用各种手段激励农村居民主动反映其真实需求和偏好。基于此，我们从农村居民参与公共产品供给决策的意愿和影响因素入手，探究上述两个方面的问题。
我们以“是否愿意参与基本公共服务供给决策意愿”来衡量农村居民反映其需求偏好的意愿。基于2007年和2009年的数据，我们发现，大部分农村居民有表达其需求偏好的意愿，2007年愿意参与基本公共服务供给决策的比率为40%，而且有33.27%的被调查对象表示将视情况而定；2009年的相应的比率分别为43.18%和27.16%，也就是说农村居民有着较强的需求偏好显示意愿，而且有这种表达意愿的群体会越来越多；但是不可忽视的是，依然有相当部分的农村居民表示不会参与供给决策的活动，2007年和2009年的相应的比率分别为24.77%和22.42%，也就是说，有将近1/4的被调查对象没有这方面的意愿，并且还有一小部分被调查对象选择了“不清楚”。总体上来看，农村居民表达其对基本公共服务需求偏好的意愿较强，但是一些因素制约着其中一部分人群参与决策的意愿。
基于此，我们将进行如下的分析，即进一步了解被调查对象选择不愿意参与基本公共服务供给决策过程的原因。我们主要设置了“没有这样的机会参与（没有这样的平台）”、“操作性不强而且不现实”、“既是参加了，上级也不会按照（或参考）我们的意愿来提供”、“自身能力有限难以胜任”这四个选项，这四个选项的比率分别为51.37%、12.84%、25.68%和10.9%。也就是说机制的不完善是农村居民选择不参与基本公共服务供给决策行为主要原因，同时内外生因素也影响着农村居民的参与意愿，如自身能力方面、参与决策后结果有效性等因素。
五、实现城乡基本公共服务均等化的政策建议
虽然，中国当前由于政府偏好及政府效率引起了经济社会发展的失衡，是一个特定经济转轨背景下出现的特有问题，而且政府主观行为在相当程度上受到了客观体制因素的影响和制约①。但这并不意味着有关缩小城乡基本公共服务不均等的努力可以搁置和放松，相反，在既有的客观体制约束框架下，对既有的政府的主观偏好模型进行改进是实现城乡基本公共服务均等化帕累托改善的关键一步，笔者认为，可以从以下五个方面进行：
一是改进目前的政府绩效评价体系，从意识层面将公共服务尤其是农村基本公共服务水平的提高列为政府的重要职能和责无旁贷的责任，并将其纳入政绩考核指标中。现有的政府绩效考核体系，重经济轻民生、重城市轻农村，虽然中央从多角度显示出其加大惠农支农力度的决心，但是从根本上讲由于农业的经济增长效应有限，形成不了对各级地方政府加大基本公共服务（尤其是农村基本公共服务）重视的“硬约束”。基于此，改进现有政府政绩评价指标，将公共服务尤其是农村公共服务纳入到政府绩效考核中，应该是从宏观上形成政府“投入”农村基本公共服务的激励。
二是在既有的财力条件下，将更多的财力资源用于提升基本公共服务水平，将用于基本公共服务领域的公共资源更多的配置到农村。一方面，政府除了将公共资源投入到基本公共服务领域，还会投入到公共投资领域；另一方面，政府除了将基本公共服务资源投入到农村，还会投入到城市。从市场经济条件下政府职能转变和缩小城乡基本公共服务差距的现实出发，有必要更多的财力资源用于基本公共服务领域，将更多的基本公共服务资源配置到农村，形成对公共服务领域尤其是农村公共服务领域的投入的长效机制。
三是要静态和动态把握居民尤其是农村居民对基本公共服务的需求和偏好趋势，配置城乡基本公共服务资源既要考虑公平分配，又要考虑效率提供。调查显示，农村居民对基本公共服务的需求处在动态变化之中，但趋势明显。也就是说，需要从静态和动态两个角度把握农村居民对基本公共服务需求趋势。这既是实现城乡基本公共服务资源公平配置的要求，更是实现农村基本公共服务供给效率提高的长远之计。
四是运用多种激励手段，鼓励农村居民客观、大胆反映自己的需求偏好。协调政府供给的动机和行为，需要变强制性供给决策为诱致性供给决策，激励农村居民充分表达需求意愿、真实显示消费偏好（张应良、官永彬，2009）。调查表明，年龄因素、学历因素、社会职务因素以及一些制度环境因素（如没有决策机会、对政策的不信任）制约着农村居民的参与意愿。加大农村居民的素质提升培训工作，搭建更多的平台、制定更多的激励制度，从“推”、“拉”农村居民参与到吸引其资源参与决策行为。同时，还需要建立适应各地社会风俗等实际情况的具体的显示方式，如参与式预算、一事一议等，总之，最终目的都是平稳、有序、真实让农村居民表达需求偏好。
五是既要考虑建立基本公共服务需求和供给的信息联动和反馈机制，又要考虑如何通过制度安排将农民需求偏好纳入到政府偏好函数中。农村居民能够反映其真实偏好是改进农村基本公共服务供给决策机制的一个方面，从另一方面来看还需要政府有勇气直面农村居民的真实偏好，并通过一定的制度安排将这种偏好纳入到政府有关基本公共服务的决策函数之中。在调查中，有25.68%的被调查对象反映“既是参与了决策过程，上级也不会按照（参考）我们的意愿来提供基本公共服务”，这是农村居民对目前决策机制的真实表露。从制度层面看，既要考虑建立基本公共服务需求和供给的信息联动和反馈机制，又要通过激励和约束形成对政府决策模式（模型）的改进。
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作者单位：中南财经政法大学财政税务学院09级硕士研究生