还权于民：安徽省探索农村公共建设管理体制改革-农事信息--中国农资供销网

还权于民：安徽省探索农村公共建设管理体制改革

时间：2012-08-21 11:57:00来源：作者：

    村民投票选择建设项目，村委会成为项目业主，农民成为农村基本建设主体
   去年夏天，长江中下游地区大旱。但在湖北浠水县，村民们却将一条投资100多万元的抗旱灌渠拆毁。新华社报道称，原因在于这一存在明显设计缺陷的工程，通过了各级验收却一直无法启用，成为“摆设工程”，村民们不得不一趟趟从湖里挑水浇地，以致愤而拆毁。
   近年来，随着新农村建设的不断深入，国家对农村公共建设的专项投资逐年增加。但在具体项目实施中，政府主管部门作为投资和建设主体，包揽代建，由此引发的问题日益突出：管理环节多，截留挪用严重;建设方式一包了之，没有农民的直接参与，建设成本高;建管过程不对村民公开，缺乏民众监督，贪腐易发;项目选择很少尊重农民意愿，“政绩、形象”工程时有发生。因此，各类事件经常被媒体曝光。
   一个个鲜活的案例提出了一个值得思考的问题：农村公共建设怎么进行才能真正变成受农民欢迎的“惠农”工程?
   从政府代建到农民自建
   2008年，安徽省启动水库移民项目。按照国务院的要求，移民项目要实行民主管理，以移民村为基本单元，尊重移民群众的意愿。
   “但现行农村公共建设管理体制落实不了这个要求。”近日举行的“创新农村公共建设管理体制高层研讨会——基于安徽实践的探讨”上，安徽省发改委在向与会者提供的一份报告中介绍，经过大量的调研，从2008年开始，该省在水库移民后扶持的村组交通、人畜饮水、农田水利、村庄整治等各类工程建设中，革除政府代建，变“代民做主”为“由民做主”，实行村民“自选、自建、自管、自用”和政府监管服务的新机制，让农民拥有建设和管理自主权。4年多来，采取这种新的投资体制共完成投资18.4亿元。
   “4年的实践证明，这项改革显示出明显的优越性和强大的生命力。”国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河在研讨会上表示，安徽的这一改革为我国农村公共建设管理体制改革提供了方向性的经验和启示，在农村极具全面推广价值。
   据马晓河介绍，此前，由国家发改委宏观经济研究院和中国人民大学农业与农村发展学院共同组成的课题组在安徽调研了此项改革。课题组通过对安徽肥东县和全椒县的实地调查，走访几个村并与农民及基层干部座谈，对安徽村民自主建设机制的特点进行了总结。
   一是投资计划管理程序简捷实用。安徽省移民局根据直补移民人口基数、水库类型、贫困程度和项目实施情况，核定下达各县(区)项目投资总量，由县(区)分解到村，村委会按村民意愿推选项目。项目核准后由县移民管理机构组织编制、审批实施方案或初步设计，交村民自主建设。
   二是民主选举村项目建设理事会。村委会组织召开村民代表大会民主选举产生村项目理事会，确保项目理事会成员的公信度。
   三是项目建设过程建管分离。村委会作为项目的责任主体，负责监督理事会，协调用地拆迁，审查账务，制定落实项目管护制度等;项目理事会作为项目建设主体，负责建设施工、管理财务和报账等。村委会与项目理事会明确职责。
   四是项目建设方式由村民自主决策并实行有偿劳务。村民自主建设机制是一种民主管理方式，单项工程的建设方式由村民自主选择，对村民能够自建的项目，不实行招投标，由理事会直接组织村民自建，并按照当地劳务工资支付报酬;对工程技术含量较高的项目，由理事会聘请有相应资质的工程师或技术发包组织建设;对村民无能力施工的项目，由理事会自主招标建设。
   五是项目资金管理实行公示制和县级报账制。为了确保移民项目资金支出公示半年以上，各县统一订制了《水库移民专用公示栏》，便于群众按政策监督项目实施和资金支出。
   六是建立项目建后管护长效机制。项目建设完后，村委会负责建立健全工程运行和管护的长效制度，通过协会、分摊、公约或竞拍等方式，把水库移民项目管护落实到责任人。
   “由于实行了这项改革，政府扶持项目的选择更加符合村民意愿，解决了项目业主缺位问题，确立了农民建设主体地位，落实了村民民主管理的权利，使政府扶持资金运用的全过程都在阳光下运行，杜绝了资金的挪用、贪污和浪费现象。”
   中共中央政策研究室原副主任郑新立认为，安徽省对水库移民后期扶持资金的投资管理体制进行的改革，其核心内容是由过去政府管理为主改变为村民管理为主，即由政府定项目、政府组织工程实施改为由村民投票选择建设项目，村民投票选举项目管理理事会负责项目实施，村委会负责项目监管。村委会成为项目业主，对项目的决策、管理和监督负责，改政府代建制为村民自主建设，农民成了农村建设的主人。
   把农村建设的自主权交给农民
   “调研组所到之处，都能深切感受到农民对村民自建机制非常拥护，渴望国家其他专项投资也实行这种办法。”马晓河说，课题组在调研中发现，安徽村民自建机制的实施成效非常显著。
   首先是建设和管护成本大大降低，提高了投资效益。村民自建与政府代建相比，建设成本一般降低50%左右;
   其次是杜绝了“寻租”现象，阻止了投资“跑冒滴漏”。据统计，2008—2010年安徽省移民局共安排移民项目投资10.8亿元，95%以上落实到村;
   增加了农民收入，调动了农民的建设积极性。移民后扶项目不要地方政府配套、不要村民集资，并且还实行村民参与工程建设，按照当地民工工资水平领取劳务报酬，村民从项目建设中直接受益。“国家拿钱给我们建家园，我们参加劳动还给发工资，真是一举多得的大好事”是村民们的一致反映;
   最后，促进了农村事权与人权民主，化解了社会矛盾。项目建设实施民主管理，建管全过程公开、透明，为进一步深化村民自治拓展了平台，有利于提高村级民主管理水平。
   为此，课题组认为，安徽自建机制4年的实践发现，安徽实施的水库移民后扶持项目已覆盖国家投资的农村公共投资专项，把农村建设的自主权交给农民，确立农民在农村公共建设中的主体地位，是新农村建设深入推进的新趋势。
   农村又一次具有重大意义的改革
   “安徽移民扶持资金投资管理体制的改革，仅仅是开创了政府支农资金管理体制改革的先河。”郑新立说，去年中央政府用于支农的财政资金总额已达一万亿元，包括水利、交通、土地整治、危旧房改建等工程建设投资，都应当根据实际情况，推行投资管理体制的改革，把政府代建改为由农村基层组织负责建设。他认为，今后随着国家财力的增强，政府对“三农”事业的投入还将逐步增加。要通过改革支农投资管理体制，加强对支农资金使用的监察监督，减少资金的跑、冒、滴、漏，提高资金使用效益。
   课题组认为，我国的改革发端于农村，没有当年土地“大包干”的成功改革，就不可能有今天的中国。改革开放以来，农村经历了两次重大改革，家庭承包经营责任制改革让农民拥有了经营自主权，极大地解放了我国农村的生产力，解决了农村的温饱问题;农村税费改革，全面免除农业税，减轻了农民的负担，极大地调动了农民的积极性。而村民自建制度是对农村公共设施建设管理体制改革的重大探索，让农民拥有了建设自主权，这可能是一场继家庭承包经营责任制和农村税费制度改革之后的又一次具有重大意义的改革。
   以往推进村民自建方式没有取得成功的一个重要原因，是单靠个别基层领导去推动改革缺乏足够的动力，中途遇到各级相关部门的阻力而止步不前。因此，把农村公共建设的自主权交给农民，不同于“大包干”把生产经营权交给农民。土地为不动产，掌握在农民手中，农民有条件从基层自发改革，而国家农村公共设施专项投资掌握在政府各部门手中，在代建部门缺乏主动改革动力的情况下，改革方案实施需要高层推动。