张元宗　李轩　韩疆　谢璐遥　梁雪冰

　　“三农”问题解决的如何，直接关系到我国社会经济发展战略目标能否实现。目前，全党、全国上下高度一致地认识到，“三农”问题是我国实现全面小康社会奋斗目标的重点和难点。由于我国农业生产存在着“小、散、弱”的特点，组织化程度很低，缺乏市场竞争力。因此，如何提高农民的组织化程度，由一家一户的农民势单力薄地面对市场，转向千家万户的农民组织起来有秩序、有目的地进入市场，并通过市场全面发展和壮大自己，成为解决“三农”问题的关键所在，这也是社会普遍关心、各级党委和政府多年来一直在思考和探索的问题。

　　可喜的是，在借鉴国外已有的成功经验基础之上，广大农民在政府的指导下通过积极实践和创造，已经找到了初步答案。这就是在保护农民的私有财产所有权不受侵犯、不改变家庭承包经营责任制的基本前提下，农民自愿组织起来，遵循合作制原则，成立各种合作经济组织，有效地提高农民的组织化程度。这种方式，已越来越成为人们的共识，受到党和政府的重视，并付诸实施。近几年，相当一部分地方党委政府明确把发展合作经济作为解决“三农”问题的重要措施，2002年修订通过的《农业法》将发展农民专业合作经济组织作为一项重要原则，今年中共中央1号文件提出要大力发展专业合作社和专业协会，十届全国人大常委会已把《农民合作经济组织法》列入本届人大的立法计划，并加紧开展工作。这些都旨在鼓励、支持和促进农民专业合作经济组织健康快速发展。在此，就政府如何推动和促进农民专业合作经济发展问题，谈几点粗浅的认识。

　　一、如何看待农民专业合作经济组织

　　目前在讨论农民专业合作经济组织立法过程中有一个争议很大的问题，就是是否要设立指导机关，是由政府机关来行使，还是由非政府组织来担当。我们认为，要解决这个问题，必须首先明确农民专业合作经济组织法的法律类型和法律属性，然后再研究与此相关的问题，这样可以增进共识，促使问题得到解决。

　　（一）农民专业合作经济组织是一种新型的市场主体

　　农民专业合作经济组织是市场经济的产物，是农民这个弱势群体为了应对市场的竞争、实现自我保护而组建起来的经济组织。在自愿、平等、互利的基础上，使农民自身从产前（市场信息、良种供应）、产中（化肥、农药、资金、科技服务、灌溉）、产后（销售、加工）各方面建立起的有效的农业生产组织体系，它在本质上是合作社。合作社是市场经济体制的重要组成部分，在西方市场经济发达的国家起着很重要的作用。纵观欧美发达的资本主义国家，不难发现合作社在农业生产领域发挥着举足轻重的作用，80%以上的农民都是合作社的成员。这些国家在立法中，都将合作社作为一种市场主体对待的，有的定为合作社法人（伊朗的宪法将整个社会划分公法人、合作社法人、私法人），有的定为特殊企业法人，丹麦、瑞典等合作社比较普及的国家虽然没有立法，但国家是作为一个特殊的市场主体加以扶持和支持的。

　　在我国，农民专业合作经济组织是作为一种新兴的市场主体出现的，目前的发展客观上需要法律赋予其市场主体地位，以确保其在市场经济中得到平等的待遇和有效的支持保护。立这部法的主要目的之一就是明确确立农民专业合作经济组织属于何种法人，使其在法律上获得与其它市场主体（诸如公司、合伙、个人独资企业等）平等的权利，并且通过法律的规定得到更多的优惠措施，促使其发展壮大。

　　依法学理论，农民专业合作经济组织法应当与公司法等市场主体法一样，本质上属于私法领域，其性质是一部市场主体法，而不是行政管理法。在市场经济体制的法律环境下，市场主体是独立和自由的，只要它的行为不违反国家的强制性法律规定，就不应受到任何部门和个人的干涉，特别是不应受到拥有强制手段的政府部门的任意干预。因此，法律不需要也不应该为其指定专门的行政主管机关来干预农民专业合作经济组织的运作，否则，就有违意思自治的私法基本原理，在某种意义上说，也可能是立法精神的倒退。

　　（二）规范及发展农民专业合作经济组织，客观上需要一定的公共职能介入。

　　农民专业合作经济组织的发展不需要专门行政指导机关，但这并不意味着不需要任何公共职能的介入，相反，农民专业合作经济组织的发展客观上需要政府及其它非政府组织通过适当的途径，利用一定的公共职能对其进行引导并给予扶持。与发达国家相比，我国的农民合作经济组织的发育和成长是相当滞缓的，这与国家在农村专业合作经济组织发展中的扶持政策不到位有着直接的关系。

　　从国外的情况来看，发达的市场经济国家均对农民合作经济组织采取扶持政策。不但从信贷、税收和财政等方面给予支持，而且从政策上予以优惠，还授权专门的机构对农民合作经济组织的发展进行指导。在我国，虽然合作社思想传入有近百年的历史，但传播还不广泛，尤其在广大农村，合作社文化几乎是空白，农民的合作意识比较淡薄，在近阶段完全靠农民自行组织起来不太现实。因此，在农民专业合作经济组织的起步阶段，还需要国家的扶持和保护，需要授权某一机构承担起引导农民专业合作经济组织发展的职能。当然，我们讲农民专业合作经济组织的发展离不开国家的扶持和引导，但要始终围绕助农增收这个主题，要根据农民需要，尊重农民意愿，实行民主管理，真正办成农民自己的经济组织。国家制订必要的适度调控和扶持政策不能违背群众自愿的原则，国家授权的促进机构不能成为干涉农民专业合作经济组织“民办、民管、民受益”原则的阻碍力量。

　　从外部公共职能来看，由于长期的封建性小生产形成的小农意识使我国农民缺乏组织性，这决定了要快速发展农民专业合作经济组织，壮大和发展农业农村经济，增强我国农业的国际竞争力，尽快解决农民增收难的紧迫问题，需要外部公共职能的介入。这些公共职能主要包括：指导和帮助农民按照合作制的原则建立和发展合作经济组织，按照产业化经营的要求开展活动；积极提供信息、营销、技术、宣传、法律、咨询等方面的服务；协调与各方面的关系，争取政策支持，维护合法权益，创造良好发展环境；监督成员组织遵守国家法律，执行党和政府的政策。我们应当借鉴国外的成功经验，国家以法律规定的形式将该职能赋予非政府组织来行使，这样将克服政府的局限性，有利于合作事业的健康发展。

　　从国际国内合作事业发展的实践经验教训来看，政府直接介入合作经济组织的具体事务，会导致合作经济组织缺乏其应有的生机与活力，无法有效应对市场的挑战，失去合作社存在的意义，最终会成为政府的附庸，严重的则成为政府的沉重包袱。解决问题的唯一途径就是政府放开对合作经济组织具体事务的管理，将这些政府做不好、做不了的事情，放权于适当的非政府组织。越南政府授权合作社联盟，日本、韩国政府授权自上而下成立的农业协同组合联盟等，值得我国学习和大胆借鉴。

　　再从我国加入WTO适应国际规则要求看，我国今后对农业的支持保护政策理应更多地通过合作经济组织实施。在国际农产品贸易纠纷中，代表农民谈判的往往不是政府，而是农民（农场主）自己的联合组织，为政府最后出面斡旋提供了空间，有力地维护本国农民的权益。而近年来，面对日益增多的农产品国际贸易纠纷，我国因缺少一个代表农民利益的联合组织与对方谈判，而往往由政府部门直接出面，经常处于被动和尴尬地位。

　　二、政府职能转变及非政府组织承担公共管理职能

　　能够担当起促进农民专业合作经济组织发展的专门机构必须具备的前提条件就是它是非营利性组织。现代社会一般可区分为三大部门：政府、企业、非营利组织，只有企业是以营利为目的。因此，作为发展农民专业合作经济组织的促进机构只能来源于政府或非政府组织。但是从政府改革的方向来看，政府部门应致力于制定有利于农民专业合作经济组织发展的宏观调控政策，不宜于、也没有充分的精力和能力对农民专业合作经济组织这样一个市场主体进行微观管理。

　　（一）有限政府是政治体制改革的方向，政府应当转移部分职能以适应市场经济的要求，从而将工作重点放在宏观调控上，不宜再对微观领域进行过多干预。

　　有限政府理论根源于政府失灵，代表着行政管理及政府改革的发展发向。随着经济和社会的发展，公共需求使得政府职能急剧扩张，政府机构由此显得膨胀臃肿，效率降低，政府运作成本扩大，社会不堪重负，由此形成行政管理能力下降，群众不满意度增加。理论上讲，提供公共产品固然是政府的天职，但这并不意味着政府是惟一的提供公共产品的部门，市场主体和社会中的其它组织也可以参与公共产品的生产、供给和服务，这也是现代社会发展的趋势。当前，行政权也存在弱化、缩小的趋势，“小政府、大社会”的格局正逐步形成。因此，政府职能减少，非政府公共组织职能增加，也是社会经济发展进步的一个普遍规律和要求。

　　在我国政治体制改革的进程中，国家已开始逐步放手微观领域的管理，政府部门逐步将工作重心放在了宏观政策调控方面，通过综合运用各种有效手段特别是法律手段和经济手段加强对一些关乎国计民生的领域进行调控。《行政许可法》的颁布实施，正是我国政治体制改革，建立有限责任政府的综合体现。就发展农民专业合作经济组织而言，农业行政部门的工作重心是制定有关农民专业合作经济组织发展特别是大农业发展的有关宏观政策，以及检查有关法律和政策的落实情况。若赋予其运用行政手段直接参与农民合作经济组织内部的具体事务，不仅与政府的职能转变相悖，也是其自身能力所不及的。

　　（二）非政府组织已得到迅猛的发展，已成为政府信赖的重要的公共职能承担者，为改变政府“一抓就死，一放就乱”的怪圈提供了新的解决途径。

　　有限政府要求传统的“万能政府”转移职能，这就需要一个可依赖的组织承接从政府导出的社会公共职能。如果社会公共组织缺位或者不到位，社会将要付出沉重的代价。

　　从国外的经验来看，非政府组织是移出的公共职能的合适承接者，而且这已成为未来社会发展的趋势。我国的非政府组织由于二十世纪八九十年代经济体制的转轨和政府职能的转变而得到了迅猛的发展，其作用和优势在我国的对外开放、融入国际经济的浪潮中已初步显现。但是我们必须清醒的看到，由于过去我国对非政府组织作用重视不够，在一定程度上制约了非政府组织的发展，因此我国的非政府组织还达不到应有的实力和数量，其在国内国际事务中发挥的作用还远未达到国外非政府组织所起到的作用，其潜力巨大。

　　（三）从理论及实践来看，多头管理弊大于利，承担促进农民专业合作经济组织发展的专门机构宜确定为一个。

　　理论上，如果存在多个指导机构，会产生机构职能交叉和界限模糊的问题。每一个机构的职能都是通过文字表述的，但语言自身的模糊性和歧义性，以及文件表述的简练性要求，很难使职能表述达到完美的清晰程度。即使在文字上能达到清晰准确，但在复杂多变的实践中，这些事先规定的界限也会产生“灰色地带”，会造成权责不清以及管理上的混乱，最终导致效率低下。

　　从以往的实践看，虽然有多个部门进行管理，但往往出现“无利没人管、有利争着管”的混乱局面。这种政出多门、权责不清的制度设计不仅造成实践中难以把握，也成为某些部门推卸责任的借口。如果农民专业合作经济组织确立多个专门指导性的促进机构，将为部门之间争权夺利设置温床，会制约和阻碍农民专业合作经济组织的发展，最终伤害广大农民群众的切身利益。建议承担促进农民专业合作经济组织发展的专门机构只确定为一个，这是符合理论和实践要求的。

　　三、供销合作社联合社有条件、有能力担当农民专业合作经济组织发展的推动者

供销合作社诞生于革命战争年代，发展壮大于社会主义建设之中。成立五十多年来，对外一直代表中国合作社参与国际合作社联盟活动，已被世界各国合作社认可，对内一直承担着组织指导我国合作经济发展的职责。特别是近年来积极转变职能，参与和推动农业产业化的发展，领办专业合作社、村级综合服务组织，把千家万户的农民逐步引入千变万化的市场，帮助农民增产增收，赢得了广大农民的信任和党委、政府的认可与支持。

　　（一）供销合作社一直指导着中国的合作经济事业，积累了丰富的经验，为继续指导中国的新型合作事业奠定了坚实的基础。

　　在1949年11月，中央人民政府成立中央合作事业管理局；1950年7月，成立中华全国合作社联合总社（包括供销、信用、手工业）；1954年，党中央根据形势发展的需要，将中华全国合作社联合总社更名中华全国供销合作总社，并授权其代表中国合作社申请加入国际合作社联盟。在其后的几十年间，无论是与国有商业合并，还是单设，一直起着领导我国合作社发展的作用。1995年中共中央国务院做出《关于深化供销合作社改革的决定》，中华全国供销合作总社及地方各级联合社退出政府行政序列，但作为重要的涉农部门，担负建立和完善农业社会化服务体系的重要任务；在党委政府的归口领导方面，由财贸口划归农口；代表中国合作社参加国际合作社联盟的活动，特别是代表中国政府参加由政府部长出席的亚太地区合作社部长会议（1999年在北京代表中国政府承办第五届部长会议，温总理出席会议并致词）；列席国务院全体会议。从这些情况不难看出，供销合作社一直接受政府的委托承担着一定的公共管理服务职能，指导着我国的合作社事务。

　　（二）中华全国供销合作总社作为中国合作社的代表参加国际合作社联盟，在国际上发挥了重要的作用，推动了国际合作事业不断深入发展。

　　中华全国供销合作总社受中国政府委托，作为中国合作社的代表加入了国际合作社联盟这一非政府组织，并成为该组织的副主席国和亚太地区的主席国，承担着指导国际合作社运动发展的重任。近年来，中华全国供销合作总社领导的中国的合作事业蓬勃发展，总社在国际合作社联盟发挥着越来越突出的作用。

　　全国人大积极推动农民专业合作经济组织立法，弥补我国在合作社立法方面的空白，不仅是中国合作社运动发展中的重要里程碑，而且在很大程度上促进了我国在国际合作社运动中地位的进一步提升。如果在这部法律中，依照国际惯例，充分尊重合作社的特性，赋予相关非政府组织更多的职能，可能更有利于我国通过国际合作社联盟（联合国旗下最大的非政府组织）这个重要窗口展示我国的对外形象，促成我国市场经济国家地位早日得到国际确认。

　　（三）通过“四项改造”，已经发生了重大的变革，各级供销合作社联合社已致力于引领农村合作经济组织发展。

　　合作经济是市场经济的必然产物，近年来我国蓬勃发展的各种形式农民合作经济组织就是社会主义市场经济体制发展的必然产物。供销合作社紧跟时代脉搏，积极融入合作经济大潮，就“为什么要发展合作经济、发展什么样的合作经济、怎样发展合作经济”这三个重大问题进行理论上的大胆探索和大量富有成效的实践，为合作事业的发展探索出一条切实可行的路子，实现了基层社和联合社职能职能的根本转变。

　　基层社已经真正成为农民自己的合作经济组织。基层社是直接体现农民合作经济组织性质和实现为农服务宗旨的基本环节，是供销社改革和发展的组织基础。在坚持合作经济方向、密切与农民社员的关系、主动参与农村社区建设的原则基础之上，通过兴办、领办农民专业合作社改造或取代基层社，发展成为“三农”服务的综合服务组织，使基层社真正办成了农民自己的合作经济组织。

　　社办企业通过现代产权制度改革，实现社企分开，成为真正意义上的现代企业。基于在计划经济体制下形成的供销社社企不分的管理体制，推进社有企业改革成为联合社自身改革的前提。为此，通过资产清查、整合，企业参股，并积极吸纳社会资本，按照现代企业制度，改变单一的企业产权结构，实现产权多元化，将社属企业改造为真正意义上的现代企业。通过改造，各级联合社只行使出资人职能，不再直接管理企业，为联合社转变职能奠定了坚实的基础。

　　通过开放办社改造联合社，充分发挥联合社对各种形式的农民合作经济组织的指导、协调、监督和服务功能。联合社主要精力用于指导基层社改革和推进农业产业化经营，积极联合为农服务企业、家产品行业协会、农民经纪人队伍等，吸收农民专业合作经济组织、农民经纪人协会、社区服务社和各种为农服务组织加入供销社，与产业化龙头企业、农村流通集团开展多层次的联合与合作，为各种合作经济组织提供服务。

　　通过上述改革，联合社已经从本系统的指导和管理机构转变为农村合作经济组织的联合组织。联合社通过发挥自身的优势，依靠经济手段，根据市场原则，对各种合作经济组织提供指导、服务和帮助，为合作经济事业的发展提供了平台，已经得到地方政府和农民的认可和信任。经初步了解，目前已经有十六个省（市、区）以省委省政府的名义，还有四个省（区）政府本身虽然没有发文，但其部分市、县以政府的名义发文，明确授予了供销联合社指导农民专业合作经济组织发展的职能。这些职能包括：

　　组织职能。通过广泛宣传普及合作社知识，增强农民的合作意识和加入合作经济组织的愿望，并通过自办示范基地、龙头企业带动等多种方式，吸引农民加入或者自行组成各种专业合作经济组织，因势利导，把其他部门和农民自办的合作经济组织逐步吸纳为社员社，让分散的农民有组织地进入市场。

　　指导职能。利用自身指导中国合作经济事业多年的经验，指导农民按照合作制原则建立和发展合作经济组织，指导其遵照产业化经营的要求开展业务活动。

　　服务职能。利用和发展纵横交错的网络和服务体系，建立公共服务的平台，为农民合作经济组织提供信息、营销、技术、宣传、法律、咨询等方面的服务，有力的促使合作事业的健康发展。

　　协调和监督职能。充分发挥政府与农民的桥梁作用，一方面通过调查，了解合作经济组织运行中存在的问题，向政府反映农民和合作经济组织的要求，争取政府更多的政策支持；另一方面，积极宣传贯彻党和政府的有关政策，并监督农民专业合作经济组织遵守国家法律、法规，执行党和政府的有关政策的情况，确保其按照国家核定的章程办事，并履行相关的义务。

　　如果改变这种既定事实，将打乱地方党委政府既有的制度安排，也会使农民对党和政府政策的稳定性产生怀疑，不仅有损于政府的形象，也不利于合作事业的长远发展。

　　（四）法律将促进农民专业合作经济组织发展的职能赋予给供销合作社联合社，与农业行政部门的职能并不冲突。

　　供销合作社作为非政府组织，有着多年与市场和农民打交道的经验，具有一大批农业龙头企业，还有纵横交错、遍布城乡的服务网络作为载体，不需要政府进行新的投入，因此，由其承担起促进农民专业合作经济组织发展的职能，有利于真正发挥好农民专业合作经济组织的职能，更能减少政府的行政成本。但这并不意味着促进农村合作经济组织发展只是供销社一家的事，也不表明与其它部门特别是农业行政部门的职能存在原则性的冲突。

　　在中编办核定给农业部的“三定”方案中，赋予农业部的职能相当多，包括制定战略性发展规划，制定重大发展的政策，推动相关的法规建设，实施宏观政策指导（当然包括指导农业社会化服务体系建设和乡村集体经济组织、合作经济组织建设），并对政策法规的实施行使监督职能，等等。 这些职能基本上属于宏观调控方面，这也是与政府职能定位相符的。农业部门通过行使上述职能，主要解决农业生产方面的问题，确保农产品的产量和质量，同时发挥宏观调控的优势，对解决我国农业农村问题发挥全面而重要的作用。但不可否认的实事是，农业部门在流通流域没有能力也没有必要发挥太多的作用。当然这并不排除农业行政部门依据法律法规、国家的宏观政策、国内国际形势的发展变化，以及农业农村经济发展的客观需要制定宏观的调控政策，以指导和促进农业农村经济发展，包括指导合作经济组织建设。就象日本、韩国一样，农协联盟进行具体的组织指导，并不排除政府农业行政部门对农业的宏观指导和监督，恰恰相反，通过农协，政府农业行政部门更能集中精力，及时全面了解农业发展中急需解决的问题，做到适时调整国家的相关政策，修订完善相关的法律，从而在更大程度上推动和促进农业和农村经济的发展。

　　因此，各级供销合作社联合社不仅应该而且能够接受政府委托，承担对农民合作经济组织的发展进行规划、组织、指导，并搞好协调和服务的职责，是农民专业合作经济组织的最佳指导机构，是农民合作经济组织发展最适宜的推动者和促进者。

　　四、基本结论

　　在我国市场经济体制基本确立，经济科技全球化趋势加剧的情况下，农业的根本出路在于产业化，农民要增收必须提高农民的组织化程度。多年的实践表明，“龙头企业＋农民合作经济组织＋农户”是当前社会生产力状况下，实现农业产业化经营的有效组织形式，发展合作经济是推动和完善农业产业化经营的有效途径。国外的经验表明，合作经济是把农民组织起来，有序进入市场的重要形式，是我国农民走出国门、农产品进入国际市场，切实增加农民收入的必由之路。

　　农民专业合作经济组织作为由农民这个弱势群体为主组成的市场主体，就必须确保它的合作性质和民办性质，确保其民办、民管、民受益。同时政府要授权非政府组织通过指导、协调、服务等措施推动这种组织的快速健康发展。作为农民合作经济组织的供销合作社应当而且能够承担这一重要职责，发挥应有的作用。

　　供销合作社联合社作为农民专业合作经济组织的指导机构，并不表明发展农民专业合作经济组织只是供销社一家的事，并不排除农业、工商、税务、财政、科协、民政、公安等相关部门按国家赋予的职能履行相应的职责，提供相应的服务。恰恰相反，只有这些机构协调统一，通力合作，共同努力，才能真正促进农民专业合作经济组织的快速发展。