就推进农村改革发展——专访中农办主任陈锡文-三农资讯--中国农资供销网

就推进农村改革发展——专访中农办主任陈锡文

时间：2009-10-30 12:04:03来源：[标签:出处]作者：胡小军

　　“当前最重要的事情，是要落实执政党对农村土地承包关系保持稳定并“长久不变”的承诺，要尽快落实到法律和制度上，从而切实保护耕地，保护农民的土地权益”
　　10月12日下午，众所瞩目的中共十七届三中全会闭幕。会议公报指出，要“抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，进一步放开搞活农村经济，优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障”。
　　会议审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，这被广泛认为是2020年前中国农村改革的政策框架。分析人士指出，这意味着执政党在农村改革30年后，再一次把制度建设和创新作为农村改革的首要目标。
　　中共十七届三中全会召开前夕，中央财经领导小组办公室副主任、农村工作领导小组办公室主任陈锡文接受了《财经》记者的专访。陈锡文是中国最重要的农村问题专家之一，同时也是农村问题决策参与者之一。在采访中，他就中国现阶段的土地管理体制、稳定农民土地承包经营权、征地制度改革等问题，阐述了自己的看法和思路。
　　如何理解“长久不变”
　　《财经》：9月30日，胡锦涛总书记在安徽小岗村考察时提出，“不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。”“保持稳定并长久不变”，这是全新的表达。对此，应如何理解？
　　陈锡文：胡锦涛总书记所说的“长久不变”，我理解就是要稳定现有土地承包关系，确保农地承包经营权的长期稳定。这意味着，家庭承包经营制度不仅不会变，而且承包期满后也不变。
　　如果真正做到“长久不变”，就意味着未来相当长的时期，必须坚持农地集体所有、家庭承包经营，只能是“增人不增地，减人不减地”，割断农村人口的变动和农地变动的联系。凡是农民依照《农村土地承包法》获得的土地承包经营权，今后不应再调整。
　　对农地家庭承包经营，30年来，中央的政策一直是朝着更加稳定的方向走。1978年后，“大包干”逐渐推向全国。1984年，中共中央“一号文件”首次提出“土地承包经营权15年不变”，是为“第一轮承包”。1993年后，第一轮农地承包陆续到期，中央又专门出台文件，提出延长土地承包期，实行30年不变，是为“第二轮延包”。1998年，在党的十五届三中全会召开前夕，江泽民总书记在视察安徽凤阳小岗村时，就明确讲过，土地承包关系“30年不变，30年后更没有必要变”。
　　2003年3月1日，《农村土地承包法》正式施行，该法首次以法律形式赋予了农民长期稳定的承包经营权。2004年和2005年，在全国人大会议闭幕后的记者见面会上，温家宝总理都曾强调：农村土地承包关系“30年不变，也就是永远不变”。
　　十七届三中全会通过的《决定》，明确农地家庭承包经营“长久不变”，从农村改革30年的历史经验看，稳定农村土地承包关系，对确保农民土地权益、确保国家粮食安全极为重要。
　　《财经》：落实“长久不变”，困难在哪里？需要做哪些工作？
　　陈锡文：要做到“长久不变”，需要完善一系列配套制度。目前，《农地承包法》和《物权法》都规定，耕地的承包期为30年。按照十七届三中全会的精神，30年承包期满后，原承包农户还可以依法继续承包。相应地，相关的法律也要作出一定调整。
　　征地制度也应该进一步改革。现行《宪法》规定，城市土地归国家所有，农村土地归农民集体所有。农村土地转为城市建设用地，就必须通过征地，将集体所有制转变为国家所有制。城市的扩张，就会改变农地产权的边界，引发农地承包关系的不稳定。由于我国正处于城市化快速发展的阶段，要确保农地承包关系“长久不变”，还需要征地制度的改革。
　　对此，十七届三中全会《决定》也提出了改革的基本目标和原则思路，核心的内容之一就是缩小征地的范围，把征地限于公共利益的需要。而经国家批准的经营性建设项目，则可以保持土地的集体所有权不变，允许其使用权进入市场，价格由农民集体与用地者谈判。当然，前提是这些土地必须符合规划。
　　农地冲突根源
　　《财经》：近年来，因农地冲突而引发的冲突和群体性事件呈多发态势。请问有哪些具体表现？
　　陈锡文：近年来，涉及土地的矛盾主要有两大类。一类是涉及土地征用的纠纷。这主要有两种原因：一是一些地方政府、一些开发商违法违规，随意侵占农民土地；二是经国家批准的征地，由于征地补偿不到位，没有落实对农民的安置，引发矛盾甚至群体性事件。
　　还有一类是农村内部的农地承包纠纷，近年来也在增多。诱发因素有三：一是乡镇政府、村组织干部违法强制农民流转承包的土地；二是乡村组织随意把农民承包的耕地改变用途，非法“农转非”；三是村组织违背现有农地政策，多留所谓的“机动地”，由村干部掌握，谋取非法利益。
　　《财经》：这些土地矛盾和冲突问题多发，深层的体制根源是什么？
　　陈锡文：出现上述问题，有地方执行中央政策不力的问题，也有法律和制度不完善的问题。就现有土地法律制度而言，主要存在以下三大问题。
　　首先，是两种土地所有权的边界问题。在中国现阶段，城市不断扩张，城市建设用地面积不断扩大，而且占用的土地多是农村土地。《宪法》规定，城市土地归国家所，事实上造成城市扩张到哪里，农民的土地就减少到哪里。由于城市土地的边界总在变，农地的边界也稳定不了，这也是农地纠纷的一大隐患。
　　其次，是改变土地所有权的程序和依据问题。《宪法》规定，国家出于公共利益的需要，可动用征地权，把集体所有的土地变为国家所有。但对非公共利益的建设项目，是否可以动用征地权，缺乏明确界定。但后来的《土地管理法》又规定：除了农民集体建设用地，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这意味着，无论是公益性用地还是经营性用地，只要用于非农建设，就必须征为国有。国家征地的范围也就相应扩大了。实践中，一些城市政府就利用上述法律规定，强行征用农民集体所有的土地，理由是既然城市土地归国家所有，而农民的这些土地在城市规划区内，那么政府当然就可行使征地权。至于该建设项目到底是用于公共利益还是商业目的，就顾不上那么多了。
　　第三，是农村内部的集体经济组织成员权问题。通俗地说，到底谁有资格成为集体经济组织的成员？现行《农村土地承包法》规定，本集体经济组织的成员可以承包本集体经济组织的土地，但集体经济组织成员的身份如何取得及变更，并没有明确的法律界定。
　　比如，是否户口在本村就一定享有成员权资格？是否孩子出生或户口迁入本村就自然获得该资格？目前的法律规定并不明确。成员权讲不清楚，一些农民就有调整土地的诉求，而有权者就会利用行政权力频繁调整土地，土地承包关系就不可能稳定。
　　目前的现实是，虽然中央三令五申要保持农村土地承包关系的稳定，但从全国看，真正能做到30年不变的却并不多，不少地方三五年就变一次。这个成员权问题非常重要，可否确定在一个时间点，比如农村土地二轮承包时，把这个土地承包权确定下来，不再调整。至于这个具体的时间点，可认真细致研究。总之，应由此把农村集体经济的产权制度说清楚。
　　《财经》：中国目前实行最严格的耕地保护制度。但每年全国各地建设实际占用的耕地，还大大超过规划的年度耕地转用指标。其中，地方政府一直是土地违法的主体。其中的问题出在哪里？
　　陈锡文：截至2007年底，中国的耕地总量为18.26亿亩，与1996的19.51亿亩相比，11年间减少了1.25亿亩。而全国目前耕地面积超过1亿亩的省份只有五个，1.25亿亩相当于少了一个大省。耕地流失的速度相当快，会危及中国的农产品供应。
　　中国是个人多地少的国家，人地矛盾突出。要保障粮食和农产品供给，没有足够的土地不行。我们算过账，近年来中国进口的各种农产品，包括大豆、植物油、棉花等，差不多等于在国外用了5亿亩农作物播种面积。而仅靠国内目前人均1.38亩的耕地水平，不可能满足所有的农产品需求。
　　目前，按照《土地管理法》和《报国务院批准的建设用地审查办法》的规定，涉及征用基本农田，或征用基本农田以外的一般耕地超过35公顷，或征用一般耕地和非耕地总面积超过70公顷的，必须报国务院批准。
　　同时，在中国现有18.26亿亩耕地中，有80％以上已划为“基本农田”。按照现有法规，建设占用基本农田，哪怕是1亩地也要经国务院批准。因此，从法律的意义上说，中国实行世界上最严格的耕地保护制度。
　　但是，目前农地转用上，各种违法违规现象却非常多。每年中央确定的建设占用耕地的规模，实际上总是被突破。名义上，每年建设占用耕地只有二三百万亩，实际上占用的耕地远不止这个数。
　　2006年前，对省级政府而言，农地转用的违法行为主要是两个：一个是“拆”，一个是“挪”。所谓“拆”，就是把征地项目拆分报批。省级政府对耕地转用，最高只可批515亩，如果一个建设项目占地2000亩，就把征地项目分拆报批，每次报批都不超过515亩，这样就规避了中央政府的审批。这是对非基本农田；如果涉及的耕地是基本农田，按道理应上报国务院；但为了规避审批，地方政府就通过修改基本农田保护规划，把建设项目占用的基本农田变为非基本农田，然后再报省级政府批准。我称之为“挪”，就是说基本农田的位置被“挪”了。
　　如果省级政府严格执行农地转用的政策，它对下级政府也这样管，省以下的土地就好管得多。但实际上并不是这样，事实上建设用地审查，在省一级就出问题了，到了市、县、乡镇一级就更乱。
　　《财经》：近年来，中央政府相继出台的政策，一方面要求严格土地管理，强化土地调控；一方面要求提高耕地占用的成本，集约节约用地。近年来的土地违法问题，与过去相比，有何新的变化？
　　陈锡文：为了切实保护耕地，强化土地调控，2006年9月初，国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号），要求严格土地管理，实行耕地保护“省长负责制”。地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。同时，严格实行问责制。对省以下的批次建设用地，中央不再逐项审批，但省级政府必须对中央下达的该省当年的耕地转用总量负责，一旦突破，省长就要承担责任，同时扣减下一年的农地转用指标。这等于给省级政府上了“紧箍咒”。
　　此后，拆分报批和挪用基本农田依然存在，但至少在省一级不能明目张胆去做了。因此，2006年秋至今，土地的违法违规主体进一步下沉，下沉到市、县、乡（镇）、村。因为市、县、乡（镇）政府不具有农地的审批权，因此名义上就是用农村集体土地搞项目。其中，最主要的手段就是采取“以租代征”，让乡村与企业签订租地合同，规避农地转用审批，实际上是占用耕地搞建设，由此占用的耕地数量比有关部门公开查处的要多得多。
　　2007年后，中央要求清理整顿“以租代征”，一些地方为增加建设用地就从所谓“集体建设用地”上找“出路”，即顶着农村集体建设项目的名义占用农地。
　　辨析农地制度“创新”
　　《财经》：2005年以来，农村集体建设用地进入市场，成为各界关注的焦点问题。一些省级政府也先后出台了集体建设用地流转的地方规章。对此，应如何认识和评判？
　　陈锡文：近年来，一些地方出台了农村集体建设用地流转的管理办法，学术界对此讨论较多，大多认为是农地制度改革的一种突破。但实际上，所谓“集体建设用地入市”，不过是中国现有不完善的土地法律制度中的一个特例。因为如果严格实行土地用途管制的规划管理制度，只要属规划许可的建设用地，按照程序去用即可，而不必分国有和集体。从我国的土地管理法律法规和政策看，目前事实上并不存在一个集体建设用地流转的市场。
　　中国的整个土地，从用途上来说，可分三大类，一类农业用地，最主要的就是耕地、草原、林地等；第二类就是建设用地，包括城市建设用地和农村集体建设用地；三是未利用地，如荒地，荒山、荒漠等。
　　作为建设用地的一部分，集体建设用地共分三类：农村宅基地、乡镇企业用地、乡村公共设施和公益事业用地。一般来说，宅基地和乡村公共设施、公益事业用地难以流转，而目前议论较多的集体建设用地就是“乡镇企业用地”。
　　过去，珠江三角洲一些地方以兴办乡镇企业为名，引入外资或城市资金办企业，大量占用集体土地搞非农建设，很多也不是法律意义上的乡镇企业。由于集体土地没有经过征用，土地转用后的级差收益都留在本村了。珠三角地区一些农村富起来，与这个密不可分。
　　原因在于，集体建设用地与国有土地不同，可不交土地出让金，因此一些地方和单位就有积极性，打“擦边球”，因为这样可增加建设用地，便于“招商引资”。当然，农民也有积极性，因为相对于农地农用而言，自己可从这些土地的用途转变中获得更大的收益。但这样做的结果，是农田大量减少，建设缺乏规划，投资总规模难以控制。
　　现在有学者提议说，原有的乡镇企业倒闭或破产了，企业所用集体土地能否作为用地指标，通过市场交易，挪到其他的地方去用？我看，这样做实际是为了增加城市建设用地总量。至于村里原集体建设用地是否真的减少了，也很难搞清楚。
　　依我看，目前学术界热议、地方政府积极试点的“集体建设用地入市”，更多地是出于增加建设用地的考虑，至少主要不是为了保护耕地资源、保障农民的土地权益。如果上述做法在全国放大，土地用途管制就没有了，整个土地管理制度就会被颠覆。
　　《财经》：近年来，一些地方，包括一些省级政府，尝试通过农民集中居住，节省一定数量的农村宅基地，并以此置换城市建设用地指标，所谓“城乡建设用地增减挂钩试点”。你如何看待这些做法？
　　陈锡文：现在很多地方试点的“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”是得到了主管部门的批准，但要看到，地方的试点积极性之所以高涨，出发点主要是增加建设用地指标。这种额外增加建设用地的做法，不符合宏观调控的要求。实际上，《〈土地管理法〉实施条例》规定非常清楚，地方政府可组织农村集体搞土地整理。由此新增的耕地面积，其中60％可折抵为耕地占补平衡的指标。但这不是说你减少多少村庄建设用地，就可以相应增加多少城市建设用地。
　　也就是说，中央批给地方的耕地占用指标，一年给你多少就是多少，不能突破。你建设占用了多少耕地，就要补充同等数量的耕地，确保耕地总量动态平衡。如果地方政府靠土地整理增加了耕地，就可把其中的60％折抵为指标计入补充耕地指标，以实现耕地总量的总体平衡。但并不是说，你减少了多少农村建设用地，就可新增多少耕地占用的指标。
　　现在一些地方试点的“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”、还有一些地方力推的“农民集中居住”，意图多在于扩大城市建设用地的规模，在国家批准的耕地占用指标外，额外增加建设用地的指标。
　　现在有一种似是而非的说法，认为农户的平均占地面积要比城里人大得多，因此可通过减少宅基地置换建设用地。但从全世界看，农民的住宅，加上场地和仓房，占地面积必然比城市人多，这是天经地义的事情。
　　因为每个农民家庭都是一个经营户，与城市人不同，要发展生产，必须有一定的生产性用房和庭院。如果现在搞宅基地置换，你即使给农民200平方米的住房，他能从事农业生产吗？家畜家禽养在哪里？劳动工具放在哪里？显然，目前大规模地搞农民集中居住，并不现实。
　　从目前的试验看，有的地方，以城乡统筹为名，搞农民集中居住，农民搬进了多层甚至高层楼房，看上去很美，但农民失去了宅基地使用权，地方政府却由此获得更多的建设用地。这才是问题的本质。
　　现有法律规定，城市建设用地是国有土地，而农村建设用地是集体所有，完全是两种不同的土地产权关系，政府怎么可以去擅自减少农民所有的土地增加城市建设用地？再说，农民集中居住，彻底改变了农民原有的生产生活方式，其得失成败尚待研究，不可冒进。
　　《财经》：目前，一些地方出台政策，农民以土地承包经营权作价入股，可成立有限责任公司，实行“农地入股”。但此做法后被叫停。如何认识现阶段“农地入股办公司”可能的风险和问题？
　　陈锡文：中央关于农村土地的政策文件，总是说两句话：一是坚持家庭承包经营长期不变；二是农地承包权可在依法、自愿、有偿的原则下流转。《农村土地承包法》明确规定，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”，承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利”。中共十七大报告还提出，要“健全土地承包经营权流转市场”。
　　一些基层干部认为，中央强调长期稳定就是限制农地流转。这完全是误解。事实上，从上世纪80年代始，中央文件就一直支持农地流转。1984年中央“一号文件”首次提出土地承包经营权延长到15年时，就提出“鼓励耕地流转”。
　　对于农地流转，目前《农村土地承包法》规定，主要有四种形式，即转包、出租、置换、转让。该法第四十二条也规定，“承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。”这样，农地流转实际上就有五种形式。
　　在这五种形式中，农地承包经营权的转让和置换、入股等只能限于本集体经济组织成员之间，而对农地的出租、转包，法律没有明确是否可流转给本集体经济组织以外的人。这就存在着模糊地带。现实中，一些工商业资本、城市人到农村租地经营，正是利用了这一点。
　　事实上，工商资本到农村租地经营，往往有乡村组织参与其中，农民可能被迫流转土地，不利于农地承包关系的稳定，也会侵犯农民的土地权益。从国际经验看，很多国家都不允许工商资本直接介入农地经营，但可从事农业的产前、产中、产后服务。
　　目前，有的地方工商部门发文称，农民可以把农地承包经营权作价入股，成立有限责任公司。这等于把农民的承包经营权作价作为公司的资本金进入资产负债表，这与现有法律法规并不一致，与上述“承包方之间”的农地入股“从事农业合作生产”也不是一回事。
　　上述 “从事农业合作生产”的入股，是限于集体经济组织内部承包方之间的“股份合作制”，这样入股的土地只是作为参与股份合作的农户的分红依据，并不进入资产负债表，也不作为联合经营体的财产依据。而如果把农地承包权作为资产，注册成立公司，既不符合《土地承包法》的规定，也不符合《公司法》的规定。
　　按照《公司法》规定，有限责任公司的自然人股东不能超过50人。但有些地方批准设立的这种允许“农地入股”的有限责任公司，入股的农户往往成百上千。这样，绝大多数以地入股的农民就不能列入股东名册，成为“隐名股东”，其股东权益需他人去代表、行使，会留下诸多隐患。同时，《公司法》还规定，有限责任公司从批准设立起，股东入股的资产必须划转到公司名下，但依据现有的土地法律，农户承包地显然不可能划到公司名下。因此，这样的公司虽已批准设立，但实际仍是空壳，将来在对外经济交往中会产生很多矛盾。
　　从根本上说，农地流转的规模必须与农民向非农产业转移的规模相适应。目前令人担心的问题是，外出流动就业农民并没有稳定地融入城镇，但他的土地承包经营权却被强行或半强制性地流转。一些农民把土地出租给外来的公司后，虽然他仍在自己的土地上劳动，但从心理上他已变成雇工了。这种现象引起的农村经济社会结构的深层变化，也需要引起关注。
　　农地制度改革下一步
　　《财经》：在你看来，要从根本上解决中国当前的土地冲突和矛盾，需要进一步完善哪些法律和制度？
　　陈锡文：首先，必须解决现有土地法律制度的不完善。也就是前面谈到的三大问题，一是两种土地所有制的边界；二是改变农地所有权的依据和程序；三是集体经济组织的成员权界定。
　　这三大问题，必须有一个总体的、系统的改革，不能零打碎敲。只有解决上述三个问题，才能从根本上消弭现有土地矛盾和冲突。依我看，现在完善法律和法规的相关条件已经具备，时机也逐步成熟。
　　其次，在上述三大问题暂时没有解决的当前，最为重要的还是要稳定农地承包关系，确保农民的土地承包经营权利。也就是说，尽管现有法律存在缺陷和漏洞，但在没有修改完善之前，地方各级政府和单位、个人依然要有所遵循，不能因为法律有缺陷就为所欲为。
　　具体说，就是要在科学制定规划的前提下，坚持实行土地用途管制，切实保护耕地，保护农民的土地权益。也就是说，对土地的管理，要从过去按所有制的管理变为按规划用途实施管理。
　　《财经》：实行土地的用途管制，需要完成哪些基础性工作？
　　陈锡文：实行用途管制制度，《土地管理法》规定非常清楚。但现在执行不到位，随意修改规划、违法侵占耕地的事情依然很多；其根源在于在当前体制下，地方政府的权力缺乏监督和制约，自己首先违反土地规划，为土地违法提供了空间。
　　从制度建设的角度看，一个地区的土地利用规划一旦经过批准，就应该严格执行。也就是说，如果规划确定某一块土地为农用地，至少在规划修改前，就一定不能变为建设用地，而非农建设只能在规划确定的可建设的土地上进行。
　　目前我们更多是区别所有制来管土地，土地管理的法规和政策还是“城乡分治”的。有了严格的土地用途管制，我看今后也不必再分城市建设用地或农村建设用地。不管它属于城市土地还是农村土地，只要规划为建设用地，就由用地者与土地所有者谈判，按照公平的市场价格交易即可，政府的职责就是执行，执行立法机构审议通过的土地规划。
　　当然，土地用途管制的前提是科学制定规划，规划制定和修改必须严格按照民主决策的程序，做到公开和透明。目前，地方土地利用规划的制定中，也存在不公开、不透明、流于形式的问题，这要通过强化人大对土地规划制定和修改的实质性审查。
　　《财经》：近期，中国土地制度的改革应该如何推进？
　　陈锡文：当前最重要的事情，是要落实执政党对农村土地承包关系保持稳定并“长久不变”的承诺，要尽快落实到法律和制度上，从而切实保护耕地，保护农民的土地权益。近期可考虑的事情是，按照十七届三中全会《决定》的要求，适时启动《农地承包法》《土地管理法》等相关法律的修改。
　　同时，在征地制度改革上，也要按照《决定》提出的基本目标和原则思路，一方面修改相关的法律法规，一方面研究制定征地范围缩小后，经营性建设用地取得和出让的具体办法，真正落实《宪法》“为了公共利益”行使征地权的要求，更有效地保障九亿农民的土地承包经营权利。