纵论科学发展之路　热议统筹城乡实践-三农资讯--中国农资供销网

纵论科学发展之路　热议统筹城乡实践

时间：2009-10-30 12:06:05来源：[标签:出处]作者：新生

　　在纪念改革开放30周年、全面学习贯彻党的十七届三中全会精神之际，由中国社会科学院、中共四川省委、四川省人民政府共同主办，中共成都市委、成都市人民政府、中国社会科学院经济学部、中国改革报社联合承办的“纪念改革开放30年——统筹城乡发展论坛”，于11月15—16日在成都举行。成都市已有五年城乡一体化实践基础，是全国统筹城乡综合配套改革试验区。
　　论坛以“科学发展，统筹城乡”为主题。300余名来自全国各地的领导、专家、企业家参与这场智慧盛宴，就科学发展观指导下的统筹城乡发展与试验区建设、统筹城乡发展与综合配套改革、统筹城乡发展与农村产权制度改革、统筹城乡发展与新农村建设、统筹城乡发展与公共服务体系建设等五个方面议题，从经验到理论、从问题到措施、从政策到实践、从宏观到微观进行了全面探讨，充分交流和贡献了真知灼见。
　　一、统筹城乡发展与综合配套改革试验区建设
　　郑新立
　　中共中央政策研究室副主任
　　党的十七大报告提出了“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。十七届三中全会《决定》把这一要求进一步具体化，从深化体制改革的角度，提出要“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”，并从城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、就业市场和社会管理六个方面，对如何形成城乡一体化发展的体制机制，做出了具体部署。可以说是抓住了当前和今后一个时期我国经济社会发展的主要矛盾，是一项具有全局意义和长远战略意义的重要任务。《决定》提出，要尽快在城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会发展的融合。这就明确了城乡一体化发展的重点和途径。目前农村资源开发利用程度低于城市，因而拥有更多具有较高回报率的投资机会。城乡之间在信息、资本、人才密度方面存在着巨大的落差，一旦打开闸门，就会形成“瀑布效应”。这是经济学上的一个重要规律。为了引发这个效应，必须大力优化农村投资环境，筛选出具有吸引力的投资项目，吸引城市的投资者，带动生产要素潮水般地涌向农村。必须尽快彻底推倒设置在城乡之间一切阻碍生产力发展的体制障碍，削平城乡之间生产要素流通的门槛，在城乡融合中释放出发展的能量和活力。
　　陈佳贵
　　全国人大常委会委员、中国社会科学院副院长
　　今年是我国改革开放30年，30年来，我国经济建设和社会发展取得了巨大成就，也涌现出许多改革开放的先进地区和典型。成都自2003年以来，率先在全国推行城乡统筹，特别是在批准成为全国统筹城乡综合配套改革试验区之后，锐意改革，大胆探索，在加快城乡统筹和试验区建设方面取得了许多突破和成效，积累了不少经验。“5·12”大地震后，成都市也正在按照统筹城乡的思路和办法来推进灾后重建。5年来，成都市统筹城乡实践呈现出了一些鲜明的特点，成都试点把协调城乡管理统筹城乡发展作为一项系统工程，在经济、政治、社会等诸多领域，全面展开，成为党和政府的中心工作，实现全方位多方面的密切配合与协同推进。成都试点把改革同发展紧密结合起来，以初步建立城乡一体化的经济社会化管理体制和运行机制为目标，深化改革、推动成都全域范围的资源有效整合，产业结构升级和市场环境优化，经济政治社会建设全面推进，城乡面貌明显变化，呈现出又好又快的发展新气象。成都试点突出了政府在兼顾城乡利益、理顺城乡关系、协调城乡发展，缩小城乡差距中的主导作用。与此同时，也着力解决体制和机制的问题，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，通过市场化的力量，来形成城乡统筹发展的巨大动力。成都试点把关注和改善民生作为全部工作的出发点和落脚点，切实维护和保证城乡群众的根本利益，解决好城乡居民的实际问题，让群众在改革发展中增加收入，改善生活，得到实惠，从而使城乡一体化赢得了城乡群众的肯定和支持，获得了广泛的社会基础和持续不竭的内生活力。经过5年丰富生动实践，成都市初步走上了一条符合实际的科学发展之路，开创了成都发展史上经济社会发展较快，城乡面貌变化较大，人民得到实惠较多的具有重要意义的历史时期。我们希望成都市在统筹城乡之路上继续落实科学发展观，坚持深化改革，坚持加快发展、科学发展、又好又快发展，加快探索农村改革在纵深领域的突破，开创统筹城乡发展的新局面。
　　都阳
　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员
　　成都的实践已经进行了5年，在全国也是率先的，还应该为一些普适性的东西做更多的工作，现在成都作为试验区就更有责任和义务去思考成都的实践对于全国的价值。实际上成都的实践已经受到外界的广泛关注，世界银行在2009年世界发展报告当中讨论全球落后地区发展的问题，当中就把成都的“三个集中”作为一个案例向全世界推广。在实践中我们更需要自己去总结这些实践，不断获得成功的经验和可能出现的失败的教训，为全国城乡统筹发展做出新的贡献。另外，既然立为试验区了，试验的意思就是允许犯错误，要试错，也要纠错，在试错和纠错的过程中也会产生新的经验。
　　徐强
　　重庆市发展和改革委员会副主任
　　中央批准重庆为全国统筹城乡综合配套改革试验区，赋予了重庆新的历史机遇和重大使命。重庆改革试验面临发展、改革、示范三大任务：共建共享新重庆，为改革奠定物质基础；构建科学发展新机制，为发展增添动力；探索统筹城乡发展新道路，为中西部试验示范。结合重庆市情，我们制定了改革试验“两步走”的战略目标：到2012年，形成统筹城乡发展的制度框架，重点领域改革取得突破性进展，促进重庆经济实力、人民生活和城乡统筹发展水平迈上新台阶。到2020年，形成统筹城乡发展的制度体系，支撑经济发展质量提升、结构优化、人民生活水平稳步提高，城镇化率达到70%，城乡居民收入差距缩小到2.5︰1，统筹城乡发展水平在西部领先，长江上游地区经济中心、西部地区重要增长极的功能形成，在西部率先全面建成小康社会，取得科学发展、社会和谐的明显成效。近期要围绕一圈两翼协调发展、劳务经济、土地流转三条主线，探索建立统筹城乡发展的新机制。在加快建设成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区的进程中，我们将在共同编制成渝经济区规划、联动优化改革试验环境、夯实基础设施保障平台、共建旅游大市场、共创内陆开放优势、共建长江上游国家生态安全屏障、协同完善突发事件应急处理体系、完善互动协调机制等方面进一步加强合作。
　　二、统筹城乡发展与农村产权制度改革
　　李晓西
　　北京师范大学学术委员会副主任、经济资源管理研究院院长
　　十七届三中全会指出要严格健全规范的土地管理制度，如果没有通过农村土地产权改革，健全土地管理制度是很难做到的。
　　在土地流转试点中面临一些难点选择。第一，如何处理好规范化和多样性。土地产权流转涉及法律界定，这个就是规范问题，但我国农村产权流转又是千差万别的，需要从实际出发，对试点给予更多的支持和宽容，应该着力探讨试点中已经出现的共同问题，提出更完善的解决办法。十七届三中全会提出要必须确实保障农民的权益，依法保障农民对土地承包、占有、使用、受益的权益。归根结底，就是要保护农民的利益，农业基础地位的巩固，农村社会生产力的发展。所以在界定农村集体内部个人土地权的时候，要充分强调支持农民的意愿，充分发挥农民的主体作用，支持农民根据具体情况探索不同的确权方法。
　　第二，如何处理依法行政和试点的关系。试点中提出，农村土地所有权与承包经营权能否实现真正的分离，农村土地承包经营权的预期收益，它的价值化以及与之相关的金融产品的创新问题，农村房屋所有权及宅基地使用权的确权登记市场化流转及其法律冲突，现存公权对农民私权的侵害的有效防范等等，这些问题涉及《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等现行法律的调适问题。
　　第三，如何处理好土地流转中的市场化和行政化的矛盾。实践证明，明确流转中的主体和客体，政府必须要参与，但是流转本身是要强调自愿的，在当前重点还是要强调政府如何来引导好农村土地产权改革。政府可以以多种形式来支持，比如，以公共产品形式向农民及其他市场主体提供产权明晰之后的土地流转平台，并且运用公共财政的这个方法来支持，在农民和农村金融机构之间搭建桥梁，增加土地流动性等等，实际上是以土地的资本化为手段来构建农村的社会主义体制框架。成都市出台耕地保护基金的管理办法，率先在全国建立规范可行的耕地保护基金，主要用于提高生产能力和对承担耕地责任的农民的养老保险补贴，进一步完善了耕地的保护制度，这也是成都市在做好这项工作中间做出的贡献。
　　蔡昉
　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长
　　从书本上理论上我们都承认——资本、劳动、土地是生产要素。但是在现实中我们往往忽略了土地是生产要素，甚至把它看作是福利，看作是社会保障等类似这样的东西。这种认识是影响改革和完善土地制度的观念障碍。正确的一种关系应该是什么？土地作为资本，它要有它的安全性，但是，它的安全性不是不要把它看作是资本，不要把它看作是生产要素，而是土地作为资本品的安全性，应该首先来自于农业的营利性，农业应该是一个正常的自生的产业。农民的安全性应该来自社会保障，即社会覆盖面向农村的扩大，社会保障的充分性和水平的不断提高。同时我们也看到土地产权的缺失和产权市场的缺失也导致了小农业、小农户和大市场之间的矛盾，也往往成为我们说农业是弱势产业的理由。
　　秘鲁的一个经济学家写的《资本的秘密》，我想书中的一句话讲得非常有意义，按照他的说法，农民之所以是穷人，主要是因为“他们有房屋却没有所有权凭证，他们有庄稼却没有契约，他们有企业却没有法人地位”，我想用这句话作为一个参照系，来观察我们的小农户和大市场之间的矛盾，是个很好的解说，问题会看得非常的清楚。
　　陈家泽
　　成都市社科院经济研究所所长
　　“三农”问题，说到底，是城乡收入差距问题。引起并且不断放大这种差距的原因有很多，但至今依然在以“递延资产”形式表达着自己价值存在的，是在计划经济体制中形成的城市偏向型（也可称之为乡村歧视型）二元化土地产权制度。传统农业的小生产方式（也就是自然经济的简单再生产方式）依旧占据着主导地位，农户还没有成为市场经济社会化大生产的微观主体；而要走到真正的市场主体这一步，路途并不遥远，就是把本来就是农民在土地上的权利还给他。还权于民，再造微观基础，这是最大限度发挥农民在统筹城乡、破解二元结构和“三农”问题进程中的重要主体（政府是另一个主体）作用的根本良策，也是在我国农村全面形成社会主义市场经济体制框架、全面建设和谐的小康社会的基础。
　　地少人多的基本国情、资源环境的双重约束、粮食安全的刚性制约、“三农”难题的复杂程度，决定了改革开放３０年之后再次展开的农村土地制度改革不能狼烟四起，也不能单兵独进。统筹城乡综合配套改革试验区的批准设立，充分体现了小平同志强调在改革中“摸着石头过河”的实事求是精神，这种“有预案，按程序，在可控范围内稳妥进行”的改革技巧，尊重了既有的宪政框架和相关的法律规范，同时又承认了试验区的试错权，是统筹城乡试验区进一步解放思想、深化农村改革在方法论上的基本思路。
　　找到一条解决“三农”问题的道路，是统筹城乡试验区改革的中心任务；“三农”问题在农业和农村工作中形成的原因集中在既有的生产方式和制度安排已经难以再提高效率基础，农民的长效增收机制并未产生。所以，必须要在承包制基础上再走出深化改革的步子，对农民的家庭经营构成新的激励，使传统农业的改造与工业化和城市化进程亦步亦趋，逐渐生成现代农业的盈利模式，帮助农民创造出各种可持续的增收手段乃至财产性收入。如果进一步的改革达到此目标，再加上农村人地比受工业化、城市化拉动会逐渐减少，那么，城乡收入差距的两条曲线就会收敛，“三农”问题就会逐渐解决。顺着这个逻辑思路往下走，人们会很自然地看到：农村土地制度的改革，会对农民这个主体产生最大的激励。用马克思的话来讲，“这里就是罗德岛”。识别出这一关键环节，是统筹城乡试验区成功的开始；往下的所有改革措施和制度设计，都是在这个基础上创制生成的。观察成都试验区的综合配套改革实践进程，我们可以清楚地看到它在农村市场化改革制度设计上科学的逻辑结构。其主要内容是：
　　１．在试点基础上，以农村土地确权为核心，结合耕保制度的实施，推动多种形式的土地流转，使土地向规模经营集中；通过还权于民，提高“确权到户”的农民组织化程度，在不断延伸产业链和专业化分工的情况下，逐渐生成社会化大生产方式。
　　２．适应农村土地产权制度改革，通过公共选择机制形成村、组两级自治组织以及农村新型集体经济组织的委托--代理关系，同时充分发挥基层党组织的领导核心作用，进而在广大农村地区形成党的领导、经济发展、村民自治、公共服务这几大领域有机兼容、生动活泼的政治局面。这种崭新的农村基层治理结构，随着成都市各区县在确权改革中各种村民议事会、监事会、公共资源管理委员会以及土地合作社、合作联社的兴起，而变得生机勃勃。这里的要害所在，就是还权于民之后，公共选择机制真正使农民可以自己作主，进而使执政党的执政主张与农民群众的主体意愿可以高度贴近与融合。
　　３．由政府出资搭建“桥梁式”非银行金融体系，形成农户和农村新型集体经济组织与金融机构之间的融资媒介，减少因市场失灵所致的农村金融资源稀缺、进而严重阻碍农业资本形成的负面效应。这种“桥梁式”农村金融体系创新，包括尝试建立农业投资公司、农业产业基金、农贷担保公司，鼓励创设新型农业保险、争取发放更多村镇银行牌照，以及引导农民自主成立农业信贷互助合作社，等等。当然，在试验区的综合配套改革中，其他的制度设计与政策实践也非常重要，比如均等化公共服务体系建设，公共财政决策体制机制的改革，以服务型政府建设为核心的政府职能转变等等。但就农村市场化改革而言，上述三大制度设计既集中体现了成都试验区的特色，也昭示了在新的历史条件下，农村改革已然成为一项复杂的系统工程。要求得正果，首先要还权于民，然后要看准关键环节，接着要系统设计改革方案、有序推进，最后还要求改革精英敢于承担历史的责任。
　　李世亮
　　四川四方达律师事务所主任
　　农村产权制度改革要充分发挥农民的主体作用。农村产权制度改革是一个非常复杂的问题，这里面不仅有经济成本，同时还有政治成本。我们政府要做这个工作，要防范它的风险，农民自己的问题要农民自己来解决。发挥农民的主体作用，这里面涉及对农民的定位问题，我们要通过各种制度让农民从政治上经济上法律上真正获得与城市市民同样的权利，最终目标就是说要消灭城乡差距。农村产权制度改革是以确权作为基础。农业要规模化经营，同时要技术和资本来发展，如果不进行确权，不进行流转，那么我们的农业只能停留在传统的以家庭为主的经营模式，仍然是传统的农业。没有规模化就没有现代化，所以产权制度改革是实现农业飞跃的基础。农村产权制度改革要以科学发展观为指引。要通过改革建立市场，实现各种生产要素的合理流动，这才是我们农村产权制度改革和城乡一体化的真正含义。
　　三、统筹城乡发展与新农村建设
　　蔡昉
　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所所长
　　我们知道发展经济学中有一个概念叫“贫困陷阱”，意思是在贫困成为一种均衡状态的情况下，打破传统农业中贫困的恶性循环不容易。但是，一旦通过某种特别的努力打破这个恶性循环之后，我们又常常会进入到一个新的均衡状态，也很难打破，这就是“温饱陷阱”。最典型就是在中国广大农村地区，农业已经可以解决温饱问题了，并且在逐步进步。但是，按照现代农业的标准来衡量，它还没有积累到足够的综合生产能力，使其具备现代农业的特征；农村开始富裕了，吃穿不愁了，但与城市的收入差距还在保持，在城乡社会保障公共服务方面差距仍然巨大；农民也一样，收入在提高，但是农民还不能解决发展问题，还不能解决生产发展和进一步提高生活质量问题。如果这种状况持续时间比较长，而且难以一下子被打破，我们就把它叫做“温饱陷阱”。因此，我们所要探讨解决的问题，归根结底就是如何摆脱“温饱陷阱”。
　　肖金成
　　国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长
　　解决“三农”问题，它的路径应该是农村的社区化、农业的产业化、农民的专业化，只有实现这“三化”，才能实现农业的现代化。所以我觉得成都市的综合配套改革，通过先行先试积累了很重要的经验，这些经验经过这些试验有非常大的推广价值。通过促进土地的流转，建立城乡统一的土地市场。未来的城乡统筹，一定不能重复村村点火、户户冒烟那样一个路子，我们发展工业一定要集中到园区去发展，集中到城市和城镇去发展，让农民离开农村，这才是真正的城市化。
　　四、统筹城乡发展与公共服务体系建设
　　迟福林
　　中国（海南）改革研究院院长
　　推进城乡基本公共服务均等化在统筹城乡发展中的作用，可以概括为３个“关键因素”。第一，它是缩小城乡差距的关键因素。去年年底城市和农村居民的收入差距是3.3倍，如果把社会保障，就是社会福利的各种因素比例计算在内，城乡的实际收入差距在5到6倍。这说明，基本公共服务因素在城乡差距中所占比例高达40%左右。从公平正义和制度建设的角度看，缩小城乡差距重在缩小机会和能力的差距，这是新阶段统筹城乡发展的一个重大课题。第二，是新阶段扩大农村消费需求的关键因素。农村居民的消费率由1983年的32.3%下降到去年的9.1%，下降了23个百分点。30年来居民消费支出中，农村居民所占比重由1978年的62.1%下降到去年的25.6%，也下降了将近37个百分点。这一方面有城市和农村收入差距的原因，更是同农村基本公共服务的严重缺失直接相关。所以统筹城乡发展，扩大农村消费需求应当成为新阶段扩大内需的重点所在。应当说农村基本公共服务的投资需求是巨大的。为此，新阶段转变发展方式，扩大内需，要同统筹城乡发展，尤其是统筹城乡基本公共服务均等化相结合。第三，它是发展现代农业的关键因素。因为农村现代化的关键是劳动力素质。家庭主要劳动力平均受教育年限每增加一年，贫困的发生率将降低12.9%，家庭非农业收入比重每增加一个百分点，贫困率将降3.2个百分点。这说明教育投入、农民的素质对于农民的收入水平提高是极为重要的，同时研究也表明农村基本公共服务教育投资效能是相当显著的，教育投入对农业产值的贡献率高于农村基础设施的贡献率，教育的贡献率每投资增加1元，农户收入也可以增加8.43元，那么公共设施增加的是6.75元，因此，基本公共服务已成为新阶段统筹城乡发展的重要方面。
　　杜晓山
　　中国社会科学院农村发展研究所党委书记兼副所长
　　金融尤其是政策性金融是公共服务和产品的一个组成部分，普惠金融强调金融服务的公平正义，要求每一个需要金融服务的群体都应该享有公正的金融服务的机会。农村金融是我们国家目前整个金融体系中最薄弱的环节，而农业、农村和农民，尤其应该得到均等化的甚至是更为优惠的金融服务，现代农村金融制度，普惠金融是其中的应有之义。今后的目标是形成完整的金融市场，使信贷资本和保险市场逐步地有机统一，并构成多元化、多层次、广覆盖、可持续发展的农村金融体系。
　　都阳
　　中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员
　　社会保障领域的改革是城乡统筹的抓手。首先，城乡之间最主要的差异体现实际上是社会保障的差异，因为在计划经济时期长期实行二元分割的体制，导致了城市居民和农村居民之间在福利体系上有很大的差别，这个也是导致城乡差别的一个很大的原因。我们看到成都恰恰是抓住了这个城乡差异的核心，也就是社会保障和福利制度方面的差异，在这个差异上进行改革，再辅之以户籍制度的改革，那城乡统筹就能够水到渠成。