目前各地实施的农民工养老保险制度，普遍存在不便民和不利民这一根本性的缺陷。这个缺陷长期得不到弥补的原因是，在 制度的制定者和执行者看来，这种不利于农民工的制度对地方政府是有益的

农民工养老保险需要制度创新

　　近几年，农民工养老保险问题越来越受到关注。一方面，有调查显示，90%以上的农民工没有购买养老保险。他们不愿意参保的一个重要原因在于，保险不能跨地区续转，而他们很难在一地连续干上15年，办理退保仅能拿回个人缴费部分。另一方面，全国目前没有统一的农村养老保险制度，按照计划要到2020年方能实现对农村地区的全覆盖，目前享受到地方政府补贴的仅有1000万人。

　　于是，出现了两个问题：一是数目庞大的农民工享受不到任何社会养老保障，二是在10%的农村养老保险试点地区，农民工——作为户籍上的“农民”职业上的“工人”，可以同时参加农村养老保险和城镇职工养老保险，这似乎可以获得最大限度的保障，但实际上双倍的个人缴费对收入不高的农民工来说，往往很难承受。另外，因为农民工工作流动性大，依据现行法律、政策，也很难预测他们未来有多大可能在城市扎根，因此选择参加哪份养老保险成了一道难题。

　　农民工不能享受养老保险或是难以选择何种养老保险的根本原因，是长期存在的以户籍制度为核心的城乡二元结构。凡是属于农业户口的人就是农民，哪怕他们在城镇从事非农工作多年也只能称为农民工。劳务输入省认为，农民工的养老基本上与打工地没有关系，是户籍所在地的事情。而劳务输出省则认为，农民工们在农村的土地使他们的生活有了保障，因此也不考虑他们的养老问题。农民工成了一个漂移而没有着落的群体。

　　养老保险基金区域统筹是造成这一现象的直接原因。目前各地分别实施的农民工养老保险制度，普遍存在不便民和不利民这一根本性的缺陷。为什么这个缺陷长期得不到弥补？原因是，在制度的制定者和执行者看来，这种不利于农民工的制度对地方政府是有益的。其一，因为农民工入保时，用人单位也要缴纳一部分，而退保时这部分却拿不走，都积累在地方政府手上。如果全国统一建立农民工养老保险，账户里的钱在全国范围内流动，地方政府的积极性就没有了。其二，劳务输入地政府常将农民工看成本地经济发展所需的“工具”，在金融危机或产业升级不需要他们时，农民工就会被视为负担，甚至出台所谓的政策来限制农民工自由流动。

　　要改变这种现状，我认为离不开制度的创新。最紧要的是，尽快出台农民工养老保险跨地区续转的相关办法，保证农民工养老保险的自由流转。这不是一个可不可以做的问题，而是愿不愿意做的问题。这个事情解决了，就可能吸引大部分农民工加入社会养老保障体系。更重要的是，将建立全国统一的城镇职工养老保险提上议事日程，使在各地流动的农民工可以一劳永逸地参加保险，不需要经常去办理转移手续。

　　为减少农民工的双重养老保险问题，需要在法律层面和制度设计上给两种保险间的合并或双向转移预留空间，这应以最大限度地让农民工享受到政府财政补贴、养老金社会统筹为原则。最理想的是，全国不分城乡不分地域，建立统一的社会养老体系。

　　要做到这些并非易事。首先，要平等对待所有公民，给“农村人”、“农民工”以同样的国民待遇。应做到公共财政支出均等化，甚至有目的地向农村地区倾斜，在中央财政年年增收的情况下，用向农村地区养老保险基金转移的办法，切实承担起对国民的责任，给人民以生活的安全感和信心。其次，需要和地方政府协调解决农民工养老保险制度中的财政分账和激励机制问题。因为地方政府已在某种程度上成为了利益主体，不仅和农民工进行博弈，也与中央政府进行博弈。要突破二元体制给农民工养老保险造成的刚性障碍，需要找到中央财政、地方财政、农民工、用人单位四方的利益平衡点。

　　地方政府亦可大有作为。应破除地方保护主义的影响，从全局和发展的角度看待农民工，真正认识其“用处”并尊重其贡献，作为受益者和“先富起来的地区”，要在农民工养老问题上尽到责任。

　　（作者为中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任、教授）

　　中国社会科学院今年3月发布的“我国城乡居民社会保障状况调查”指出：农民工社会保险参保率较低，除其自身保险意识较弱和缺乏主动性外，用人单位受利益驱动不愿参保，现行制度不太适合农民工就业实际状况，转移接续不顺畅，执法力量薄弱也是重要原因

农民工养老体制困局待解

　　的哥陈天富的烦恼

　　两年多前，陈天富所在的出租车公司要求司机签订了一份合同，声明“自愿放弃养老保险”

　　5月7日，北京出租车司机，家住顺义的陈天富（化名）向记者抱怨着自己的遭遇：“公司不给我们上养老保险。我们这些农民工，找谁说理去？”

　　陈天富今年40岁，农村户口，在北京市一家位于大兴的出租车公司干了4年。据他介绍，两年多前，他所在的出租车公司要求司机签订了一份合同，声明“自愿放弃养老保险”。“说是‘自愿’，可谁敢不签啊”，陈天富感叹道。

　　陈天富说，两年多来，公司始终没给他们上这份保险。“出租这行业，干个五六年，也就干不动了。退休了，怎么办？”尽管只有40岁，陈天富却已担心起自己的未来。

　　陈天富的背后是一个庞大的群体。据行业人士估算，北京市在岗出租车司机超过10万人， 其中70%以上都是农村户口。

　　记者联系到陈天富所在公司的一名刘姓副总。刘总承认，确实有类似情况存在，“社保制度是一步步建立起来的，这种情况主要是前几年操作不规范造成的。比例大约在20%至30%之间。”

　　“行业里很多公司都是这么干的，”刘总坦言，不过，“现在规范多了。这些员工只要向公司提出要求，我们就一定给予补偿。”

　　然而，更重要的问题在于，即便公司为陈天富如数缴纳了养老保险，现行制度并不能保证他能在退休后充分享受这份福利。按规定，养老保险必须在缴纳15年以上才有领取资格。而现实中“很多人只是干五六年就回家去了”。这样一来，农民工只能对养老金进行“清算”，即单纯取回自己缴纳的那一部分。

　　事实也证明，并非所有人都像陈天富这样挂念养老保险的存在。在记者的采访中，多数出租车司机并不关心自己“上了”还是“没上”养老保险。“反正，公司让交多少‘份钱’，我们就交多少。”一名年轻司机这样对记者说。

　　参保还是不参？

　　“如果不能把转移接续的工作做好，就不要提农民工养老，不要收他的钱，这样对企业对农民都没有好处。”唐钧说

　　那些临时性、非正规就业的农村进城务工人员，更是与养老保险无缘。

　　来自河北的张悦在北京当了1年多的建筑工人。“干我们这行，都是临时性质，有活就来，连合同都不签，哪有什么保险”。

　　在专门为农民工介绍工作的“西陆打工俱乐部”，接待人员告诉记者，类似家政、保安等非企业类岗位，劳动者鲜有养老保险待遇。

　　数字显示，截至2008年底，全国参加城保的农民工2416万人，仅占在城镇就业农民工的17%。

　　中国社会科学院“中国社会状况综合调查”课题组今年3月发布的“我国城乡居民社会保障状况调查”指出：“农民工社会保险参保率较低，除其自身保险意识较弱和缺乏主动性外，用人单位受利益驱动不愿参保，现行制度不太适合农民工就业实际状况，转移接续不顺畅，执法力量薄弱也是重要原因。”

　　“转移接续”问题始终是困扰现行养老制度的痼疾。由于统筹层次低，而农民工流动性较大，在从一地向另一地的流动过程中，之前缴的养老钱无法带到新的就业地，农民工往往选择“退保”或“清算”，将个人交纳的养老金部分取回，但企业为其缴纳的社会统筹却留在原地，为当地财政做出“贡献”。

　　2月5日，人力资源和社会保障部拟定《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，并将主要政策措施向社会公布，征求意见。该办法被视作“转移支付”问题的破冰之始。

　　不过，在中国社科院社会政策研究中心秘书长、中国社科院社会学研究所研究员唐钧教授看来，征求意见稿中新办法设计依然不甚理想，“一方面，它规定了农民工必须参保，不许退保，但另一方面，对于领取养老金时‘退休地’和‘待遇标准’的规定比较含糊。收钱规定死了，发钱又不痛快。”

　　“两年前我就提出过，如果不能把转移接续的工作做好，就不要提农民工养老，不要收他的钱，这样对企业对农民都没有好处。”唐钧说。

　　社会保障研究专家，中国人民大学农业与农村发展学院教授白南生持相似观点。白南生指出，现行养老保险缴纳标准通常是以社会平均工资为基数，企业缴纳20%作为社会统筹，个人缴纳8%进入个人账户。“在农民工无法实际享受养老保障的情况下，这事实上是为企业及个人增加了28%的经济负担，降低了经济竞争力。

　　“如果有农民工问我，要不要参加养老保险，我的观点是：能不参加，就不参加。”白南生一语惊人，“不交的话，意味着农民工的竞争力会增强。你将与老板有讨价还价的能力。”

　　“但是”，白南生补充说，“一旦参加了养老保险，我的意见是不要停，不要退。要相信等到你退休的那一天，转移接续一定已经解决了。要对这个有信心。”

　　谁为谁养老

　　现行的“社会统筹” “个人账户”模式意味着正在工作的人既要为个人存钱，也要为他人养老。这是一个“过于仁慈也过于昂贵的制度”

　　“我们现有的养老保险体制，一开始是针对国有企业职工设计的，没有考虑到农民工的参与。”唐钧教授认为。

　　中国的养老保险改革始于上世纪80年代末、90年代初，主要是为了解决城镇企业，尤其是国有企业员工的退休养老问题，因此最初叫作“城镇企业职工基本养老保险”。后来逐渐“扩面”，但实施范围也主要局限于城镇职工。

　　据了解，国际上通行的养老保险有两种模式，一种是现收现付，简单地说就是每年收钱，每年发钱，相当于用现在工作者的钱来养老人。第二种是个人账户，即自己给自己存钱。中国养老制度改革之初，也曾出现这两种思路的争执。“最终决定合二为一，形成了现在的所谓‘社会统筹’ ‘个人账户’模式。”

　　按照唐钧的说法，这是一个天生“不可持续”的制度。

　　最大的问题在于收钱太多。“社会统筹” “个人账户”意味着正在工作的人既要为个人存钱，也要为他人养老。

　　“理论上，个人的8%收上来放在个人账户，企业的20%作为社会统筹部分。但事实上，现在每年收上来的钱，全部支付现有老人养老金都不够，全国来讲，政府每年要贴1000多个亿。个人账户中事实上是没有钱的，这就是所谓的空账问题。”

　　1998年至1999年，广东省率先将农民工纳入养老保险范畴，实施市级统筹。在这之前，广东省原有的养老基金并不富裕，但在加入农民工后，养老基金一下子宽裕起来。“这事实上是用农民工的钱为城市人养老。”

　　这样的制度安排意味着地市之间统筹的相互独立，也意味着农民工的“退保”等同于放弃企业缴纳的社会统筹部分。在白南生的调查中，广东一些地方政府主动为农民工“退保”提供良好的帮助和服务，已成惯例。

　　白南生引述经济合作与发展组织（OECD）专家的研究称，中国现行的养老保险制度是一个“过于仁慈也过于昂贵的制度”。因为“替代率太高，高达70%至80%。合理范围在40%左右。”

　　“替代率”是一个社保名词，指的是退休金占个人原有工资的比例。

　　与中国28%的养老费率相比，在美国，用于养老的工资税率为15%。正是用这15%的工资税，美国的养老保险覆盖了90%以上的人群。

　　社科院“我国城乡居民社会保障状况调查”显示，2008年，18至69岁拥有城镇户籍的人口中，有53%的人参加了城镇养老保险，而同年龄的农村户籍人口中，参加养老保险的比例仅有5.6%。

　　“因为钱不够花，所以要多收，因为多收，所以扩不开。这就是现有制度的困境。”白南生总结说。“这本来就是一套为少数人设计的制度。如果硬要推广到全体，必然会带来一地、一国经济竞争力的下降。”

　　根据2月份发布的《农民工参加基本养老保险办法》，缴费比例已经降低为单位缴纳12%；农民工个人缴费比例为4%至8%。

　　模式选择

　　白南生为未来全新的、城乡一体的养老保险体制提出了四个原则：广覆盖、低水平、统一、强制性

　　第五次全国人口普查显示：2000年，流向城镇的劳动年龄人口中72%来自农村。城市的老龄化问题将因为不断地有大批农村劳动力进入而得到缓解，但农村老人却不得不滞留在家中。此外，农村的老龄化程度（7.13%）已经大于城市（6.69%），在5—10年之间，农村的老龄化程度将会达到30%—40%。

　　传统上，中国农村历来以家庭代际养老作为养老的主要方式。但计划生育制度带来的养老压力，以及进城务工人员的增多，开始悄然改变这一模式。“很多地方，农民的纯收入中40%来自打工。养老的压力，使得一部分打工者不得不付出高昂的机会成本回到家中。”白南生分析说，“农村地区确实有了建立养老制度的需要。”

　　中国社科院社会学研究所范雷博士刚刚从重庆调研回来。他证实说，很多农民工返乡不再务工，有一个重要原因就是养老。

　　2008年起，新型农村养老保险在全国范围内推开。以北京为例，新农保实行个人账户和基础养老金相结合的制度模式。男满60岁、女满55岁，便可享受财政补贴的280元基础养老金再加个人账户的养老金待遇。

　　唐钧认为，这是一项好的制度。“如果这项制度能在全国推广开来，农民工还是参加本乡本土的养老保险比较好。根据我们的调查，农民自己也愿意把钱放在家里，比较放心。”

　　白南生的意见则与此相左：“要鼓励现在的农民工逐步融入一个新的城市养老保障体系中。城市化是一个必然过程，劳动力越来越多进入城市也是一个必然过程。不可想象再过10年20年，我们还有3亿劳动力不断在城乡间流动。”

　　白南生为未来全新的、城乡一体的养老保险体制提出了四个原则：广覆盖、低水平、统一、强制性。

　　“这里特别强调统一，我们不同意各地搞一套自己的东西。在美国，养老保险是唯一联邦级统筹管理的。要素的自由充分流动才能促进经济社会发展。不同的规则是人为制造瓶颈。对接问题其实不仅仅是对农民工的歧视。对于城市工人的流动同样是一种限制。”白南生说。

　　“因此，我们不能把农民工的事情当成权宜之计，不能由各地随意地建立一些临时制度。要做出一个强制性、统一的、比现有城市水平低的基础养老保险制度来。这项新制度将是未来向它靠的一个标准。”

　　问题在于向哪个方向统一？唐钧指出，一个合理的养老制度一定要分为基础和补充两部分。基础部分可以由政府负责，资金从个人或企业手中收取，给全民提供一个差异不大的、水平较低的养老保障。在此基础上，是补充养老金，与个人原有工资挂钩，形成差异，拉开距离。

　　按照白南生的研究，基础养老保障的标准，应该在最低生活线与最低工资之间，寻求一个平衡点。“这是一种最基础的养老保障，也是一种强制性保障。在强制性保障之外，可以用其它保险作为补充，如行业工会险，商业保险等等。”

　　“社会保障制度，或者是养老保险改革，是涉及面很广的东西，不可能一蹴而就，还有很长的路要走。”唐钧说。

　　 (本报记者 王舒怀 李 鹤)