乡镇是我国政权体系的基石，是我党的执政基础，是联系农民最密切的基层政府。当前，正值经济转型、体制转轨、职能转换的关键时期，就乡镇工作现实而言，面临诸多困惑，如果这种困惑不能及时梳理，其后果一则增加乡镇工作难度；二则加重农村工作困难；三则制约农村发展。因此，需要我们用新的理念解读乡镇工作的困惑，切准症结，克服困难与问题。

　　现状分析

　　首先从现象看:一是责权难以统一，调控能力弱化。乡镇政府肩负着一方经济发展和社会进步的重任，“权力上收，责任下放”，造成这一级职能虚化，自主权缩小，而责任不断增大。存在着“看到人的管不到人，管到人的看不到人”的问题；体现在管人与管事脱节，事权与财权脱节，“牌子响、责任大、权力小、协调难”。因乡镇调控能力差，政府难以发挥整体效能，使得少数部门有难事往乡镇推，有好事自己独揽；乡镇因没有充分的权力、财力和物力，致使抓经济缺乏相应手段。

　　二是财政收入锐减，债务包袱过重。取消农业税后，大批乡镇财政靠上级转移支付，尽管解决了基本之需，但缺口依然很大。乡镇企业少或几乎为零，只能靠“拆东墙补西墙”来维持，部分公益性基础设施需要乡镇配套资金，财政举步维艰。乡镇一级没有造血功能，只能靠“一把手”找关系，跑路子，保运转。另外，财务管理混乱，缺乏有力监督。

　　三是乡镇机构庞大，行政运行艰难。机构改革虽然在搞，但乡镇干部由于进来容易出去难以及年龄偏大，难以分流等原因，致使机构庞大,人员增多,运行效率低下,严重制约了乡镇经济和社会的发展。而乡镇一级没有直接、有效的约束管理机制，导致乡镇干部管理难度增大。乡镇党委、政府在开展工作中，多数是靠个人影响来推进工作，在面对批评和管束时，某些干部还存在负面情绪。

　　四是工作任务加重，缺乏有效措施。有的认为“农民全部减负，干部如释重负”，其实不然，工作重心的转移和适应新的工作需求更加重了工作的难度。农业税改革后，处在转型期的乡镇干部表现为“法律手段不好用，行政手段不敢用，经济手段不能用，思想教育手段不管用”，很多方面凭感情、关系在从事公务活动，使工作处于艰难境地。

　　五是村级组织薄弱，开展工作乏力。当前村级组织中，农村党员年龄结构严重老化；农村支部书记总体素质偏低；村级集体经济薄弱；少数村党支部与村委会不协调。据统计，85％的村无集体经济，40％的村是空壳村，村里要开展一些公益活动，要进行基层组织建设等相当困难。

　　其次从本质上看，许多国家的发展表明，人均国内生产总值跨越1000美元,是一个非常关键的发展期。如果政策把握不当，就会出现经济社会发展脱节，导致各种社会差距扩大，社会矛盾加剧。大量非稳定因素产生,导致构建和谐社会困难。

　　——主体多元化。改革开放后，以农业为本的农民群体出现了前所未有的大分化，形成了农户、打工者、经商、私营业主等不同群体，而传统意义上的农民却越来越少。

　　——组织多元化。进入转型期后，社会组织结构由一元向多元化方向发展，形成了大量新型的经济组织和民间组织，其结构模式多元化。农村党的基层组织随着计划经济向市场经济转轨，其作用逐步淡化和削弱。由于农村主体组织的地位下降，使得其它社会群体重新聚合，并且在社会生活中地位不断攀升。

　　——利益多层化。改革的深化，使利益格局重新调整，导致不同利益主体间产生广泛的矛盾和冲突。目前在全国许多地方不稳定主要原因是征地和拆迁，实际上就是农民和政府以及农民和企业之间的利益冲突。农村基层组织管理者与农民之间的矛盾与冲突，已经离开土地谋生的农民与依靠土地谋生的农民之间的矛盾与冲突等，都已成为影响农村社会和谐的重要因素。

　　原因追析

　　农村税费改革后，乡镇财源进一步萎缩，绝大多数乡镇财源税收很少，不少乡镇工业税收几乎是空白，乡镇公务经费严重不足，靠挪借资金和欠账维持机关运转已是乡镇普遍现象，主要是现行乡镇体制中的问题和矛盾长期积累形成的。

　　首先是有限权力与无限责任之间矛盾凸显。“上面千条线，下面一根针，穿也穿不进，理也理不清”，说明乡镇工作复杂，但最复杂的莫过于上面的行政命令多，干部体制不顺，班子换得勤，各种指标压得多，使得乡镇干部穷于应付。上级领导各人思路不一样，使下面工作无所适从。而且什么都搞“一票否决制”，其中任何一项工作不能达标，这个乡镇年底评先进便无望。乡镇干部有限的权力，却要承担无限的责任。

　　其次是小农经济基础与上层建筑之间的矛盾。“麻雀虽小，五脏俱全”。小农经济基础与上层建筑长期形成强大的反差，积累了农村乡镇中的各种矛盾和问题。乡镇政府要执行上级指示，就要去组织、带领百姓去干，这时如果不注意工作方法，免不了就会以“牵牛拉马”来行事，有时为了完成任务，无奈之下采取简单粗暴的办法。

　　再其次是干部利益与农民利益之间矛盾加重。一是乡镇政府责任大、权力小，也就是常说的无限的责任，有限的权力。二是各方配合不到位。如电力、通信等单位在架设电缆时，公路边随处能看到一坑栽3至5个水泥杆的不雅观情景，群众埋怨镇政府，而乡镇政府对这些部门各自实施的工程难以协调或无法约束。

　　对策思考

　　乡镇体制改革的直接目的，是要从根本上解决乡镇机构臃肿、人浮于事、财力衰竭、包袱沉重、运转艰难等突出问题。笔者认为归结起来，就是职能、机构、人员和效率问题，有以下建议：

　　一要转变思想观念，变管理型政府为服务型政府。乡镇政府必须从“什么都要管”的思维定势中跳出，合理界定“什么该管”和“什么不该管”，以及明确“怎么管”，真正做到政府行为适度。乡镇要成为有限政府、责任政府、服务政府。上级党委、政府对乡镇不要随意以责任书、考核等形式，将额外任务转嫁给乡镇政府。

　　二要加大财政拨付力度，下大力化解乡村债务。建议中央及地方财政重点解决维系村级基层政权的转移支付、农村大项工作开展经费、村主要干部待遇及逐步消减因政策造成的债务等问题，并设立专门化解乡镇债务的基金，分年度、按比例、按急难性质、按承受能力，努力化解或冲销乡镇债务。否则，乡镇发展将永远停留在一边想办法还债，一边保运转吃饭，一边又想发展的“三难”境地。

　　三要标本兼治，转变政府职能。治标就是对乡镇当前的问题从政策上进行化解，解决乡镇的燃眉之急；治本就是对乡镇今后的发展要从体制上进行规范，建立规范有效健康运转的乡镇行政体制。当前乡镇面临的很多问题，要推进乡镇体制改革应该从职能上着手，找准乡镇位置，明确乡镇事权，促进乡镇职能转变，以更好开展工作。

　　四要坚持便捷高效，因地制宜原则。由于各地经济发展水平不同，不宜强求整齐划一的单一模式，要注重实效，因地制宜。按照“市场能解决的，政府不干预，民间能负担的，政府不包办”的原则，合理界定乡镇政府职能，使乡镇成为一个只承担非专业职能的一般性的公益公共服务的机构，这与“小政府，大社会”的行政体制调整趋向相契合。

　　解决乡镇的问题，推进乡镇体制改革必须在职能、机构、人员和效率上做文章、寻突破。关键之策就是减事减人减机构，这样乡镇工作才有望顺利开展。