供销合作社的体制改革问题，伴随着我国改革开放的历程始终没有停止过。理论界一直在探讨，实践中一直在摸索，政策上一直在归纳总结。但这一问题至今没有一个定式，使得很多实际工作中的难题因体制原因而长期得不到根本解决，在一定程度上制约着供销合作社事业的进一步发展。

    去年，党中央、国务院出台了《关于加快供销合作社改革发展的若干意见》（国发（2009）40号文件，以下简称“国务院40号文件”）。供销合作社下一步改革必须以此为依据，结合实际，深入探索，敢闯敢试，力求在体制上取得新突破，从而促进供销合作社取得新的更大发展。体制改革的重点和难点在县及县以上供销合作社，研究供销合作社的体制改革问题，必须要弄清楚供销合作社的性质问题。下面分几个层面来分析。

    1.供销合作社系统。供销合作社是由基层社—县级社—市级社—省级社—全国总社自下而上组成的联合组织，是一个庞大的系统，这个系统中包含各级社机关、各级社所办企业（全资、控股、参股）、学校、科研院所、社团组织、后勤服务部门等。国务院40号文件开宗明义指出：供销合作社是为农服务的合作经济组织。这是对的，供销合作社作为一个系统、作为一个自下而上的联合组织，这个系统和组织具有合作制性质，因而完全可以认为这个系统和组织就是为农服务的合作经济组织，但不能就此认为组成供销社系统的各级社机关、企业、学校、科研院所、后勤服务部门等都是合作经济组织。

    2.县及县以上供销合作社机关。国务院40号文件指出：县及县以上联合社在严格核定人员的情况下，所需经费列入国家财政预算。对未参照公务员法管理的联合社机关，由地方政府依据有关法律法规，结合实际制定管理办法。这就明确了两条：一是县及县以上供销合作社机关是参照公务员法管理的事业单位，与其他参照公务员法管理的事业单位的性质是一样的，机关就是机关，不是经济组织，这一点毋庸置疑；二是县及县以上供销合作社机关所需经费由同级财政供给，而不是自负盈亏、自收自支，也不是靠收取所办企业的管理费或所投资企业的分红。由于在实际工作中，很多人认为县及县以上供销合作社机关也是合作经济组织，因而形成了“几不像”（不像政府部门、不像企业、不像事业、不像社团组织），对县及县以上供销合作社机关的性质“内行人讲不清，外行人看不懂”。由此给县及县以上供销合作社机关改革带来了麻烦，少数县级供销社机关至今未能“参公”和“全额供给”也是由此认识误区造成的。

    3.县及县以上供销合作社所办的企业、学校、科研院所、后勤服务部门。县及县以上供销合作社所办的企业（含全资、控股、参股企业，以下简称“社有企业”），是各级供销合作社的经济发展载体，也是服务好“三农”的经济支撑点。目前，社有企业大都是按照现代企业制度要求建立的，包括有限责任公司和股份有限公司两种形式，这是一般企业都具有的组织形式，因而也不能笼统地说社有企业就是合作经济组织。尽管有部分社有企业是涉农企业，有的企业还兼有公益性服务作用，但毕竟是企业，是市场经济的主体，要按市场经济规律运作。各级供销合作社主管的社团组织，主要是涉农行业协会或联合会，其宗旨是增强服务功能、强化行业自律、反映行业诉求、推动行业诚信建设等，具有一般社团组织性质，因而也不是真正意义上的合作经济组织。至于学校、科研院所、后勤服务部门（包括报社、招待所等）等，更不能说其是合作经济组织。

    4.基层供销合作社、专业合作社。基层供销合作社历史上是由农民入股组建的，是传统意义上的合作经济组织，但由于受长期计划经济体制的影响，大多数已严重背离了合作制性质。基层供销合作社要想成为真正意义上的合作经济组织，必须下大力气进行改造。《农民专业合作社法》颁布以来，依照该法成立的专业合作社既有农民入股，又是经济实体，又有劳动、产业、购销、技术等方面合作，是典型意义上的合作经济组织。

    综上所述，供销合作社性质从整个系统来讲可以说是合作经济组织；供销合作社系统是由下而上组成的联合组织，基层供销合作社和专业合作社是体现合作制性质的代表。