供销合作社的体制改革问题，伴随着我国改革开放的历程始终没有停止过。理论界一直在探讨，实践中一直在摸索，政策上一直在归纳总结。但这一问题至今没有一个定式，使得很多实际工作中的难题因体制原因而长期得不到根本解决，在一定程度上制约着供销合作社事业的进一步发展。

    去年，党中央、国务院出台了《关于加快供销合作社改革发展的若干意见》（国发（2009）40号文件，以下简称“国务院40号文件”）。供销合作社下一步改革必须以此为依据，结合实际，深入探索，敢闯敢试，力求在体制上取得新突破，从而促进供销合作社取得新的更大发展。体制改革的重点和难点在县及县以上供销合作社，本文就此谈点个人看法。

    一、关于供销合作社的性质问题

    研究供销合作社的体制改革问题，必须要弄清楚供销合作社的性质问题。下面分几个层面来分析。

    1.供销合作社系统。供销合作社是由基层社—县级社—市级社—省级社—全国总社自下而上组成的联合组织，是一个庞大的系统，这个系统中包含各级社机关、各级社所办企业（全资、控股、参股）、学校、科研院所、社团组织、后勤服务部门等。国务院40号文件开宗明义指出：供销合作社是为农服务的合作经济组织。这是对的，供销合作社作为一个系统、作为一个自下而上的联合组织，这个系统和组织具有合作制性质，因而完全可以认为这个系统和组织就是为农服务的合作经济组织，但不能就此认为组成供销社系统的各级社机关、企业、学校、科研院所、后勤服务部门等都是合作经济组织。

    2.县及县以上供销合作社机关。国务院40号文件指出：县及县以上联合社在严格核定人员的情况下，所需经费列入国家财政预算。对未参照公务员法管理的联合社机关，由地方政府依据有关法律法规，结合实际制定管理办法。这就明确了两条：一是县及县以上供销合作社机关是参照公务员法管理的事业单位，与其他参照公务员法管理的事业单位的性质是一样的，机关就是机关，不是经济组织，这一点毋庸置疑；二是县及县以上供销合作社机关所需经费由同级财政供给，而不是自负盈亏、自收自支，也不是靠收取所办企业的管理费或所投资企业的分红。由于在实际工作中，很多人认为县及县以上供销合作社机关也是合作经济组织，因而形成了“几不像”（不像政府部门、不像企业、不像事业、不像社团组织），对县及县以上供销合作社机关的性质“内行人讲不清，外行人看不懂”。由此给县及县以上供销合作社机关改革带来了麻烦，少数县级供销社机关至今未能“参公”和“全额供给”也是由此认识误区造成的。

    3.县及县以上供销合作社所办的企业、学校、科研院所、后勤服务部门。县及县以上供销合作社所办的企业（含全资、控股、参股企业，以下简称“社有企业”），是各级供销合作社的经济发展载体，也是服务好“三农”的经济支撑点。目前，社有企业大都是按照现代企业制度要求建立的，包括有限责任公司和股份有限公司两种形式，这是一般企业都具有的组织形式，因而也不能笼统地说社有企业就是合作经济组织。尽管有部分社有企业是涉农企业，有的企业还兼有公益性服务作用，但毕竟是企业，是市场经济的主体，要按市场经济规律运作。各级供销合作社主管的社团组织，主要是涉农行业协会或联合会，其宗旨是增强服务功能、强化行业自律、反映行业诉求、推动行业诚信建设等，具有一般社团组织性质，因而也不是真正意义上的合作经济组织。至于学校、科研院所、后勤服务部门（包括报社、招待所等）等，更不能说其是合作经济组织。

    4.基层供销合作社、专业合作社。基层供销合作社历史上是由农民入股组建的，是传统意义上的合作经济组织，但由于受长期计划经济体制的影响，大多数已严重背离了合作制性质。基层供销合作社要想成为真正意义上的合作经济组织，必须下大力气进行改造。《农民专业合作社法》颁布以来，依照该法成立的专业合作社既有农民入股，又是经济实体，又有劳动、产业、购销、技术等方面合作，是典型意义上的合作经济组织。

    综上所述，供销合作社性质从整个系统来讲可以说是合作经济组织；供销合作社系统是由下而上组成的联合组织，基层供销合作社和专业合作社是体现合作制性质的代表。

    二、关于供销合作社体制中存在的问题

    供销合作社现行体制很大一部分是历史沿革下来的，虽然几经变化和调整，但其基本模式没有发生根本变化。这种体制已不能适应社会主义市场经济体制的需要，主要表现在：

    1.县及县以上供销合作社的联合问题。从理论上讲，县及县以上供销合作社是下级供销合作社的联合组织，但实际上这种联合是虚拟的，既没有产权上的投入，也没有行政上的隶属，更没有产业链上的衔接，这种联合只是徒有虚名，人们常说“联合社不联合，合作社不合作”就是这个原因造成的。供销合作社在传统经营行业、在农村市场、在拥有的资源等方面具有巨大的优势，但是都是在“单打独斗”，没有形成经济联合体，经不起市场风浪的冲击。如果供销合作社一旦真正联合起来，组成若干个“航母”，形成“航母战斗群”，将成为“顶天立地”的巨人，供销合作社的形象会令人刮目相看，地位会大大提高。

    2.各级联合社的职能问题。根据国务院40号文件精神，各级联合社的职能概括起来就是：管理、服务，管理就是管理所办的企业等；服务包括经营性服务和公益性服务，主要是面向“三农”和合作经济组织提供公共服务。在供销合作社的职能中包含行使出资人职责，这就形成了各级联合社既是所有人和管理者，又是经营者，这不符合现代企业制度要求。同时，如果各级联合社是出资人，必然享有财产受益权（中央5号文件规定），这部分收益如何使用，是用于增加对社有企业的投资、还是用于服务“三农”、还是用于各级联合社机关经费支出，中央和国务院文件都没有明确规定，这就给实际工作者带来很多麻烦，经常发生的地方侵占、平调供销社财产也由此产生。

    3.各级供销合作社理事会问题。按照供销合作社章程规定，各级供销合作社都要成立理事会，理事会是一个经民主选举产生的常设组织，是社员代表大会闭会期间的最高决策机构，其决策范围包括组成各级供销合作社的所有成员。国务院40号文件指出：各级供销合作社联合社理事会是本级社集体财产和所属企事业单位财产的所有权代表。由于多数县及县以上供销合作社没有成立理事会，这部分职能由各级联合社机关代行使，这就容易让人误解为各级联合社机关是本级社集体财产和所属企业单位财产的所有权代表，其实这是两个完全不同的概念。

    4.各级供销合作社社有企业联合发展问题。“四项改造”实施以来，县及县以上各级供销合作社按照现代企业制度要求，改造或重新组建了一大批社有企业，这些社有企业已经成为各级供销合作社发展的重要经济载体，是各级供销合作社经济实力的象征，也是各级供销合作社做好服务“三农”工作的主要经济支撑。尽管这些社有企业有的已发展到一定的规模并具有良好的发展前景，但都仍然规模偏小，且分散由各级供销合作社管理，可以说是“一盘散沙”，数量多、抗风险能力弱。各级社有企业只有真正联合起来，走集团式发展之路，形成真正的经济联合体，才能持续快速发展，才能真正树立起供销合作社品牌。

    5.各级供销合作社服务载体问题。服务“三农”和合作经济组织是各级供销合作社的一项重要职能。国务院40号文件要求各级供销合作社：加强专业合作服务、完善行业协会服务、强化农村综合服务，这些服务有的可以通过社有企业经营性服务来实现，但公益性服务载体不明确，全国各地供销合作社做法和载体名称也不统一，严重影响了供销合作社服务职能的发挥，有的甚至只能喊在嘴上而不能落实在行动上。同时公益性服务的服务成本如何解决也不明确，仅靠各级财政部门支持一点是有限的，远不能满足各级供销合作社更好地发挥服务职能的需要。

    三、关于县及县以上供销合作社体制改革的探讨

    历史经验表明，每一次大发展，必然是以思想大解放、体制大改革为先导，供销合作社的大发展也不例外。中华全国供销合作总社理事会主任李成玉在“五代会”工作报告中指出：加快推进体制改革和机制转换，使供销合作社的体制更加科学规范，机制更具竞争力和灵活性。国务院40号文件强调：大力推进组织创新。这些都为供销合作社体制改革提供了理论和政策依据，指明了方向。

    1.迅速组建各级供销合作社理事会。国务院40号文件要求：建立健全民主管理制度，按期召开社员代表大会，做好换届选举工作。县及县以上各级供销合作社都要成立理事会，切实行使本级社集体财产和所属企事业单位财产的所有权代表职责。

    2.各级供销合作社理事会都要设立专门的社有资本运营机构。在理事会领导下，设立专门的社有资本运营机构，受理事会委托，专门从事社有资本的运营，行使出资人代表职能，监督社有资本保值增值，并按出资额依法享有所有者的资产收益、重大决策和选择管理者的权利。专门的社有资本运营机构全国可以统一名称，独立企业法人，与各级供销合作社机关在职能、核算上都要分开，真正做到社企分开。资本受益主要用于增加对社有企业的投资，同时确定一定的比例用于解决公益性服务成本。社有资本不仅在本级社有企业投资，也要向下一级社有资本运营机构投资。

    3.通过产权联合组成供销合作社“航空母舰”。下级供销合作社社有资本运营机构要向上级供销合作社社有资本运营机构缴纳股金，取得成员社资格，并按缴纳股金多少享有相应的权利。上级供销合作社社有资本运营机构要向下级供销合作社社有资本运营机构注资，取得控股或相对控股权，进而取得对下级社社有资本运营机构人、财、物的支配权，使下级社有资本运营机构成为上级社有资本运营机构的分支机构，这就形成了供销合作社社有资本强大的产权“连接链”。如果能够做到这一点，“联合社不联合，合作社不合作”的问题就迎刃而解了。

    4.上下级社有企业之间要联合发展。供销合作社在农业生产资料、日用消费品、棉花、茶叶、农副产品、再生资源、烟花爆竹等传统行业经营优势明显，但由于各自“单打独斗”，没有形成规模优势。供销合作社就是要组建全国性的大型集团，通过产权纽带辐射到省、市、县、乡、村，既“顶天立地”、又“铺天盖地”。供销合作社在金融领域、房地产、建材、汽车、医药等领域也要组建大型集团，一竿子到底，形成强大的市场竞争力和庞大的市场占用率。如果能做到这样，何愁供销合作社没有地位、没有形象！可以毫不夸张地说，这些大型集团企业一旦形成，在规模和影响力上将毫不逊色中石油、中移动等国字号大型企业。

    5.各级供销合作社都要成立合作经济组织联合会。合作经济组织联合会隶属于各级供销合作社理事会，是各级供销合作社理事会履行服务职能的载体和抓手。合作经济组织联合会统管专业合作、行业协会、农村综合服务，配备专门的机构和班子，做到有机构、有人员专门履行服务职能。合作经济组织联合会的经费和服务投入主要由财政供给，不足部分在社有资本运营机构的收益中切一块，从根本上解决服务成本问题。下级合作经济组织联合会要加入上级合作经济组织联合会，上级合作经济组织联合会负有指导下级合作经济组织联合会的职责。

    综上所述，县及县以上供销合作社都要成立理事会，切实行使所有权代表职责；县及县以上供销合作社理事会下设专门的社有资本运营机构和公益性服务机构，作为发展和服务的载体；上下级社有资本运营机构要通过产权联合形成全国性的经济联合体；上下级社有企业之间要联合发展，打造全国性的大型企业集团。县及县以上供销合作社按照这种模式进行改革，很多实际问题将迎刃而解，供销合作事业必将迎来新的发展。