新型农村合作医疗，是在政府组织、引导下，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的互助共济医疗制度。经过7年多时间的实施运行，社会各界对新农合制度的建设成效普遍给予高度评价，农民群众发自内心地支持和拥护这项制度，农村合作医疗在新的时期显示出旺盛的生命力。为积极推进江苏新农合制度持续、稳定、健康发展，加快新农合的立法进程，造福广大农民群众，省人大常委会教育科学文化卫生委员会调研组从2009年起开展新农合立法调研。调研组深入全省各县（市、区）基层召开座谈会，进村入户探访民意，听取各方面的意见建议，并赴湖南省和重庆市学习，汲取外省开展新农合的成功经验。

农村合作医疗条例的立法背景

党中央、国务院高度重视新农合制度建设，从2003年起，国务院连续五年召开全国新型农村合作医疗工作会议，部署推动新农合工作。在各级政府的领导下，各级卫生部门勇于探索，积极工作，经过5年的努力，基本形成了符合中国国情的新农合制度框架和管理运行机制。

在组织管理上，国务院“三定方案”已经明确卫生部主管全国新型农村合作医疗的职能，省级卫生行政部门负责新农合的综合管理，组织制定相关政策，并协调、组织、指导各地实施。在资金筹集上，建立了以家庭为单位自愿参加，以县（市、区）为单位统筹，个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制。在补偿结报上，形成了以补助住院费用为主，兼顾门诊补助的统筹补偿方案，建立了参合农民在本县范围内自主选择定点医疗机构就医，现场结报医疗费用的结算报销办法。在基金使用上，采取报销比例向县以下医疗机构倾斜、资金主要在乡村两级医疗卫生机构使用等措施，引导参合农民就近就医，提高医疗卫生资源使用效率，减轻新农合资金支出压力。在基金管理上，建立了统一的新农合基金财务制度和基金会计制度，规范基金的管理和使用，确保新农合基金运行安全。在监督管理上，建立了有关部门和农民参与的以基金运行、审核报付为核心的监管制度，在县、乡、村公示大病医药费用补助情况，让农民参与监督管理；形成了医疗服务、药品供应等方面的规范，加强对定点医疗机构医疗服务和医疗收费的监管。在制度衔接上，建立了与之相互衔接、互为补充的农村医疗救助制度，努力实现制度公平。

我省新农合制度运行现状

江苏省委、省政府从2003年起，用3年时间在全省建立起基本覆盖农村居民的、以大病统筹为主的新农合制度，并将新农合制度建设纳入农村五件实事范围，加以重点推进。到2005年底，全省所有县（市、区）全部建立了新农合制度，率先在全国实现广覆盖。随着社会主义新农村建设的推进，省委、省政府进一步把“三农”问题和发展农村卫生事业摆上更加突出的位置，大力推进新农合制度建设，取得了积极进展。

——参合率始终稳定在较高水平。我省几年来参合率一直稳定在95%以上，截至2009年底，全省参合人口共4396万人，超额完成省政府确定的目标，参合率连续四年位居全国第一。

——筹资水平逐年增加。2003年试点之初，我省新农合人均筹资30元，2007年全省人均筹资76元，2009年人均筹资达到139元。2003-2009年，全省累计筹资211.5亿元，累计补偿金额201.34亿元，为新农合制度的有效运行提供了可靠保障。

——参合农民受益水平不断提高。我省新农合基金始终按照“以收定支、收支平衡”的思路运作，通过二次补偿等方式，控制基金结余率在当年筹资总额的10%以内，使新农合基金基本都用于参合农民的医药费用补偿。2003年以来，全省累计有2.82亿人次得到新农合补偿，其中得到万元以上补偿的36万人次；各地住院最高补偿限额全面达到6万元以上，最高的县达到15万元。全省住院医药费用实际补偿比从试点初期的20%左右提高到41.66%。2007年我省全面实行住院统筹与门诊统筹相结合的补偿模式，既增强了农民抗大病的能力，又增加了参合农民受益面，使参合农民得到了更多更大的实惠，有效缓解了农民因病致贫、因病返贫矛盾。

——新农合健康运行机制初步建立。全省已经形成了政府组织领导、卫生部门主管、相关部门密切配合的新农合运行管理机制。各地积极探索建立稳定的筹资机制、合理的补偿机制、严格的基金监管机制和有效的费用控制机制，采取定时间、定地点的“两定筹资”，减少了筹资成本；开展新农合计算机联网结报，实现参合农民刷卡补偿，规范补偿管理，方便农民结报；试行单病种定额付费管理，控制医药费用不合理上涨；实行住院农民回访制，强化对定点医疗机构的社会监管，提高医疗服务质量等等，这些措施有效地强化了新农合管理，促进了新农合运行机制不断完善。

5年来，新型农村合作医疗工作取得了较好的成绩，但同时也出现了一些问题，其中一个比较重要的原因就是缺乏法律法规保障。目前只有政府规范性文件及卫生行政部门的规章，立法层次太低，约束力不够。虽然我国的农村合作医疗已存在了半个多世纪，并在历史上发挥了重要作用，但直到今天为止，国家并没有以法律的形式来确定它的地位以及运行模式。对于参保者而言，由于没有法的规定，就使得合作医疗的资金筹措难度比较大，农民筹资的标准、方式、方法没有统一规定；对新农合管理和经办机构而言，由于没有相对统一的制度及管理方法，导致管理随机性大、管理不规范以及经办机构人员及经费不按规定落实等问题存在；对于定点医疗机构提供服务而言，由于无章可循，造成服务的局限性和行为的不规范，导致费用控制难，农民得实惠少。因此，需要站在更高的层次上，尽快构建农村居民基本医疗保障体系，以立法的形式保障新农合制度的有效实施。

江苏省人大常委会2008-2012年五年立法计划，把农村合作医疗立法列入了五年地方性法规制定项目。

江苏省农村合作医疗条例立法的可行性

（一）我省长期坚持农村合作医疗制度，工作基础较好。上个世纪50年代中期，我省常熟市在全国率先举办农村合作医疗，以后又陆续得到发展。50多年时间尽管经历过风风雨雨，但由于各级领导的重视，我省农村合作医疗始终没有间断，为解决农村缺医少药问题和保障广大农民身体健康、促进农村经济社会发展发挥了重要作用。改革开放后，随着农村经济体制发生变化，传统合作医疗失去了集体经济的依托，受到了很大的影响。然而，我省始终没有停下推行合作医疗的步伐，部分县（市）在全国率先拿出引导资金试行了以大病补偿为主的合作医疗模式，为全省推行大额费用合作医疗保险提供了经验。

（二）新型农村合作医疗的实施为立法提供了丰富的实践经验、广泛的社会基础和群众基础。我省新型农村合作医疗实施已有5年多时间，在一定程度上缓解了农民因病致贫、返贫现象的产生，获得了社会的赞誉，建立了较好的群众基础，各地在实践中也积累了丰富的经验。同时我省农村卫生工作有一定工作基础，新农合运行和管理走在全国前列，这为制定《江苏省农村合作医疗条例》提供了有利条件。

（三）农村合作医疗立法基础较为扎实。除了中央颁布的行政法规、规章及大量政策性文件之外，地方立法中也不乏相应的创造，这为我省农村合作医疗条例的制定积累了立法经验。2001年2月10日省九届人大常委第二十二次会议通过了《江苏省农村初级卫生保健条例》，2003年省政府出台了《关于在全省建立新型农村合作医疗制度的实施意见》，同时，出台了合作医疗基金管理办法、定点医疗机构管理办法、基金财务及基金会计制度等十多个规范性文件，为新农合立法奠定了基础。

（四）农村合作医疗立法符合目前的政策方向。党的十七大将人人享有基本医疗卫生服务列入我国2020年的社会事业发展目标，提出全面推进新型农村合作医疗制度建设；党的十七届三中全会对统筹城乡卫生发展明确了新的任务，作出了基本医疗卫生服务必须惠及全体农民的战略部署；新医改方案对农村居民基本医疗保险也作出了相应规定，因此，建立农村合作医疗相关法律制度是符合国家目前的发展方向的。

（五）国外医疗保障法律制度也对我省农村合作医疗立法有一定的借鉴和启示。如英国政府税收筹资的国家医疗保险模式，德国的社会保险筹资的社会医疗保障模式，美国的私营机构商业性医疗保险为主的民间私人医疗保障模式，新加坡的储蓄医疗保障模式等，都涵盖了广大农村居民。这些国家开展农村医疗保障制度探索时间较长，经验较丰富，立法体系和制度细节相对完善，值得我们在立法时借鉴和吸收。

在调研过程中，调研组梳理了一些涉及农村合作医疗立法的主要问题，诸如关于参合对象、合作医疗筹资、合作医疗待遇、定点医疗机构管理、合作医疗各主体责任等具体问题，建议在立法进程中予以重点关注。并从解决上述问题着手，明确农村合作医疗的基本原则、参合对象、资金筹集和管理以及医疗待遇、定点医疗机构管理、法律责任等。通过立法使各项政策制度合法化，引导农民自愿参合、主动参合、自觉参合；规范政府行为，不断提高管理能力和效率；在政府、医院和农民的利益调整中发挥法制的协调均衡机制，维护农村合作医疗制度的公平性。