一号文件的最大亮点是破题城乡统筹，提出城镇化新政，该战略蕴含着最大内需，将成为引爆内需的巨大引擎，是转变经济发展模式的突破口和着力点。

　　一、从四份中央重要文件看我国农村工作的战略方向转变

　　从去年底的中央经济工作会议到中央农村工作会议再到今年1月底发布的一号文件的发布以及3月初“两会”的政府工作报告，城镇化一直被作为我国未来经济工作的最亮点之一，经济发展战略的转变将对我国未来发展产生深远的影响。

　　2009年12月5日至7日，中央经济工作会议第一次提出要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。

　　2009年１２月27至28日，中央农村工作会议上提出农业农村工作的四个“点”：加强“三农”这个根本立足点，牢牢把握推动资源要素向农村配置这个重要着力点，牢牢把握城镇化与新农村建设协调推进这个战略着眼点，牢牢把握城乡改革联动这个关键切入点。并且提出决不能以牺牲农业农村为代价推进工业化城镇化，决不能借统筹城乡之名削弱农业农村、损害农民利益。

　　1月31号，中共中央公布了2010年的一号文件，文件主题还是锁定的三农，核心内容是城乡统筹，最大亮点为城镇化。文件共包括五大部分，其中有两大部分涉及到城乡统筹，而且还在第23条，专门列出一条，以“推进城镇化发展的制度创新”为题，对城镇化的相关政策进行了祥细说明，并对有关城镇化的各项工作进行了布置。

　　3月5日，2010年两会的政府工作报告，提出了推动城镇化发展的新战略与新思路。并从四个方面进行了布置：其一是发展依托县城和县域中心镇的新型城市化，把县城做大。要壮大县域经济，大力加强县城和中心镇基础设施和环境建设。其二是稳步推进农民工市民化进程。要推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件，让符合条件的农业转移人口逐步变为城镇居民。其三是实现进城农民工与市民的平权。要切实保护农民合法权益，有计划有步骤地解决好农民工在城镇的就业和生活问题，逐步实现农民工在劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购以及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇。其四是鼓励返乡农民工就地创业。通过鼓励创业农民工向县城集聚，不仅有利于提高农村城镇化的发展质量，而且有利于农民工的合理流动和市民化。

　　二、城镇化新政出台的背景：实现战略转移，从单轮驱动到双轮驱动。

　　上述战略转换来未来的发展指明了方向，为什么要提城镇化新政？这个新政将产生什么样的影响？

　　其一是我国发展已到了要啃最难硬骨头的时候了。

　　为什么提出城镇化新政？我认为一个很重要的背景就是过去的“三农”战略已到了要进行重大调整、集中力量打攻艰战的时候了。这个攻艰战就是喊了许多年，但一直未能根本触及与破题的重大问题：城乡统筹。由于该问题太过复杂，涉及太多的部门与问题，包括农民工、户籍制度、就业、社会保险、粮食安全、中央与地方关系等等，过去已有的6个一号文件，都选择对此问题进行回避，没有根本触及。2010年的一号文件应该到了必须碰这些最难碰的硬骨头的时候了，所以讲今年也是城乡统筹与城乡一体化该破题的一年。

　　新世纪以来出台的6份一号文件，2004年关注的主题是农民收入，2005年关注的主题是农业综合生产能力，2006至2009年关注的核心问题是新农村建设，传统的农民收入、现代农业、基础设施建设等都给装入到新农村建设发展战略去了。细心的人会发现，新农村建设虽然很好，但一直难以破解过去制约我国发展、也已喊了多年的城乡统筹问题。新农村建设的再好，还是难以挡着或者留着农村的青年，他们对城市向往的热情永远难以改变。全世界的青年都遵守着同一个规律，我国的青年也不会例外。日本、韩国虽然对农村不惜投入重金，但目前日韩的农村还是一遍萧条，呈空心状，是老年人的专用地，活力四射的年轻人难觅踪影，也难以留着。

　　把物力财力等统统都投向农村，最终还是难以解决农村的散、空、穷问题。庞大的人口如果一直滞留在农村也不是个事，必须要把他们转移出来，减少农村人口，才是最终消除贫困、缩小城乡差距的主要途径。单纯地让农民留在农村是永远难以解决城乡统筹问题的。未来的统乡统筹就是要逐步解决农村人口向城里统的问题，而不是目前去人口的城镇化，单向地把农村的土地统向了城市，资金统向城市流，人也跑向了城市，但人口户籍却还留在农村。

　　其二分散的农村需要城镇集聚来带动。

　　农村太大，是广阔天地，但却难以大有作为。原因很简单，投进去再多的钱，一被那个巨大的分母除就稀释掉了，如一滴水掉进汪洋大海。农村很分散，目前的一家一户单干，形成原子化的小农，形成不了合力。居民的分散又难以产生集聚效应与产业分工，所以按照目前的格局，农村只能停留在低水平循环陷阱。必须有一个工作的抓手，来带动农村走出这个贫困陷阱。而一个城镇，由于有大量的人口集聚，如果有好的产业基础，就能够产业规模递增效应，城镇的发展由于对原材料等的需求，又可以带动周边农村的发展，提供就业机会。

　　自2006年开始的新农村建设，国家每年几千亿的资金投进去了，但一直难以有大的成效，其实就是缺乏一个工作抓手。通过城镇化的带动，有效地减少农民，增加城镇集聚效应，以城带乡，城乡统筹，就可以让新农村建设的发展战略落到实处。

　　人口户籍留在农村也一直制约着我国城市规模的扩大。我国数年来我国除了超大规模的几个大城市畸形生长外，中等城市与城镇一直数量偏少规模偏小且发展速度缓慢。县域的乡镇人口一般也就几千人，一直难以有集聚效应，更无法对周边的农村有辐射与带动作用，人气远不足。

　　如果通过城镇化的发展，在规划引导基础上，积极稳妥地吸引大批回乡青年在中小城市与城镇落户，通过户籍制度放开与产业发展吸引大量农村人口，集聚的人气会对中小城市与城镇的发展有有一个大的带动作用。人口的增加必然会带动这些城市与城镇的房地产及其相关产业发展。而大量的人口从农村转移出去后，农村的土地经营规模也会因此而扩大，从而使务农的农民也可以通过经营较大规模的土地而收入有所提高。

　　其三是城镇化工作严重滞后已阻碍了农村进一步的发展。

　　我国已有2亿多农民外出打工，不少人其实已在城镇居住工作多年，而滞后的户籍制度改革，还让他们保留着农村户口。这样就造成中西部不少农村成为空心村，对本稀缺的农村资源是一个巨大的浪费。另外一方面是许多在外打工有一定积累的返乡农民工，一般也会选择在家乡的城镇创业，不愿意再回到原来分散的农村老家。农村太分散也太缺乏人气集聚。滞后的城镇化使大批的农民难以在城镇落脚，被迫回到农村。而农村地广人稀，又难以有发展的机会，这样使农村白白地浪费掉许多机会。再者分散的农村，也难以进行集中的基础设施建设，供水、供电等成本高昂。如果农民在城镇集中居住，既可以节省大量的土地，又能够统一进行基础设施建设，提高农民的生活质量。

　　其四是工业化城镇化是农村发展最大的驱动力。

　　我国改革开放的明星地区珠三角、长三角的大力发展，实际上是得益于工业化城镇化的大发展。在这些地区各种特化的专业镇、块状经济、产业集群迅猛发展起来，从而带动了该地的全面发展。长三角珠三角的许多地区，由于中小城镇的快速发展，已使城乡差距迅速缩小，城乡连成一片，城市群崛起，城乡资源能够有效的互动。从世界经济发展经验来讲，一个国家的强大，也是得益于各种各样特色的中小城镇发展。因为片面发展大城市很容易带来房价高涨、交通拥堵等“大城市病”。而中小城市既可以充分吸纳农村剩余劳动力，产业发展空间也不受太多的限制，也能够有一定的集聚效应与产业分工。其实工业化城镇化一直是人类摆脱贫困走向繁荣富强的一条宝贵经验。人为地把农民固化在农村，通过户籍制度使城乡要素难以自由流动，只能是农村发展愈来愈衰落

　　所以说城镇化成了我国未来发展的一个战略转移点，也就是从从此后我国的发展重点就从过去单纯地发展新农村，过渡到真正的城乡统筹，通过城镇化，使中小城市与城镇吸引大量转移出的农民，来真正解决“三农”问题。当然这是一个牵一发而动全身的问题，属于过去最难啃的骨头。因为单一的政策是难以凑效的，必须综合考虑多方面的因素，包括城镇规划、户籍制度、房地产发展、就业机会创造、社会保障、农地非农用、粮食安全等等。从这个角度来看，国家再次把一号文件定位“三农”，是想通过对户籍制度的破题与中小城市与城镇的发展，来作为农村问题彻底解决的工作抓手，以此引导未来的城乡一体化全面发展。

　　城镇化新政将有利于我国刺激内需，拉动投资，是提升我国内需水平的巨大引擎。通过大批农民进城，有利于提高农民的收入与消费；同时城镇的基础设施建设也蕴含着巨大的需求，这些变化引转变我国的经济增长方式，从过去单纯地依赖出口增长变成依靠内需增长来拉动。

　　三、城镇化新政如何才能积极稳妥地发展？

　　如何才能做到积极稳妥地推进城镇化从而带动农村大发展？在今年一号文件的第23条，以“推进城镇化发展的制度创新”，对我国的城镇化的相关政策进行了说明。一号文件主要指出三个方面的思路，其一是城镇化的发展大方向问题，强调“当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点；积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量”。其二是从农民工的角度，重点强调要解决农民工的户籍问题、社保问题、新生代农民工问题及其他新出现的新问题。其三是从支撑制度角度，要求通过财税、用工、体制等各项改革，重点解决小城镇的承载力与产业支撑问题。

　　其一是提高城镇的综合承载能力是发展关键。

　　农村人口转移到城镇，第一个面临的挑战就是城市的容纳能力。未来城镇化的发展重点是立足在如何提高城镇综合承载能力。按国家发展改革委主任张平的话讲，今后要坚持规划先行，加强政府资金引导，多渠道筹集资金，推进重点城镇交通、供排水、污水和垃圾处理等基础设施和医院、学校等公共设施建设，提高城镇综合承载能力。规划先行，产业带动是城镇与中小城市的生存之本。

　　其二是解决好进城农民的户籍与社保是最大挑战。

　　大量的人口如果进入到城镇，带来的另外一个问题就是就业与社保挑战。如何把新移民纳入城镇社会保障、住房保障等公共服务体系是城镇化面临的另外一个大的挑战。大量的人群聚集在一个城镇，如果失业了或者没有社保，那是一个不可想象的事情。

　　其三是城镇如何才能生存与繁荣,要求特色与产业发展并重。

　　城市与繁荣并不能划等号。美国曾经的大城市底特律，由于汽车产业的繁荣而迅速繁荣起来，曾经达到二百多万人口。但随着美国汽车业的衰落，底特律又迅速衰落下来，目前被美国人形容成了一坐“死城”。所以讲，片面讲发展城镇化也是挺危险的，如果一个城镇没有产业支撑，没有工作机会，大量的人集聚起来，问题会更大。长三角、珠三角的小城镇之所以繁荣起来，都是专业镇的发展所带动的。如何发展一个城镇的产业，从而以产业的支撑来带动城镇的发展也是最关键的问题。迪拜之所以出现泡沫，就是片面以房地产来带动，缺乏实业产业支撑，最后出现金融时抗风险能力太弱，不堪一击。

　　我国各个地区应该根据本地的条件，发展具有本地特色而又有竞争力的产业，才能使中小城镇有活力。目前我国“千镇一面”、“产业高度同构同质”是中小镇发展面临的大问题，如何进行产业定位而不是盲目地发展，是小城镇未来要着重避免的问题。

　　其三是慎防中小城镇的房地产被爆炒，未发展先泡沫化。可以在中小城镇进行物业税试点。

　　目前大家最大的担心是城镇化还没有开始，部分地方政府就已把小城镇的房价炒上了天，使农民根本无法在此落户。目前我国的房地产政策在大城市基本上是失败的，相应的宏观调控房价政策基本无效。如何未雨筹谋，防止类似悲剧在中小城镇重演，预防房地产泡沫化，可以先行在中小城市与城镇试行物业税试点改革，以此来扼制地方政府的炒地卖地冲动。

　　其四城镇化需要有配套的土地制度改革，实现农村、城市土地“同地、同权、同利”，应该建立类似的土地交易机制，使农民分离城市化中的土地增值收益，使进城农民获得创业资本，这些的城镇化才是可持续的。

　　如果城镇化想成为中国未来经济的新引擎，仅有户籍制度的改革是不够的，还必须要有相应的土地制度改革。目前我国实行的是城乡隔离的两套土地管理制度，城镇化的土地必须被征走，政府垄断了土地的一级开发，农民被排拆在土地增值收益之外。巴西城市化的教训就很惨烈。在政府主导下，大批农民转移到城市，土地以低廉价格被出售给开发商，农民到城市后形成数量庞大的贫民窟，带来严重的社会问题，巴西经济也在短暂的十几年经济高速增长之后经济迅速跨下来。而我国的台湾等地，让农民分享城市化中土地增值收益，不少农民因此成为百万富翁，然后这些农民就有资本去创业去开发，不仅没有贫民窟，而且带来了农村的发展。

　　目前我国不少地区的城镇化又重走巴西老路。如果土地制度不变，与土地相关的制度不改，仅仅是把农民的户籍制度变成中小城市与城镇的户籍了，基本上不会有太大的作用。农民从农村到城市也是惊人的一跳，只有那些做小买卖的农民才可能有这个能力，一般的农民是没有这个能力的。也就是说谁来保证那些获得中小城镇户籍的新居民的工作以及从农村转向城市的培训成本以及找工作的成本？当然如果有一个可交易的市场，农民通过卖出宅基地与承包地，除了获得城市的户籍、住房与社保外，还能够有一笔资金从事小卖买，就可行了。

　　国家应该出台相对应的规范政策，积极引导城镇化积极稳妥地发展。