党的十七届四中全会提出，党内民主是党的生命，要“坚持以党内民主带动人民民主”。党的十七大报告要求：“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。我国近80%的人口在农村，有乡镇44928个、乡镇干部300万人；有村民委员会832987个、村干部358万人。乡镇政府行政管理与村民自治构成“乡政村治”模式。乡政与村治衔接互动问题，关系基层民主发展的前途命运，决定社会主义民主政治的发展方向。因此，各级党委、政府要在加强对农村基层领导的基础上，努力实现基层政权与自治组织衔接互动。

　　规范乡镇政府指导职能，力避“村级行政化”

　　规范乡镇政府指导职能，是乡政与村治衔接互动的首要前提。宪法规定：村民委员会是基层群众性自治组织。《村组法》规定：乡镇政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。这表明，乡镇政府与村委会是指导与被指导、而不是领导与被领导关系。现实中一些乡镇政府把村委会当作其下属行政机构，沿用传统领导方式向其下达行政命令，越位侵权现象严重。湖北省某市笫四届村委会自1999年9月28日换届选举至2002年5月1日，全市329位村委会主任被乡镇违规撤换的达187人，占总数的57%。国家有关部门调查显示，有53.5%的农民认为当前乡村关系仍是领导与被领导关系。这种“村级行政化”，严重影响乡政与村治的衔接互动。规范乡镇政府指导职能应做好三项工作：

　　一是把握指导职能定位乡镇政府要转变职能，凡是村自治能自主解决的、市场机制能调节的，就不要通过行政手段干预。要保障村民自治权利，不得随意用行政命令下达指标任务、违法设置影响村民自治权利的规定。要支持帮助村自治组织提高工作水平，大力发展农村经济。

　　二是健全指导服务机制乡镇政府要建立与村自治组织的工作联系制度、情况通报制度、听取意见制度、监督反馈制度、矛盾调处制度，形成政府调控与社会协调互联、行政功能与自治功能互补、政府管理与社会调节互动的治理格局。要建立服务联动机制，在村设立行政服务窗口，方便群众办理行政事项。要对村自治工作提供必要的经费条件，对工作优秀的村自治组织给予奖励补助，采取结对挂钩方式帮助村自治组织提高工作水平。

　　三是提高依法指导水平乡镇政府要扩大行政决策参与，健全公众参与重大行政决策的规则程序，通过公开听证广泛征求村自治组织的意见，使决策充分体现民意。要拓宽群众监督渠道，完善村民利益诉求表达机制、权益保障机制、举报投诉机制，保障人民群众质询监督政府工作的权利。

　　强化村委会协助职责，力避“过度自治化”

　　《村组法》规定：村委会协助乡镇政府工作。这表明，协助是村委会的法定职责，也是乡政与村治衔接互动的重要条件。现实中不少村委会以“自治”为由，拒绝乡镇政府指导，公开抵制协助职责。这种“过度自治化”，导致国家发展任务无法落实，严重削弱了国家权力对农村社会的管理。河南某村1998年为贪占提留和集资款，竟造假将300名村民户口注销登记为“死亡”，使这部分人至今11年无法享受各种惠农政策。强化村委会协助职责，要抓住三点：一是强化协助意识首先，协助与自治相辅不悖。自治和协助是基层社会建设和农村经济发展的重要手段，两者如车之两轮、鸟之两翼，缺一不可，共同推动农村治理发展。其次，协助是村委会的法定职责。乡镇政府是国家依法设立的基层政权组织，代表国家意志落实农村发展任务，村委会无正当理由拒绝协助属违法行为。只有演好自治、协助双重角色，才能促进乡村相生共长。

　　二是突出协助重点促进科学发展，是村委会的协助重点，也是解决农村所有问题的关键。我国现有贫困人口和低收入人口达7650万，五保供养、城镇低保对象2770万，边远山区“交通靠走、通讯靠吼、运输靠篓、治安靠狗”的状况依然存在。村委会要勤谋富民之策，常兴安民之举，使人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

　　三是规范协助行为对依法需要村委会协助乡镇政府办理的行政事务，按照“权随责走、费随事转”

　　原则，由乡镇政府购买服务，落实目标任务、工作要求、项目经费、付费方式。

　　完善法律制度操作细则，力避“过度原则化”

　　现行法律制度对乡镇政府与村委会关系规定的过度原则化，是造成乡村冲突对抗的重要原因。完善法律制度操作细则，是实现乡政与村治衔接互动的核心关键。

　　一是完善农村治理法律《村组法》对乡镇政府指导职能、村委会协助职能的内容、范围和方式，存在很大的漏洞。《村组法》要从操作细则上合理划分乡村权限。对于村民自治范围内事项，乡镇政府要充分尊重村民意愿，积极指导、支持和帮助。村委会要大力实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和自我管理、自我教育、自我服务。对于非村民自治范围内事项，乡镇政府要进行管理，村委会要协助配合，确保国家任务的完成和农村社会的稳定。要明确法律责任，对指导协助不力造成重大失误的责任，做到界定有线可依、追究有据可循。

　　二是扩大基层民主范围，推进基层政权建设现行乡镇政府领导干部都是由乡镇人大间接选举产生。这种选举体制民意基础不牢，极易诱导乡镇长“不怕村民不满，只怕上级翻脸”，只对上负责而不对下负责，在处理乡村关系时居高临下，强权操控村自治。应按照十七届四中全会“坚持民主、公开、竞争、择优”的选人用人精神，由辖区全体村民直接选举乡镇领导干部，促进乡政与村治的有机对接。

　　三是改革乡镇考核制度现行单纯由上级制定的数字化考核乡镇领导干部的制度，有违村民意愿。不少乡镇领导为完成上级任务，便加强对村的干预控制，将一些劳民伤财、沽名钓誉的“政绩工程”，假借国家任务名义强行要求村完成。要落实十七届四中全会精神，对乡镇考核“突出民主、重视民意、扩大民生”。乡镇社会经济发展目标既要以县政府宏观发展规划为指导，更要与村委会充分沟通协商，切实保障村民对乡镇考核的知情权、参与权、选择权和监督权，推动乡政与村治有效衔接和良性互动。