《决定》指出，要按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理16字原则进一步完善农村土地管理制度”。产权明晰的政策概念过去曾经在关于国有企业改革的高层决策文件中出现过，用于农村土地管理改革方面尚属首次。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利，是产权明晰的基本内涵。

　　改革部署的两个关键突破，一是确定土地承包关系保持稳定并长久不变；二是决定在未来的改革中逐步建立城乡统一的建设用地市场。今后将严格界定公益性用地和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。对于城镇建设用地范围以外的集体建设用地，其用于非公益性建设项目，将允许农民参与开发经营。根据这些改革意见，国家有关法律正在修订。可以预见，这些改革新举措将推动我国土地要素统一市场的建立。

　　“十一五”期间中央政府与地方政府在农村土地管理中的博弈

　　在合理规划的前提下，我国土地资源可以适应农业市场和经济建设的需要，但事实上耕地过度占用的势头难以遏制，土地浪费非常严重。在土地控制方面，中央和地方的博弈关系中，中央似乎处于不利地位。这种情形在“十一五”规划执行期间十分明显。

　　中共十七届三中全会召开前夕，地方政府和商界对会议将要作出的《决定》十分关注。从我们的调查和媒体披露的消息看，地方政府和商界热切希望农村土地制度有大的变革，他们在以下一些方面有强烈兴趣或采取了一些行动。

　　第一，希望放松建设用地审批，扩大建设用地占用规模。地方官员普遍认为土地用途管制过于严格，影响地方招商引资工作。在我们的调查中，的确看到有的土地没有农业利用价值，地方官员希望将这些土地转为非农业用途。有的农村干部干脆自作主张，在没有获得土地部门审批的情形下，已经展开建设工程。全国范围里这种情形达到什么程度尚难判断。有的城市商人早已大量买下山坡地的长期使用权，等待政策松动以后进行土地的非农业开发。

　　第二，对扩大农业规模经营有强烈兴趣。地方官员普遍鼓励土地流转，将农户承包地集中到种田大户手里。很多地方鼓励村集体或乡镇有关机构将农户的承包地集中租用，转手承包给种植大户或城市农业投资者。例如，湖南长沙县的规模经营资本有70%来自非农业资本。还有的地方政府支持成立农业股份有限责任公司，鼓励农民将自己的承包地折合成一定量的资本投资于股份公司。四川、重庆和北京等地都鼓励这种做法，但在全国范围里这种情形达到什么程度尚不清楚。

　　第三，农民的宅基地在一些地方事实上进入了建设用地市场。有的地方鼓励城市资本与农户合作建造房屋搞旅游用房开发。一种典型的做法是，农户投入自己的宅基地，城市商人投入资金，房屋工程完毕后城市商人获得一部分房屋的一定期限的使用权。这意味着农户的宅基地使用权已经部分流转到城市商人手里。还有的地方建造了集中居住的楼房，在建造楼房时用抵押楼花的办法获得建设资金，政府方面为此组建了担保公司。

　　第四，地方官员希望更大规模地促进集体存量建设用地流转，并尝试建立土地流转市场。集体建设用地的流转事实上早已存在，且流转的范围已经突破村庄自用的界限。中共十七届三中全会以后，四川、广东等地主张建立集体建设用地的交易场所，以提高土地的增值潜力。

　　第五，地方官员积极推进村庄兼并，以扩充建设用地资源。这种做法通常发生在城市郊区。土地开发商低价获得土地以后建造房屋，将一部分房屋低价出售给集中安排的农户，另一部分作为商品房按照市场价出让给市民，由此实现了投资回报。这是所谓“经营城市”的一种重要方式。通常城市政府不用投入资金。居住区的基础设施投入也由开发商承担。新城市规划区的耕地被占用，农户集中安置后腾出的村庄用地可能被复垦为耕地，但人们对复垦土地的质量表示担忧。

　　创造多赢博弈格局，确立土地制度改革的稳定预期

　　概括起来看，在中央和地方的博弈中，地方的一些做法已经成为既定事实。第一，“小产权”与“大产权”区分的意义在地方工作中已经不大，中央不得不把处理这一问题的权力下放地方。第二，农民的宅基地在不少地方事实上也进入了市场，迫使中央修订有关法律。第三，农业土地的流转中的主体已经加入了城市居民，中央决策者感到忧虑。

　　为使各级政府之间围绕土地问题进行的博弈成为多赢的博弈，需要各级政府合理划分管理权限，特别需要中央政府的政策能给地方带来稳定预期。中央政府应有土地制度改革的长远目标，在一定时期里通过“抓大放小”给地方以合理的自主权。自主权的边界一定要高度清晰，以防止地方的“政策投机”。

　　从长远考虑，我们认为，以下十一个方面的改革终须突破，但在实际工作中要有序推进。

　　第一，实现农村土地承包权的物权化。《物权法》起草人士曾经希望通过这部法律实现农村土地承包权的物权化，但目前进展缓慢。物权化的焦点是承包权的长期化，但过去的有关法规仅仅规定承包期30年，今后必须通过一系列的法律修订解决这一问题。

　　第二，实现土地规划的法制化。规划的随意性极大地增加了土地市场的不确定性，助长了土地投机，也干扰了中央土地管理目标的实现。实现土地规划的法制化是解决这一难题的关键。至今这一问题没有在法律修订中没有得到充分注意。

　　第三，逐步放开村庄占地交易。没有规划，农村村庄的交易不可以放开。一些地方（如重庆大足县）在认真规划的前提下盘活农村村庄占地，既增加了建设用地，又保障了农民的利益，值得重视。

　　第四，改革土地二级市场交易机制，为解决小产权房问题提供出路。有了规划的法制化保障，可以使土地二级市场逐步放开，政府不必垄断二级市场；在符合规划的农村集体建设用地上建造的房屋应可以公开出售。

　　第五，寻求土地抵押贷款的操作办法。实践证明，由大型商业银行与小农户之间进行土地抵押贷款交易的意义不是很大。必须引入中间组织（如农民专业合作社），在降低银行交易成本和农户风险两个方面发挥作用。

　　第六，全面建立土地交易的评价、仲裁等中间服务组织，使土地管理从村委会剥离出来。这是解决农村土地纠纷的根本出路。

　　第七，取消城市土地所有权的国家垄断，城市规划区的土地可以集体所有。通过这一改革，将提升农民土地承包权的市场价值。实行这个制度以后，征地中的“留地补偿”做法可以取消，让农民的土地承包权直接进入市场。

　　第八，在符合政府规划的前提下，商业性用地的“征用”完全取消政府行为，由企业进行市场化操作。尝试通过扩大社区自主权、建立“社区合作协议”的办法解决“钉子户”和“城中村”改造等老大难问题。

　　第九，公益性征地参照市场化定价进行补偿。

　　第十，在保护耕地方面体现更积极的“占补平衡”思想，在省域范围里由复垦、土地整治等途径多开发的耕地可以按一定比例增加建设用地指标。

　　第十一，盘活不适合农业生产的山区土地，通过严格规划适度发展住宅建设。

　　“十二五”期间深化土地管理制度改革的建议

　　关于土地制度改革，十七届三中全会提出的“明晰产权，用途管制，节约集约，严格管理”的原则非常之好，应该尽快落实。明晰产权，管住规划，是两个杀手锏。其好处有三。

　　第一，通过明晰产权，将一级市场逐步放开，让农民得利。这不是说让农民随便卖土地给开发商，而是在用途管制的约束下放开。约束有两重意义。一是用途的约束。例如，农地就是农地，不能随便转变为建设用地。如果没有规划约束，连农民自己也想把土地高价卖给开发商。二是买卖主体的约束。在一定时期里，农地承包权的流转应该限定在农民之间。农业龙头企业只能允许短期租种农民的地，租期不能超过8年（这个时期投资者足以收回投资）。也许过了30年，土地流转的主体可以完全放开。决不能鼓励农民把长期土地承包权一次性卖给龙头企业。

　　第二，通过规划控制，体现政府对公共利益的维护和土地收益分配的调节，以提高土地利用的整体效益。今后几年里，按照十七届三中全会关于农村土地改革的意见完成一轮法律修订工作以后，可以考虑适度开放土地抵押市场，允许农民宅基地永久使用权自由买卖，允许农民“带地进城”。还要统筹城乡建设用地，积极开发我国浅山地带的建设用地资源。可以在浅山区发展别墅式住房，而禁止在平原地区发展低密度住宅区，特别要禁止在平原地带建造别墅式住宅。保守估计，全国面向城市的浅山区建造2千万套别墅式住宅是没有问题的，完全可以满足占全国人口5%的高端收入人群的需要。山区的村庄大多土地零散，不是很适合在粮食生产上搞规模经营，不容易发展专业农户，随着经济发展水平提高，小块土地需要退耕还林还草，其间盖一些低密度的住房并不影响环境。还可以通过对近郊空心村庄的改造发展住宅小区。城市交通发达以后，这些地区的住户到城市上班工作不会太受影响。

　　第三，通过明晰产权和用途管制有助于克服中央和地方在土地问题上“负和博弈”的困境。在土地问题上，中央要节约土地，特别想保护耕地不减少，可谓天经地义。地方也不是想浪费土地，但因为直接占用耕地搞建设，可以降低建设成本，而集约利用土地会增加建设成本，从而使地方倾向于占用耕地，客观上浪费了土地资源。中央要约束地方会支付巨大的行政成本，降低成本的办法是改变博弈主体的结构，让农民参与进来，请农民“帮忙”。简单说，就是让农民有权力对违反土地利用规划的征地行为说不。

　　(作者系：中国社科院农村发展研究所研究员)（《农村工作通讯》2010年第七期）