我国农村扶贫新思路-专题报道--中国农资供销网

我国农村扶贫新思路

时间：2011-12-22 17:01:22来源：作者：

改革开放以来，我国农村扶贫工作取得了巨大成就，但是仍然面临不少难题和挑战，主要表现为：扶贫资金投入不足，惠及的贫困人口少;扶贫进入攻坚阶段，扶贫难度加大;封闭式运营，扶贫资金管理存在着许多管理漏洞。面对农村扶贫工作新阶段的新情况，我们要不断创新体制机制，完善政策体系，积极探索扶贫脱困的新思路。
　　我国幅员辽阔，经济社会发展不平衡。在过去相当长的时期里，由于诸多原因，贫困一直困扰着中国。改革开放30多年来，我国的经济建设取得了举世瞩目的成就，但是农村仍然有许多贫困人口基本生活需要没有得到满足。我国的农村扶贫工作开展得怎么样?目前存在什么问题?未来消除贫困有什么新的思路?本文根据2010年财政扶贫资金绩效评价结果和新出台的《中国农村扶贫开发纲要(2011~2020年)》，做一些分析。
　　我国农村扶贫工作的现状
　　投入。我国实行区域扶贫政策，国家划分国家级扶贫重点县，省级扶贫重点县。在贫困人口瞄准上，主要对扶贫重点县进行扶持。中央根据各省贫困人口的数量向省划拨中央财政扶贫资金。中央财政扶贫资金划分为三个部分：发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金。其中，少数民族发展资金由国家民委负责发放。目前有25个省自治区每年得到中央财政扶贫资金，一些经济发达的直辖市和省份因为已经基本消除贫困，没有获得中央财政扶贫资金。各省根据自己的财政状况配套一部分资金。数据显示，东部发达地区获得的中央财政扶贫资金已经很少，省级配套资金远远超过中央财政扶贫资金，西部贫困地区扶贫资金主要依靠中央财政扶贫资金。应当指出，西部贫困省份获得的中央财政转移支付远远不止扶贫资金这一块，中央各部委都有资金支持，用于不同的目的。一些西部省份财政自给率只有30%，这就意味着70%的资金来自于中央财政支持。
　　资金运用。中央财政扶贫资金主要应用于这几个方面：整村推进、移民搬迁、连片开发、互助资金、雨露计划、科技扶贫等等。整村推进是农村基础设施建设项目，其做法是中央及地方财政一次性筹集一笔钱，一般为300~400万元，用于改造一个贫困村的基础设施，使之焕然一新。连片开发是产业开发项目，要求集中连片。互助资金属于小额贷款项目，用于支持贫困农户发展经济，一般一个村得到财政资金20~30万元，实行滚动发展。雨露计划是劳动力培训转移计划。各省根据自己的实际情况，制定相应的扶贫计划，资金使用的重点各不相同。西部省份仍然侧重于基础设施建设、移民搬迁工程，80%以上的资金用于改善贫困人口的生活生存条件，东中部地区注重产业开发。我国2010年贫困人口减少很快，扶贫重点县农民人均收入增长很快，说明这一阶段我国社会经济发展处于快速发展时期。贫困人口减少以及扶贫重点县农民人均收入增长与扶贫资金的投入关联性不是很大，是多种因素作用的结果。
　　我国农村扶贫工作存在的问题
　　扶贫资金投入不足，惠及的贫困人口少。1978年底，改革开放之初，我国贫困人口2.5亿，贫困发生率30.7%，农民处于普遍贫穷状态。经过30多年的努力，到2010年我国贫困人口2688万，贫困发生率降至2.8%①，这无疑是我国农村扶贫工作取得的巨大成就。然而，与此成为鲜明对比的是，我国贫困线标准偏低，财政扶贫资金惠及的贫困人口比较少。在2007年以前，我国将贫困线定在人均年收入785元，这几乎是衡量能否解决温饱问题的绝对贫困线标准。2007年我国将贫困线提高到1067元，2009年又将这个标准提升到1196元。即使是这个标准，也比世界银行制定的每人每日1.25美元，以及联合国每人每日2美元的贫困线标准低很多。如果以联合国的贫困线标准，我国将有1.5亿贫困人口②，这些人中间绝大多数没有享受扶贫政策的待遇。贫困线标准低，反映了我国政府对扶贫资金投入不足，有限的扶贫资金只能帮助处于绝对贫困的人群。随着我国财力的提高，国家拟加大农村扶贫投入力度。十二五规划纲要提出，要“逐步提高扶贫标准，加大扶贫投入”。有消息称，国务院扶贫办准备再次将贫困线提高到人均年收入1500元，调整后贫困人口将达到1亿人③。可见，我国农村扶贫工作任重而道远。
　　扶贫进入攻坚阶段，扶贫难度加大。我国农村扶贫工作正处在从解决绝对贫困向解决相对贫困，从输血式扶贫到造血式扶贫的转变过程中，扶贫进入攻坚阶段，扶贫难度加大。依靠政府救济，是所谓输血式扶贫，虽然能够很快见效，但是不能从根本上解决贫困问题。一旦政府减少援助或者发生自然灾害、生病等原因，容易出现返贫现象，在西南和西北诸省，返贫现象尤为突出，有些地方达到10%以上。因此，改善贫困人口的生产生活条件，引导他们搞产业开发，是治本之策。在这些措施中，搞基础设施建设比较容易，搞产业开发难。因为只要有投入，基础设施建设容易见成效，而搞产业开发要有一定的自然资源，更要参与市场竞争，难以见成效。我国许多贫困人口之所以仍然摆脱不了贫困状态，主要原因是他们所处的环境不太适宜人类生存，产业开发难度很大。如果搞移民搬迁，现在的成本很高。移民搬迁既要解决移民的居住条件，也要为他们提供发展机会。十年前解决一个贫困人口移民搬迁问题可能只需要几万元，现在则需要十几万元，增长很快。
　　实行封闭式运营，扶贫资金管理存在着许多管理漏洞。我国自上而下建立了一整套的行政机构，从国务院扶贫办、省扶贫办、地市扶贫办到县扶贫办，负责财政扶贫资金的发放和扶贫项目的实施。这种行政化的扶贫方式，既有它的优点，也饱受舆论的诟病：一是扶贫办作为官僚机构要消耗大量的行政资源，在2011年8月曝光的国家行政机关“三公”消费数据中，国务院扶贫办人均“三公”消费排名第一;二是扶贫系统不断传出资金被贪污、挪用的丑闻，究其原因，主要是扶贫系统实行封闭式运营，扶贫资金管理还存在着许多管理漏洞。信息公开是最好的防腐剂，扶贫资金项目应该公开化，更多地接受人民群众的监督。
　　我国农村扶贫展望
　　总体目标是到2020年基本消除绝对贫困现象。2011年3月26日中共中央政治局召开会议，审议通过了《中国农村扶贫开发纲要(2011~2020年)》。纲要确定了到2020年我国扶贫的总体目标，就是要基本消除绝对贫困现象。用通俗的话说，就是两个“稳定”，三个“确保”：稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障义务教育、基本医疗和住房;贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。
　　全社会参与扶贫。未来我国农村工作应该如何开展?纲要提出了要坚持开发式扶贫方针，创新体制机制，完善政策体系，大力推进专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫。扶贫工作不仅仅是扶贫办的是事情，而是要全社会参与。扶贫办从事专项扶贫。国务院20多个机关部委，包括邮电电信部门，也要开展扶贫工作，为扶贫做一份贡献，是所谓行业扶贫。社会慈善机构、民间组织参与扶贫的热情高、有奉献精神，能够调动全社会的资源，在扶贫工作中能够发挥越来越重要的作用。
　　引入外部监督机制，加强扶贫资金管理工作。从2007年起财政部要求国务院扶贫办开展财政扶贫资金绩效评估工作。绩效评估工作开展以来，对于提高扶贫资金的使用效率，避免资金被挪用浪费，奖励先进督促落后，起到了一定的作用。然而，系统内部的自查自纠存在一定的局限性。首先是独立性不够。绩效监督是上级部门监督下级部门，容易产生“父爱主义”，发现问题容易大事化小，小事化无;其次是过于依赖项目执行单位自评，存在严重的信息不对称。所以，扶贫系统应该提高信息的公开性，公布资金的来源和走向，主动接受人民群众的监督。同时社会应该有一种方式监督扶贫资金项目的运营，比如：社会审计、人大监督等等。通过这样一种制度性的安排，加强扶贫资金的管理。
模式的复制和推广问题。我国开展扶贫工作三十多年以来有许多经验可以总结，这些经验可以形成模式，然后被复制推广。比如，参与式扶贫是从西方引进的概念，在整村推进项目中，参与式扶贫方法得到了很好地运用。国家投入一笔资金用于贫困村基础设施建设，农村基础设施建设究竟怎么搞?是修路，还是改造危房?是改水改厕，还是建沼气池?由农民召开村民大会决定，因为农民知道自己最需要什么。这种方法引入了民主决策、民主监督的机制，取得了很好的效果。在技术创新方面，其实可供选择的项目不多。成功的科技扶贫项目应当被大力推广。比如，土豆适合我国西北干旱和半干旱地区生长，甘肃省渭源县利用科技扶贫资金建立土豆脱毒苗生产基地，解决了脱毒种苗的供应问题，带动了当地土豆大面积推广，该县已经形成了从土豆种苗供应、生产、加工、销售全产业链的发展，形成了当地的支柱产业。