建国以来成都平原农田灌溉制度的演变逻辑-专题报道--中国农资供销网

建国以来成都平原农田灌溉制度的演变逻辑

时间：2012-10-26 14:18:21来源：作者：

——以绵竹射箭台村为例
   水利是农业的命脉，水利的关键作用在农业上的集中体现就是灌溉。灌溉是我国农业的命根子，也是人民生存和社会发展的命根子[1]。中国能在1980年代初期从根本上解决温饱问题，以全世界7%的耕地养活全世界20%的人口，在很大程度中利益于新中国成立以来特别是集体化时期的兴修水利。据1988年的资料，全国的灌溉面积从新中国成立时的二亿多亩发展到七亿多亩，在不到耕地面积二分之一的灌溉土地上，提供了全国粮食和经济作物的三分之二[2]。
   已有的研究表明，从区域比较的视角来看，不同地区的灌溉制度因其自然环境和社会结构不同而有相当大的地域区别。杜赞奇探讨了河北省邢台地区宗教组织与灌溉组织的关系，并用“文化网络”来解释其相互依赖的关系：第一，文化网络内部各因素相互联系，例如行政区划与流域盆地相交叉，集镇与闸会在某种程度上部分重合，祭祀等级与不同层次的水利组织相互适应；第二，各种组织的权力资源相互混合，例如，在争斗中往往将集镇、乡绅、甚至行政机构引为后援；第三，在对龙王信仰被各组织引为己用的过程中，可以看到不同的利益和愿望如何相互混杂而形成乡村社会中的权威代表。[3]黄宗智探讨了华北平原水利与政治经济结构的关系，并与长江和珠江三角洲地区进行比较。黄宗智指出，在华北平原，水利工程主要由庞大的防洪工程和微小的水井组成，这些“由国家建造和维修的大型防洪工程与由个别农户挖掘和拥有的小型灌溉井之间的对比，足以显示政治经济结构中的一个强烈对照，即庞大的国家机器与分散的小农经济之间的悬殊差别”，而“在长江和珠江三角洲地区，典型的治水工程的规模，介于华北的大型堤坝和小水井之间。三角洲地区有渠道排灌系统贯通江湖。湖边、低地四周常有堤圩，为防洪、围田之用。这类水利工程需要数十、数百乃至数千的劳力，是一个宗族的组织所可能应付的。”黄宗智得出结论说，宗族组织和水利工程“也许可以视为同一生态系统里互相关联的两个部分，显出自然环境与社会结构之间的相互作用。”[4]
   从纵向比较来看，同一地区在不同的历史时期因土地制度和农村管理体制的变化，其农田灌溉的管理组织体系与运行机制也会发生变化。萧正洪的研究表明，关中农村灌溉用水制度特别是水资源权属关系在不同的时期有不完全相同的特点。水权的取得方式、实现方式、管理方式、水权的买卖等等都随着时代的不同而有所变化。而这些变化对地权关系和支配土地利用的技术原则都是有重要影响的。[5]罗兴佐等的研究表明，湖北荆门的农田水利体制在建国以来随着农村管理体制的变化发生了较大的变化，并在取消农业税后的市场化改革中陷入困境。[6]
   本文将通过绵竹射箭台村的个案研究探讨建国以来成都平原农田灌溉组织体系与运行机制的变化过程及其与土地制度、社会结构变化的关系，并通过与湖北荆门农村对比，揭示取消农业税后农田灌溉变革出现地域差异的制度原因，重点分析大中型水利在农田灌溉中发挥作用的组织基础。
   成都平原又称川西平原。广义的成都平原，介于龙泉山和龙门山、邛崃山之间，北起江油，南到乐山五通桥。包括北部的绵阳、江油、安县间的涪江冲积平原，中部的岷江、沱江冲积平原，南部的青衣江、大渡河冲积平原等。三平原之间有丘陵台地分布，总面积2.3万平方公里。狭义的成都平原，仅指灌县（都江堰）、绵竹、罗江、金堂、新津、邛崃6地为边界的岷江、沱江冲积平原，面积8000平方公里，是构成川西平原的主体部分。本文所指成都平原是狭义的，与现在的都江堰灌区大体重合。
   射箭台村地处绵竹南大门外、成青（成都至青川）公路旁，距绵竹县城仅4公里，离基层集市中心清道场才1公里。都江堰扩灌之前，射箭台村主要是从附近的河流和山泉引水灌溉。1955年人民渠通水后，射箭台村成为都江堰的自流灌区。
   一、集体化之前：以宗教为权威基础的埝会自治体制
   射箭台的历史相当悠久。传说远古时的某个大旱之年，蜀王刘天官曾在此筑台射水，因而有现在的射水河。村内最大的庙就叫射箭台庙，其主神即是蜀王刘天官。
   不过，射箭台村的历史并不长，在民国初年设立保甲前，并没有形成界限相对分明的村落形态。当时的村民们大都居住在分散的、被林丛掩映的农舍中，这些农舍和林盘构成了川西农村最基本的居住单位——院子。这些院子规模往往不大，大的也只有十多间或几十间茅草屋。院子周边是成片的土地，土地的主人即院子的所有者大多在城里居住，是“不在村地主”；在院子里居住的大多是佃户[7]。佃农与地主的关系高度市场化，土地租佃几乎不受地缘与血缘的影响：地主出租优先考虑的是出价最高的佃户，而佃户租地也尽力找租价最低的地主。因此，即使是只有2-3户的院子也往往多姓共居，并且住户经常更换。同院农户间的联系大多局限于基于市场交换的帮工和互借农具，基于地缘与血缘的能够共享资源互通有无的利益共同体无法形成。因为院子的规模太小，院内农户无法通过合作与交换满足基本的生活需求和生产需求，而必须通过以“场”为中心的集市（施坚雅将其称为基层市场[8]）来满足：基层市场中心可以满足农民家庭所有正常的贸易需求，既是农产品和手工业品向上流动进入市场体系中较高范围的起点，也是供农民消费的输入品向下流动的终点。但以“场”为中心的基层市场规模太大——一般有几千户、近万人，且此范围内的农户经常流动，另外，普通农民平均每月赶集3次左右，进茶馆次数更少，人们根本无法熟悉集市辐射范围内的大多数成年男子，基层市场区域无法构成施坚雅所称的熟人社区。基层市场范围内的农户间交往，大多是以市场原则为依据的临时交往，而不是基于亲情与地缘的固定联系。因此，直至1952年的土地改革，成都平原农村仍只有作为居住单位的院子，以及集市交往中心的“场”，在院子与场之间并没有形成作为中间层级的村落。这一时期的农田灌溉主要靠佃农自发推选产生的埝会组织协调。
   在土地改革前，射箭台村灌溉水源分别来自5个地方，其源头到农田最近有3里多，最远的有8里多。每个源头都构成一个独立的灌溉系统，由埝（堰）长或若干成员组成埝会，组织用水农户维修泉堰及沟渠并协调灌溉事宜，基本上是每个埝会都至少有一座能够定期举行庙会的庙，埝会的管理成员多数与庙会的管理成员重合。灌溉面积超过1000亩的埝会下面还设有分会。如喻家堰可灌4000多亩地，下设3个分会。堰长、分堰长、堰会成员由用水农户推选产生，一般每年年初推选一次，连选可连任。每年春天，堰会都要组织用水农户修筑堰堤和清理沟渠，在施工前，堰长要先召集堰会成员现场勘察，确定每亩出工量及工程量。然后由堰长鸣锣召集用水农户分配任务、并督促他们在规定的时间内完成。用水期间，用平梁分水，以燃香计时。如用水发生争执，由堰长来调解。喻家堰有3条干渠，有大平梁45道，小平梁不计其数。
   土地改革前埝会之所以能在农田灌溉时发挥协调组织作用，主要原因有三：（1）堰长及埝会成员有威信。他们多数既是种田较多的佃户户长，又是庙会管理人员，较大的堰会长还与基层政权或帮会有联系。他们可以借助庙会、帮会、政权等强制力量组织农户。如连续任喻家堰总堰长10多年的何福成，租20多亩地，脑袋灵活，交际面广，是袍哥成员，担任过多年保长。喻家堰各分会会长都是租地20亩以上的佃户，同时是射箭台庙庙会的管理者；其用水农户都要参加庙会活动。（2）用水农户大多是种田20亩以上的佃户，每个埝会（分会）涉及的农户一般不超过50户，合作的成员较少。劳动力少、种地少的农户多被埝会排除，所种田地的灌溉得不到保障。（3）用水农户都以种田为主要收入来源，如灌溉不能保证，就意味着失去生活来源，而保证灌溉的唯一的途径是服从埝会的管理，积极出工。
   总之，土地改革前埝会虽能保证其成员的农田得到及时灌溉，但由于埝会无法与都江堰这个大水利枢纽实行对接，在扩大灌溉面积方面进展很小，到1952年土地改革前，射箭台村仍有半数农田不能种水稻。
   土地改革后，由于分家和土地的平均分配，每个农户的种植面积缩小，每个埝会的合作成员增多，合作成本有所上升。但土地改革不久就开始了合作化运动，合作社就代替埝会成为组织和协调农田灌溉的新组织。
   二、集体化时期：以队为基础的行政化灌溉管理体制
   射箭台村及其周边农村的集体化进程基本上与都江堰灌区的扩大、水利系统的行政化同步。1955年人民渠建成通水，随后渠系得到完善，射箭台村的农田逐渐被纳入都江堰的灌溉系统，几乎所有的耕地都能种水稻了，农田灌溉也逐渐形成以合作社为基本单位的组织体系。人民公社成立后，合作社变为生产队，生产队是基本的核算单位，也是基本的用水单位。每个生产队都设有由队长、会计、妇女主任、民兵排长等组成的队委会和专职的管水员，管水员在队委会的领导下负责全队的农田灌溉。在生产队之上直到都江堰管理局都设有相应的管理机构：生产大队设有专门的管水主任，负责大队内的水量分配和与上级水利部门的联络；公社设有管水组（后来叫水利站或水电站），县设有水利局（水电局），公社、县的水利部门的业务都由都江堰管理局直接领导，由地方财政发工资；都江堰管理局是省政府设立、直属省水利厅的灌区专门管理机构。
   集体化时期的都江堰灌区管理体制的特点是统一管理和分级管理相结合，专业管理和群众管理相结合。具体表现为：（1）水资源配置实行“计划管理”加“灵活调度”。每年年初，都江堰管理局都要根据岷江来水预测资料、渠首引水计划和灌区各地灌溉面积、作物布局、当地水源、农时季节编制“灌区配水计划”。年度灌溉管理就遵循这个配水计划做工作、抓落实。在出现特殊情况时，如遭受旱灾或遇到用水方面的其它困难，按计划正常调度无法解决，则实行“灵活调度”。（2）水费由县、公社按灌溉面积统一征收，由都江堰管理局统一按比例在各级分配。农业水费的分配办法是：5%交都江堰管理局用于渠首维护；其余40%用于干渠维护管理，40%用于支渠配套改造，20%用于县属支渠维护管理。（3）水利设施的建设与维修、水量的调度与分配实行分级管理。管理局及灌区各管理处管支干渠渠口以上，县管支干渠渠口至斗渠渠口，公社管斗渠渠口至农渠渠口，大队管农渠渠口至毛渠渠口，生产队管毛渠渠口以上。[9]
   射箭台村在人民公社时期叫绵竹县清道人民公社第6大队，下辖5个生产队。农田灌溉以人民渠自流灌溉为主，兼有堰塘灌溉、拦河灌溉。堰塘灌溉指从贺家堰引水灌溉，也属自流灌溉；拦河灌溉指在干沟子河上建拦河坝，属抽水灌溉。贺家堰、干沟子河属于都江堰水利工程系统的组成部分，其工程的维修、水量的调节都由都江堰管理部门负责。因此，各队上缴的水费一律根据灌溉面积计算，而不论是否直接来自都江堰的水渠，由公社在生产队向粮站卖粮时代扣后缴给县，县收齐后上缴都江堰管理局。都江堰管理局再按比例返回到县、公社使用。
   1955-1981年，射箭台村的水稻种植面积扩大了一倍多，粮食总产增加了近3倍。这主要归因于集体化时期农田灌溉体制的成功，而其成功又主要是因为农业水利管理体制的行政化和农业生产的集体化。
   三、家庭承包责任制以来：沿袭以队为基础的行政化灌溉管理体制并引入市场激励机制
   1982年，射箭台村将第5生产队分成了5、6、7、8、9等5个生产队，实行了家庭承包责任制。家庭承包制后，生产队变成了村民小组，大队变成了村，公社也变成了乡并进而变成镇，且村以上也经常合并，但村民小组的范围基本上没有变化，农民仍然将村民小组叫做合作社或生产队（简称社或队）。
   家庭承包责任制后，射箭台村的农田灌溉一直沿袭集体时期的以队为基本单位的分级负责、统一管理体制，仍以人民渠自流灌溉为主，兼有堰塘灌溉、拦河灌溉，只是各队在用水高峰期还必须从沉井和机井抽水灌溉。
不论是自流灌溉还是抽水灌溉，都由各组统一安排，农户根本不用操心灌溉的事情，也不需购买抽水设备。各队都有专职的管水员、抽水员，村设有管水主任。各队在春节后开社员大会，民主决定管水员、抽水员的报酬、人选，一般由责任性强、经验丰富且有一定威信和奉献精神的中老年人担任。村管水主任由村委会任命，一般由村组干部兼任。
   人民渠的用水制度如下：每年5月23日前属调节用水，各组管水员要根据实际需要订出放水计划，如需要用水就在当天早晨7点到人民渠分水洞口报计划（只要不超出年初的总量，管水员报多少，就可放多少），接着就与大队管水主任、人民渠的分水员协商各组放水时间；5月23日至9月中旬是用水高峰期，实行轮灌，由人民渠根据其水量确定放水的间隔期，不足部分从沉井、机井抽水补助。贺家堰和干沟子灌溉由组长协商，村干部协调。
   家庭承包责任制以来，射箭台村农田灌溉管理体制的变化主要表现在灌溉费用的负担制度发生了部分变化，在农村税费改革后费用的征收引入了市场激励机制。农户负担的农业灌溉费用以组为单位按面积平摊，费用由两部分组成：一是水利费，主要用于购买都江堰的水与维修毛渠以上基础设施，其收费标准由县（市）政府明文规定，不论从都江堰放水与否、放水多少，都必须按计税面积统一交纳。2007年绵竹市的水利费为亩平25.2元。农村税费改革前，水利费与农业税同时收取，农户都视为皇粮国税，基本上没有拖欠的；取消农业税后，水利费仍然按计税面积收取，但由于征收难度增大，乡政府会给按时足额完成征收任务的村、组支付3-5%代征费，并尽可能使各村组的供水保持基本平衡、保证干渠与支渠的畅通，对斗渠、毛渠的维修改造给予财政支持。二是生产统筹费，主要用于组内的沟渠疏通、机器维修、抽水电费，以及支付抽水员、管水员的工资。其收费标准根据各组的实际支出按亩平确定，2006年最高的组亩平50多元，最低的亩平只有 10多元。各组必须保证各农户不因旱涝减产。
   农村税费改革后，为了让乡政府和村两委退出征收农业水费和统筹农业灌溉的环节，射箭台村所在地响应号召成立了农民用水户协会。但收取灌溉费用、协调灌溉矛盾仍然需要村组干部出面，农民用水户协会根本发挥不了作用，许多农民甚至根本不知道农民用水户协会。其原因是：（1）各个农户耕种规模小，一般只有5亩左右，且每个农户的耕地都较为分散，每条毛渠所灌溉的农田涉及到几十甚至上百个农户，合作成员太多，无法靠自愿达成协议；（2）农户收入的渠道增多，非农收入占主导，不愿在农田灌溉上投入太多精力，不愿参加专门的灌溉协调会议；（3）都江堰灌区的农民已经将农田灌溉当成政府必须提供的公共物品，农民遇到农田灌溉问题一直习惯于找村组干部。
   直到2010年，射箭台村仍然实行以组为基本单位的农田灌溉统筹制度，收取灌溉费用、统筹灌溉仍是村组干部的基本职责，农民仍然能够享受都江堰灌溉系统的便利，尽管灌溉费用收取的难度越来越大。
   四、讨论：成都平原农村能长期坚持统筹灌溉的原因
   家庭承包责任制后，特别是农村税费改革和农村土地承包法颁布实施后，全国大多数农村都实行了虚化、弱化土地集体所有者权利的制度，如合村并组、取消村民小组长、禁止集体经济组织调整承包地、固化农户对集体土地的承包权、禁止村组固定收取共同生产费等，致使土地集体所有名存实亡，农村土地最主要的所有者—— 村民小组不能在调控集体土地和统筹生产中发挥任何作用，统分结合的农村经营体制实际上只有“分”没有“统”。相应地，许多地方的农田灌溉体制也实行了市场化的改革，大水利的作用无法有效发挥。最典型的例子是湖北漳河水库，它的灌溉面积在家庭承包责任制后逐步减少，[10]在农村税费改革后锐减。[11]许多原属漳河水库自流灌溉的农田改为堰塘灌溉或机井灌溉，灌溉成本大幅度上升。[12]
   为什么以射箭台村为代表的成都平原农村在家庭承包责任制后特别是取消农业税后仍能坚持了以组为基础的灌溉统筹，都江堰大水利的优势仍能有效发挥，其灌溉面积不仅没有减少而且还在继续扩大呢？[13]笔者认为，原因是多方面的，最主要的是：
（一）村民小组掌握一定的资源
   村民小组掌握一定的资源，是以组为单位统筹灌溉的物质基础。
取消农业税前，各组掌握的资源主要是一定数量的机动地和对责任田的调整权。[14]成都平原农村在实行家庭承包责任制时各组都留有一定比例的机动地，后来虽然逐步减少，但仍能在统筹灌溉方面发挥着关键的作用。如射箭台村1998年第二轮承包前，各组机动地一般占计税耕地面积的10-15%；二轮承包后，机动地一般占计税耕地面积的5-10%。机动地不缴农业税、水利费及三提八统费，[15]只缴纳承包费；承包费由各组社员大会确定，或者通过公开招标的方式确定，主要用于兴办组内的公益事业，最重要的是保持组内毛渠的畅通。只要保证了组内毛渠畅通，就能保证组内的每块农田都能得到灌溉，统筹灌溉就有基础了。
   除机动地外，村民小组还保留了对承包地进行局部调整的权力。如射箭台村所在乡在第二轮承包前每年8月底都要颁布调田文件，要求各组收回死亡、迁出人口的口粮田给新增人口，并将8月31日前交不齐各种税费的农户的责任田转包给能积极缴纳税费的农户。二轮承包后，国家要求承包责任制一定30年不变，乡政府不再下达专门的调地文件，但直到2006年，各组仍在调地，只是不再强行收回拖欠税费的农户的责任田。收回责任田，对农户形成了强大的威慑力量，使农户不敢拖欠水利费、生产统筹费等各种费用，从而保证了灌溉统筹的资金。
   2006年四川省取消了农业税，施行了《四川省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》（以下简称《实施承包法办法》），要求机动地不得超过5%。射箭台村各组机动地都只有不到2%了。于是统筹灌溉出现了困难，主要表现是水利费和生产统筹费征收困难。对此，都江堰管理局和灌区内的各级政府采取了相应措施：一是增加对灌区水利设施的投入，逐步使所有的水渠（包括毛渠）硬化。温江、郫县等水利条件好的地方已经在2008年前将所有水渠硬化；绵竹于2007年开始硬化毛渠，在2010年底前完成。二是加大对村集体的财政支持。自2007年开始，绵竹各村每年都可申请到上级财政对村兴办集体公益事业的补贴资金。自2009年开始，成都市决定每年财政划拨给每村的公共服务与社会管理专项资金不得少于20万元，由村民民主决定其用途。这些资金有相当部分用于统筹灌溉。毛渠的硬化和村集体财力的增加，为统筹灌溉创造了条件。同时，村组干部还将水利费和统筹生产费的缴纳与低保户、临时救济户等社会福利对象的评定和各种扶持挂钩，以此来激励农户积极交费。随着惠农政策的增多，村组干部控制的政策性资源越来越多，这些都成为统筹灌溉的资源。
（二）村民小组保持了稳定且有健全组织
   村民小组一级组织的健全与稳定，是成都平原农村能够统筹灌溉的组织基础。
   现在的村民小组，是由合作化时期的初级社、人民公社时期的生产队演变而来的。无论是合作化时期的社，还是人民公社时期的队，都有明确的边界，其土地和人员的对应关系都相当稳定，尽管有分有合，但社队之间的土地是不能任意调整的。土地家庭承包也基本上是以生产队为界限按人口或劳动力平分到农户的。目前，我国农村实行的仍然是土地集体所有的制度，村民小组仍是土地集体所有权的主体。[16]尽管农村土地承包法实施和农村税费改革后，全国大多数农村都实行了一些虚化、弱化村民小组的土地集体所有者权利的制度，但四川省在2005年8月11日颁布、于2006年1月1日施行的《实施承包法办法》仍然明确了村民小组的集体土地所有权地位和保留了一定条件下的承包地调整权。[17]2008年成都市进行的农村土地确权试点，仍然将村民小组做为最主要的农村集体土地所有者。[18]同时，成都平原农村尽管多次合并乡镇和村委会，但基本上没有调整村民小组，保持了村民小组的稳定，从而保证了灌溉统筹单位的稳定。
   相对于湖北、安徽、湖南、河南等地的农村，成都平原村民小组一级的组织最为健全。村民小组设有村民代表会、党小组、社员会议。村民代表会由组长、村民代表组成，是村民小组的议事机构。党小组的任务是组织党员学习，过组织生活，一般是每月一次。目前射箭台村有5个党小组，5、6、7、8、9组合为1个党小组，1、2、3、4组各设1个党小组。社员会议是村民小组的决策机构，由每户派一名代表参加，主要讨论通过村民代表会的重要决定、宣传有关农民切身利益的政策、公布财务收支。这些组织中最重要的是村民代表会。村民代表按每10-15户1个代表，分院子推选，超过15户的大院子至少有1名代表，不到10户的小院子可由邻近的几个院子共同推1名。村民代表由各院子中明白事理、不经常外出的村民担任，多数为人民公社时期的队委会成员或退休干部，任期与村委会、组长任期相同，3年选一次，连选可连任。取消农业税前，村民代表会较频繁，主要讨论税费的分担与收取办法，调整、发包土地，处理固定财产，传达、落实有关村民切身利益的政策与决定，筹资筹劳兴办公益事业，决定和审核重大财务开支。取消农业税后，村民代表会一般每年召开3-5次，主要讨论与灌溉统筹、农村低保对象评定相关的事。每次村民代表会议后，代表必须回到各自院子宣传并落实相关会议决定。如果涉及到筹资筹劳，还要召开社员会议。
   成都平原村民小组的组织稳定、健全的最主要表现是村民小组组长（村民习惯叫社长或队长）的职位得以保留和待遇逐步提高。取消农业税后，各地为了减轻农民负担，都进行了取消村民小组长的改革。但四川省不仅保留了村民小组长的职位，而且还下发省政府文件提高组长的待遇并由县财政统筹。[19]组长是灌溉统筹最重要的组织者，不仅要负责管理和维修水渠、堰塘、抽水机等灌溉设施，还要负责征收水利费和统筹生产费，调解灌溉矛盾。保持组长的稳定和提高组长的待遇，就使得灌溉统筹的制度有了最基础的落实者。
（三）善于变通、不认死理、能讲道理、有合作意识的民情
民情是制度运作的社会基础。托克维尔（Charles Alexis De Tocqueville）指出，最佳的地理位置和最好的法制，没有民情的支持也不能维护一个政体；但民情却能减缓最不利的地理环境和最坏的法制影响。民情是“人在一定的社会情况下拥有的理智资质和道德资质的总和”，是“习惯、思想和习俗的总称。”[20]这虽然谈论的是国家政体，但也可以用来分析区域的某种制度。成都平原灌溉统筹制度能在取消农业税后仍保护良好的运转，与其善于变通、不认死理、能讲道理、有合作意识的民情有重要关系。
   形成成都平原农村这一特殊民情的原因主要有三：一是成都平原的气候变化较小，容易消除人们在合作时的侥幸心理。众所周知，中国大多数地区属大陆性季风气候区，年度之间的气候（特别是降雨量的大小或时间的早晚）变化非常大，常常导致比较严重的自然灾害（主要是水灾或旱灾），这些地区的农民因经常遭受自然灾害容易形成相信天命、认死理的性格，不容易形成对生活的稳定预期，在需要进行生产、生活合作时特别是需要联合起来抗旱时，往往更容易产生搭便车或消极等待的侥幸心理，[21]因而合作意识不强。而成都平原位于四川盆地内，因被周边的高山所包围而受大陆性季风影响较小，气候（主要是降雨量与降雨时间）相对较稳定，其居民容易形成对生活的稳定预期，在需要联合起来抗旱时往往更主动，因而合作意识较强。二是成都平原土改前高度发达的基层市场体系、高度市场化的土地租佃关系与散居形态塑造了成都平原农民特有的善于变通（随行就市）、不认死理、不走极端的中庸性格。成都平原的集市不仅分布密集，相邻集市的平均距离一般为8-10公里，普通农户至少与邻近的3个集市有联系；集期频繁，集日相隔一般不超过3天，普通农户农闲时每月至少赶集3次；而且集市有供人消闲和传播信息的茶馆、有信仰中心的庙会，是农民的休闲娱乐、信息传播、人际交往中心。因此，成都平原农民对集市的依赖非常强，他们在与多个集市的频繁互动过程中，形成了善于变通（随行就市）、懂得妥协（不认死理）的性格，即市场理性。这种市场理性有助于成都平原农民通过协商达成共识，产生一致行动能力。三是成都平原特有的灌溉条件。成都平原是我国最好的自流灌溉地区之一。建国前一直实行引河水入渠灌溉方法，即在河流从山区流向平原的关口上，用竹笼装卵石所制成的简易的“邛笼”把水截住，然后逐级分股通过灌溉渠道流到农田。由于堰堤（即水渠的源头）在河的上游，水源大多与农田相隔1公里以上，最远有十几公里，必须相邻的10多户甚至几十上百农户合作才能将河水引到农田。这种灌溉条件使农民认识到只有与相邻的农户合作才能解决灌溉问题。因此，自古以来就有农户自发组织埝会协调埝渠维修与农业灌溉的传统。相比较而言，一些主要靠就地挖堰塘蓄水或挖井灌溉的地方，就不必依靠与相邻的农户合作，只需要自家兄弟合作就可解决灌溉问题，因而不容易形成邻里合作灌溉的传统。
（四）人民公社解体后实行了较长时期的小乡、虚村、实组管理体制
   农村管理体制是灌溉统筹制度运行的制度环境。在人民公社解体到取消农业税这20多年时间内，成都平原实行的一直是小乡、虚村、实组的管理体制，是以组为单位统筹灌溉的制度得以运行的制度环境。
   小乡制和大乡制是政社分立时形成的两种体制：小乡制就是在原来的人民公社一级建立乡镇政权，在乡与村之间不设中间层次，比较大的县要在县与乡之间设立中间层次——区公所（或区党委）做为县政府（或党委）的派出机构；大乡制就是在原来的县与公社的中间层次——区级设立乡镇政权，在原来的人民公社一级设立管理区（或片，或指导组）做为乡镇的派出机构。在政社分立的初期，全国大多数地区实行小乡制。在1986年中央下发22号文件后，大部分地区开始撤区并乡，变为大乡制[22]，如湖北荆门1987年在撤区并乡后平均每个乡镇的管辖范围为近200平方公里，4万多人，在村与乡镇之间设3个管理区。而成都平原一直实行是小乡制。如成都市和德阳市在2006年大规模合并乡镇之前，平原乡镇的管辖面积一般不超过30平方公里，管辖人口一般不超过2万人，乡镇与村之间无中间管理层次，乡镇与县市之间的管理层次——区也随着交通条件的改善在1996-2000年先后自行取消。相对于大乡制，小乡制更容易加强人民群众对乡、村两级的监督，更有助于乡村干部的稳定，[23]防止水利费和生产统筹费被挪用，保持灌溉制度的连续性。
   虚村就是村一级组织并不负责农村集体土地的发包、也不直接收取农户的土地承包费，仅仅在乡镇与村民小组之间起上传下达作用。乡镇政府在需要组织农户出工出资时往往召开村、组两级干部会议，由乡镇政府直接对组干部布置，村干部只起督促作用。射箭台村所在乡收取水利费、农业税和三提八统费前都要召开村、组两级会议，由各组的组长或专业会计直接到乡计算到户任务，组长所收费用除生产统筹费外全部上缴到乡政府，村一级不得截留，村干部的报酬由乡政府统一发放；在分配维修水渠等工程任务时也是直接由乡镇政府分配到组，由组长组织施工，村干部只负责协助社长组织劳力。村一级不是经济实体，不能直接向农民收费，就防止了村干部截留水利费、挪用生产统筹费，保证了水利费的按时足额上缴、生产统筹费全部用于组内统筹生产，避免了湖北荆门等地农村出现的以生产统筹为名加重农民负担、[24]后又在减轻农民负担的呼声中取消生产统筹的现象。[25]
   实组就是村民小组（社或队）一级是农村集体土地的最重要的所有者和管理者，不仅负责农村承包地的发包、调整和收益分配，而且负责提供与农民生活、生产密切相关的公共服务（包括农田灌溉），有权根据民主决定收取兴办组内公共事业的费用。取消农业税后，成都平原大多数村民小组仍然能够在组多数村民同意的情况下强制性收取生产统筹费。如2007年，射箭台村5组为了完成毛渠硬化的土方工程，决定加收亩平35元的生产统筹费；邻村的3组为了修建通组的水泥道，决定按人平收取135元的生产统筹费。
（五）都江堰灌区的水利设施较完善、管理体制较科学
   在取消农业税前，都江堰灌区就完成了农渠以上水渠的硬化。取消农业税后，都江堰灌区加大了投入，毛渠硬化的进度加快。水渠的全面硬化降低了农田灌溉的成本，使农民能够相当廉价的享受农田灌溉。
都江堰灌区管理体制的科学性主要体现在：（1）灌溉设施（主要是渠道）分级负责统一管理。在都江堰灌区，即使就近在河沟里取水灌溉，其渠道的建设与维修和水量的调配，也要纳入统一规划和统一管理，这就保持了灌区水利系统的完整性，避免了湖北漳河灌区出现的小水利切割大水利、大水利作用无法发挥的现象。 [26]（2）农业灌溉费用按层次分担，权责利相对明确，从而提高了分摊农业灌溉费用的合理性。前面的介绍中已经提到，农民负担的农业灌溉费包括政府收的水利费与组收的生产统筹费，两种费用的收费主体、用途都比较明确、合理，农户也清楚缴纳费用后应该享受哪些服务。农民不会将水利费和生产统筹费当成农民负担。（3）由政府出面固定收取水利费并负责辖区内所有水利设施的维修，以组（队）为单位统筹灌溉，这使得农业灌溉成为地方政府与村社组织必须提供的公共品。在这样一种水利制度下，任何农户想不分担公共服务的费用而单独解决农业灌溉，都意味着与当地政府作对，与组内的大多数村民为难，这是不明智的，也是不经济的。
   五、结论：只有建立配套的组织系统才能发挥大水利系统农田灌溉的优势
   建国以来，成都平原农田灌溉体制变革的历史表明：水利系统与农村基层组织的无缝对接是大水利能在农田灌溉方面发挥优势作用的基础。都江堰灌溉面积能够从 1949年的282万亩扩大到1980年代初的858万亩，主要得益于农业水利管理体制的行政化和农业生产的集体化，都江堰灌区建立了从生产队到省级的管理组织体系；家庭承包责任制后，都江堰灌溉面积能够继续扩大，都江堰灌区农田能继续依靠都江堰水利系统提供成本较低、保障程度高的灌溉，主要原因是保持了村民小组一级组织的稳定、健全，坚持了以组为单位的统筹灌溉制度及其配套的组织体系。就全国范围来说，集体化时期也是农田灌溉最成功的时期。集体化时期，全国修建5600多个大中型灌区、5万多处大中型泵站、2000万处小型农村水利工程[27]，使有效灌溉面积增加3273万hm2，其中1949年至 1975年平均每年增加116万hm2， 1975年至1982年平均每年增加36.3万hm2。[28]黄宗智认为，“解放后水利改进的关键在于系统的组织，从跨省区规划直到村内的沟渠。”“集体化，以及随之而来的深入到自然村一级的党政机器，为基层水利的几乎免费实施提供了组织前提。”“水利系统的维持也主要依靠集体所有制单位。”[29]
   家庭承包责任后，特别是农村税费改革后，全国范围的有效灌溉面积一度减少，许多大中型水利系统的农田灌溉效率不如集体化时期，其主要原因是灌溉的组织系统出了问题，乡镇政府、村委会、村民小组逐渐退出了统筹灌溉的组织系统，而根据市场原则建立的农民用水户协会又无法承担统筹灌溉的组织功能。
   农民用水户协会是一种非盈利性的互助合作组织。建立的初衷是让乡镇政府与村委会退出农业水费征收和农业灌溉统筹，通过民主方式选举产生的协会理事会负责组织农业灌溉用水管理、末级渠系管理和水费收缴，并由会员代表大会通过“一事一议”方式筹集维修所需资金和劳力，从而解决水费征收难和末级水渠维修难的问题，全面实现“节水、减负、增效”，建设节水型社会的目标。全国第一个农民用水户协会于1995年在湖北荆门漳河灌区成立，[30]2000年后随着农村税费改革的推广，农民用水户协会被推广到全国。但是，农民用水户协会并不能独立地解决与大中型水利系统的协调问题，要么类似于都江堰灌区，由村组干部兼任协会领导，实际仍是村组等传统组织在发挥作用[31]；要么是类似于湖北漳河灌区，村组退出灌溉环节，协会也解决不了灌溉协调事务，农民只能放弃大水利，通过挖堰塘和打井灌溉，不仅成本提高而且保障程度低。由于小水利根本抗不了大旱，在大旱之年很容易重现2010年春季西南五省的严重灾情。
   农民用水户协会不能独立地解决与大中型水利系统协调问题的原因主要有两方面：一是灌溉是一个相当复杂的系统，不仅包括各式各样的灌溉技术而且还包括错综复杂的社会因素。历史上能够成功解决灌溉问题的水利组织，都与宗教、宗族、政权、帮会等权威性、强制性组织部分重合。如成都平原的埝会与庙会、帮会，珠三角宗族组织和治水组织，[32]邢台地区的水利管理组织与祭祀组织。[33]现在，经过革命的洗礼和市场的冲击，全国大多数地区的宗教组织、宗族组织已失去了权威，只能依靠集体时期建立的带有行政强制力的乡村组织将分散的农民重新组织起来，解决灌溉统筹问题。二是在当今中国农户经营规模小且细碎化的情况下大中型水利系统提供的农田灌溉带有公共物品的性质。公共品供给（筹资及使用）必须用强制力即“政府性权力”克服少数人的搭便车问题和为农民的自组织提供制度化保障。因为在当前市场经济条件下，农民流动频繁，村庄共同体正在快速解体，离开了带有公权力性质的法律或行政强制力，很难依靠“一事一议”制度解决水利设施维修所需的资金问题。而且，即使由国家投入巨资解决了大中型水利设施的建设与维修问题，仍然不能解决农田灌溉问题。因为在农户经营规模太小且各个农户的田地相互交错的情况下，[34]大中型水利设施不可能单独为某一农户灌溉，至少要以村民小组为单位。以村民小组为单位，必须克服搭便车行为，这也需要强制力。目前，在农村基层，最具有强制力的组织是以国家权力为基础的乡政府、村委会、村民小组。同时，由于取消农业税，村组干部工资由财政支付，乡镇政府加强了对村组干部监控，村组干部挪用和贪污灌溉统筹费的成本机会大大提高，因此，由村组干部负责组织、以村民小组为单位统筹灌溉是完全可行的。
   总之，要充分发挥大中型水利系统的农田灌溉职能，离不开水利系统与乡政府、村委会、村民小组的有效对接。