党中央、国务院将供给侧改革作为推动我国经济社会转型升级的战略措施。习总书记提出，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧改革，着力提高供给体系质量效率，增强经济持续增长动力。十八届五中全会公报也有“释放新需求，创造新供给”的措辞。所谓“供给侧改革”就是从供给生产端入手，通过解放生产力、提升竞争力，促进经济发展。“供给侧改革”旨在调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和效益。农业作为母亲产业、基础产业，是保供给、保稳定的产业。长期以来，由于农业生产力水平低下，保证数量供给成为农业发展的首选或唯一目标。随着生产力水平的不断提升，国民经济实力的增强，仅仅追求数量安全的观念日益滞后于人民群众的需求欲望，农业标准化、品牌化应运而生。同时，农业比较效益天然的弱质性，也迫使农业结构性改革，实现一、二、三产业的高度融合发展。因此，农业供给侧改革就是要以提升农业的质量和效益为目标，从农业生产、加工、服务、管理端入手进行改革，实现劳动力、土地、资金等要素投入的最优化，促进农业转型升级，适应社会需求变化的需要，实现农业的持续稳定发展。笔者通过深入湖南农业、农村广泛调研，对湖南农业供给侧改革有所思考，认为湖南农业供给侧改革应当重视“五个转变”。

一、转变农业发展思维方式。湖南农业基础较好，农业资源十分丰富，历史上曾有“九州粮仓”、“鱼米之乡”的美誉。盛产稻米、牲猪、棉花、油料、茶叶、淡水产品、麻类、烤烟、中药材等，这些农产品产量居全国前列。水稻、苎麻、茶油、桐油居全国第一，牲猪居全国第二，茶叶居全国第四，柑橘、烤烟、淡水鱼等产品在全国居前十位之内。湖南占全国3%的耕地，产出了占全国6%的粮食、8%的棉花、13%的柑橘、11%的牲猪、6%的油菜、8%的水产品。这些传统优势是湖南农业得到社会认可和国家重视的至宝。正因为如此，湖南农业发展的传统思维定势难以突破，体现在保数量排位就是保政绩、保投入、保发展的思维观念难以转变。身为湖南农业的管理者都会沉浸在“湖广熟天下足”的美誉中，千方百计维系湖南农业在全国的数量优势，以此来作为争取国家重视、增加投入的条件。在实施决策中，也把主要精力和着力点放在确保湖南农业的数量优势上。诸如：将制约耕地抛荒与“官帽”挂钩，与奖金挂钩；把确保双季稻播种、粮食总产量作为考核政府政绩和增加投入支持的重要依据。这些措施曾为保证湖南农业的数量优势发挥了重要作用。同时，湖南农业因为确保了数量优势也得到了国家的巨大投入，促进了湖南农业的较大发展。因此，确保数量的优势地位仍然是政府决策的主攻方向，或者说在短期内难以弱化。这种决策思维重视数量或农业发展表象，而忽视农业质量或内在素质的提升，使湖南农业质量效益与数量优势不相称。湖南农业“三品一标”产品所占农产品总量不足30%，与农业部所要求的达到40%以上的标准有一定差距。湖南农产品质量受到诸多挑战，工业污染、农业面源污染、重金属污染等严重影响农产品质量安全，也影响到湖南农业的现代化进程。目前，湖南农业现代化水平偏低。据《中国特色农业现代化道路的内涵与实施策略》中农业现代化评价体系的实证研究，以湖南为例所分析的，以山东为最大值100，以西藏为最小值0，湖南农业现代化评价指标体系中，综合评价得分为47.84，其中农业生产条件和手段指标得分为17.88，农业组织建设与管理指标得分为2.04，农民文化技术素质指标得分为5.01，农业发展水平指标得分为6.65，农业经济发展水平指标得分为7.71，农业资源与环境指标得分为8.49，结果判断，湖南农业现代化处于起点阶段。虽然近些年来，农业现代化各项指标有所改善，但对比全国发达省份仍然差距很大。同时，随着国家对农产品收购政策的调整，国家对不合格农产品的拒收，湖南农业的数量优势地位将有所弱化。因此，必须大力转变农业发展思维方式，将重视农业数量优势地位向重视创农业质量效益优势地位转变。从宏观思维上，要求按照十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，实施决策、谋划发展。发挥好政府与市场两方面作用，利用好国际国内两个市场资源，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，提高农业质量效益和竞争力，推动粮经饲统筹，农林牧结合，种养加一体，一二三产业融合发展，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。从微观思维上，要以质量效益为目标，实现经济效益、生态效益、社会效益的协调提升。树立长远发展和可持续发展思维，克服短期发展、掠夺性发展思维；树立市场导向、集约经营思维，克服盲目发展、跟风发展思维；树立融合发展、协调发展思维，克服单个发展、分割发展思维；树立以人为本、安全发展的思维，克服唯利是图、损人利己的发展思维，从而确保湖南农业朝着健康的道路可持续发展。

二、转变农业发展组织方式。湖南农业的组织化程度仍然较低。到2015年止，湖南拥有农业专业合作社4.6万个，种养大户14万余户，家庭农场2.9万个，省级以上农产品生产龙头企业556个。这些新型经营主体经营的土地面积占耕地总面积的35.9%。实践证明，新型经营主体在推动湖南农业现代化进程中发挥了重要作用。推进农业供给侧改革必须将培育新型经营主体作为重要抓手，也就是说要推动湖南农业组织方式的转变。近些年来，湖南农业的发展实践创造了许多成功的范例。总结起来，有如下模式，一是依靠自身能力流转土地，聘请农民工，实行规模经营。这一模式主要集中于工商资本拥有者到农村承包土地，从事种养业、农产品加工业、办休闲农庄等。如：长沙龙华山农业开发有限公司，建设标准化基地，实施规范化管理。该公司是一家以经营生产、加工、销售为主，结合有利的区位优势和生态环境，开发农业观光休闲于一体的现代新型农业企业。公司在长沙县路口镇路口村流转了2000多亩土地，已全部按标准化基地要求进行基础设施建设，基地与湖南省蔬菜科学研究所、长沙市蔬菜科学研究所等单位建立技术合作关系，全面推广绿色蔬菜和无公害蔬菜生产技术，全面禁止化学农药使用，推广绿色防控技术，建立2个1000立方米的沼气池，形成“秆-沼-菜”、 “秆-沼-果”的生态循环。公司加强产品质量监管，制订了完备的管理制度和生产操作规程，建立农产品检测室，配备检测人员，确保上市农产品质量安全。该公司每年为周边农户提供200多个就业岗位，发放农民工工资300多万元，增加了农民收入，带动了周边乡镇蔬菜产业的发展，先后发展了宇田、大山冲、楚平、他祥等蔬菜基地，形成了万亩示范片，同时采用生态栽培技术，全面提高了农产品质量，改善了农业生产环境。二是采取合作、合资方式，流转土地，实行规模经营。包括公司+农户+基地，农民合作社、流转倒租等形式。如：安仁温氏畜牧有限公司，成立于2011年10月，是广东温氏集团下属独资企业。采取“公司+家庭农场”模式发展生猪生产。公司提供种苗、饲料、药物、技术、销售一条龙服务。饲养环节通过委托生产的方式交由农户完成。合作方式是：农户建好猪舍，缴纳一定合作互助金，采用挂帐的形式到公司领取猪苗、药物、饲料进行肉猪饲养，公司为每20-30个合作农场主安排一个管理员，为农户提供技术指导和服务，最后由公司负责肉猪收购。这种模式，为农户化解了生产和市场风险，提升了农户养殖水平，增加了农户收入，并确保了养殖质量安全。三是通过服务带动，连接千家万户，提升农业生产质量效益，增加农民收入。包括农业机械服务、病虫害统防统治服务、生产全过程服务等形式。如：湖南安邦公司，成立于2009年3月，注册资金3758万元，年营业收入3.2亿元，拥有各类专业技术管理人才137人。公司拥有四个子公司，在100多个乡镇设立农业综合***务中心，领办了农机、种植、有害生物专业化统防统治3个专业合作社，还拥有三条年产10万吨配方施肥生产线，各类大型农业机械600多台套，一座年供种秧能力达万亩的智能化育秧工厂、一座日烘干能力达500吨的谷物烘干中心等。目前安邦公司除了采取流转返包方式与农户合作经营15万亩外，主要采取套餐服务方式，为农户提供种子种苗、测土配方施肥、有害生物统防统治、机耕、机插、机防、机收、谷物烘干等全程机械化服务，农副产品订单收购和农业融资等专业化、社会化服务，服务面积达150多万亩。这种模式实现了规模经营，提高了土地生产率和劳动生产率，化解了农民生产与市场风险，增加了农民收入。同时，有利于推广先进科学技术，实行生态化种植，保护生态环境，确保产品质量。四是依靠发展集体经济带动，合理配置资源，提升农业生产效益，增加农民收入。如：沅江市三眼塘镇，采取土地入股、集体资产确股到户等形式，组织农民开展规模经营，盘活集体资产。该镇辖17个行政村、1个社区，总面积99平方公里，耕地5.8万亩，人口5.49万。2008年前，全镇村级集体经济非常薄弱，近60%的村无集体收入，所有的村都负债，村平负债135万元。近年来，积极发展集体经济，2013年全镇村级集体经济总收入1045万元，村集体经济收入最少的30万元，最多的达200万元。村集体服务能力明显增强，村级事业发展迅速，基本实现村村通水泥路、户户饮安全清洁卫生水，提高了农民收入，家家户户安居乐业，呈现繁荣景象。

以上四种模式的共同特点是转变了传统的分散经营组织方式，优化了资金、土地、劳动力要素配置，化解了分散农户的生产、市场风险，提高了土地生产率和劳动生产率，增加了农民收入，有利于科学技术的推广应用，农产品质量的控制，实现了农业经济效益、生态效益、社会效益的协调提升。但是也共同面临着：农业生产基础设施脆弱，农业的自然风险较大；农业生产比较效益仍然偏低，投资风险仍然较大；农民的素质偏低，生产管理难度较大；农业生产成本提升，资金周转的困难加大等等困难和问题。这些困难和问题，制约了以上模式的推广。建议国家针对这些问题出台一些扶持政策。一是完善补贴政策。对新型经营主体包括农产品生产企业、农民合作社、种养大户、家庭农场等新型经营主体，加大补贴力度。对其投入的基础设施资金，国家通过评估采取以奖代补方式予以支持，确保基础设施投入由国家或地方政府承担；对新型经营主体实行生产性补贴。按照其流转土地数量及经营质量效益评价，实行梯度奖补，规模大效益好的给予较大奖补；设立新型经营主体综合保险，同时完善对新型经营主体的保险支持政策，降低投保成本，提高保险额度，规范索赔程序，按时支付保险。二是加大金融支持力度。对新型经营主体，国家应安排贴息贷款，解决生产周转资金问题。三是加强科技服务支持。鼓励大专院校、科研单位对新型经营主体开展科技服务。加大对新型经营主体所辐射带动农户的培训力度。实施新型职业农民培训项目向新型经营主体的倾斜，提升其经营素质和水平。

三、转变农业发展服务方式。开展农业供给侧改革，需强化对农业的服务。长期以来，各级农业部门健全服务体系，强化服务队伍，大力开展科技服务、信息服务，使农民受了益，增了收。但目前仍然面临政府主导的服务体系缺乏人员、经费保障，难以发挥应有作用，基层农技服务站“有钱养兵，无钱打仗”的状况仍然普遍存在。同时，社会化服务发展滞后。面临农业供给侧改革，应当转变服务方式。一是改变服务组织形式，要以政府服务为主转向社会化服务为主。近些年来，农业社会化服务得到了长足的进步。到2015年湖南已建立农业机械化服务、病虫害统防统治等各类社会化服务组织4.5万个，这些服务组织直接面向农户，许多与农户结成利益共同体，利益共沾，风险共担，提升了服务效果。各级政府要通过政府购买服务等方式，引导社会化服务组织的发展，对社会化服务组织除按新型经营主体的同等政策给予扶持外，还应按照其服务效果的优劣给予一定奖补。二是改变服务内容。要由单纯的科技服务拓展到五大服务。即：农业科技服务、农业生产服务、农业信息服务、农产品检测与可追溯服务、农业政策法律服务等。科技服务主要是动植物病虫害防治、疫病防控、种养殖技术服务、科学使用农药、兽药、饲料等农业投入品的服务；农业生产服务包括：机耕、机插、机收、烘干、收购、屠宰等服务；农业信息服务包括：农产品价格信息、品牌信息、产销信息、质量信息、农村政策法律信息服务等；农产品检测服务包括：为新型经营主体培训检测人员、支持建设自检室或派选符合资质的检测机构为新型经营主体定向开展检测服务，接受生产经营主体委托检验服务等。可追溯服务包括建立农产品、农业投入品可追溯平台；农业政策法律服务包括：为新型经营主体乃至全体农户提供政策法律咨询、为贫困农户提供法律救济服务等。三是提高服务质量水平。首先要培育建设高素质服务队伍。支持农业院校举办各类服务人才培训。建立农业科技人员定期轮训、知识更新制度，确保科技服务队伍不断壮大。加大对新型经营主体的培训，增强自身科技服务能力。

四、转变农业发展驱动方式。传统农业经济的发展主要依靠增加消费需求，增加投资扩大需求，增加出口扩大需求，“三驾马车”驱动发展。在新常态下农业的发展，特别是农业供给侧改革，在重视“三驾马车”驱动的同时，要更加注重深化改革驱动、科技创新驱动、市场引导驱动、政策驱动。一是深化改革驱动。农业供给侧改革涉及农村生产力与生产关系的调整，涉及到农村产权制度、经营制度的完善，涉及到农业产业结构、产品结构的调整，涉及到产品数量、质量、效益的共赢，涉及到农业农村经济发展与农村生态文明建设的协调推进。这就需要深化农业农村各领域的改革。以深化农业农村改革驱动农业供给侧改革。要完善经营制度，构建“三权分置”的土地经营机制，进一步放活经营权，激发农村发展活力；要扶持培育新型经营主体，使其成为现代农业发展的领头雁；要深化农村产权制度改革，明晰集体产权归属，盘活农村集体资产，为农民增收开辟新途径。允许土地经营权、林权、大型农机具抵押贷款，积极探索农村宅基地、房产抵押贷款；要实行种养加一体，一、二、三产业融合发展，形成现代农业的产业体系；要完善农村金融政策，积极发展村镇银行和农户互助信用，健全农业投入担保体系，排解农村贷款难瓶颈，为农业农村经济发展提供新的动力。二是科技创新驱动。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，健全“现代农业科技创新推广体系”，“发展现代种业”，“促进农机装备产业发展壮大”，“提高农业机械化水平”，“推进农业标准化和信息化”等。湖南农业科技有一定优势，在杂交水稻、双低油菜、棉花、苎麻育种和畜禽、淡水渔业等方面取得了一批科技成果。“十二五”湖南主要农作物良种覆盖率达96%，农业科技贡献率达到55%以上，主要农作物农业综合机械化率达到44%，其中水稻耕种收综合机械化率达到68.4%。但湖南农业科技创新也面临许多挑战。湖南农业研发能力与农业现代化发展的要求不相适应。农业重金属对环境治理与防控技术研发还非常滞后，农业科技零碎性、重复性问题仍然突出，组合配套技术不够，继杂交水稻、双低油菜等一批成果后，农业颠覆性成果还出现不多。农业技术推广受到生产经营主体分散，农技推广技术力量不足等问题的制约，难以及时全面应用。“十三五”应加大农业科技创新力度。要强化重大科技专项攻关。重点选择农产品加工增殖、种质资源开发利用、农业机械化研究、质量安全与农业环境资源保护研究等重大项目开展攻关，力争取得重大突破；要进一步完善农业科技推广网络建设，大力发展农村社会化技术推广服务组织；继续推行农科教、产学研、科工贸紧密结合的农技推广服务模式。实施“百片、千园、万名”工程，鼓励教学科研人员深入第一线开展科技推广；继续实施科技特派员农村科技创新行动，扩大科技特派员覆盖面；大力推进农村信息化进程，加快国家农村农业信息化示范省建设，构建农村信息化服务模式，推进科技信息进村入户。三是市场引导驱动。农业供给侧改革，要求农业一二三产业融合发展。而农业产业融合发展，要把农业产前、产中、产后紧密联系起来，需要形成全国统一的生产要素市场，使农业相关生产要素能够在整个经济系统中实现合理有效配置。只有在较为成熟的市场机制下才能实现农业生产要素在全社会范围内的自由流动和转移，才能在农业生产经营系统内部、外部的不同产业之间建立相互联系、相互渗透的有机联系，形成高度社会化的现代产业链条。长期以来，由于受计划经济体制、城乡二元体制的影响，农业市场化程度低，农业产前、产中、产后各环节及农业一、二、三产业发展被人为分割。同时由于农业要素市场、产品市场发育不健全，加之国家农产品收储制度的不完善，使农业跳不出“多了少了”、“谷贱伤农”的怪圈。靠传统的计划经济或仅靠行政推动的农业发展方式，难以解决农业发展面临的诸多矛盾和问题。只有充分运用市场的手段，发挥市场在资源配置中的决定作用，同时发挥好政府的作用，才能构建现代农业经营体系，实施好农业供给侧改革。要以现有农产品批发市场、农贸市场为基础，完善市场体系，进行提质改造，提升基础设施水平，配备质量检测、农产品信息化等设施手段，实现入市农产品质量有保证、问题可追溯。引导、鼓励、规范网络市场发展，推行现代物流、电子商务，利用“互联网+”推进农业市场化、信息化发展；改革主要粮食产品收储制度，除国家战略储备粮定点储备外，鼓励多元化收储；积极开展水稻、玉米、小麦收储目标价格改革试点，实行价、补分离，建立科学定价机制，根据农资价格、劳动力价格、其他生产要素价格，测算生产成本，分析国际同类产品价格变化趋势，使目标价格确定与市场供需变化、国际价格变化相适应。完善农村土地市场，建立土地价格评价机制，规范农村土地转包、转让、拍卖、征用等程序，实现农村经营性建设用地与城市土地同权同价、同等入市，让农民获得公平收益。四是政策驱动。近些年来，湖南推行“百企、千社、万户”、“百片、千园、万名”、“百城、千镇、万村”等三个百千万工程，是现代农业发展的推进器，今后要继续以实施“三个百千万”政策为核心，进一步完善政策，引导农业农村经济健康发展。主要制订五个方面的政策，即：制订永久性基本农田保护政策，划定永久性保护农田，严禁侵占或改变用途；制订农业环境与资源保护政策，在湖南环洞庭湖建立粮食生产保护区，在湘南、湘西适宜区域建立特色农业保护区。对粮食主产县，可以根据自然环境条件情况，选择适宜双季稻区域建立“双季稻保护区”。对所有保护区实行严格的用地制度，限制非粮化、禁止非农化，确保粮食产能不减少。对于其他区域，按照区域自然条件情况，确定相对灵活的用地政策，在确保耕地不非法占用的前提下，宜粮则粮、宜牧则牧、宜果则果、宜茶则茶；制定环境治理政策。对重金属重点污染区或其重度污染区，实行休耕制度。对休耕土地规范管理，防止土地改为建设用地或其他非农用地；制订支持农产品质量提升政策。加大各级财政对农产品质量安全监管、质量监测、标准化生产、农产品品牌建立等方面的资金投入，构建农产品从农田到餐桌全程监管机制，改善监管手段，提升监管能力。对于产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的新型经营主体予以奖补；制订支持农业科技创新的政策。在支持农业基础研究的同时，加强对应用型研究的支持。对环境治理技术、新品种选育、科学种养技术等实用技术研究给予重点扶持。同时，加大对新型职业农民培训、农业科技推广等方面的扶持，鼓励科技人员到农村、到企业从事技术服务工作；制订支持经营方式创新的政策。对于农业产业化水平高或实行一、二、三产业融合发展的先进区域或企业予以扶持。

五、转变农业发展管理方式。农业管理方式的转变决定其他方式转变的成败。长期以来，对农业的管理主要依靠行政手段进行，对运用经济手段、法律手段重视不够、推行不力。实践中盲目决策、瞎指挥的情况在一定范围内存在。政绩工程、样板工程、短命工程等不良工程时有出现，而一些法定职能得不到很好的落实，加之问责机制行政化，责任追究人为化，使这些问题在一些地方十分突出，甚至愈演愈烈。必须下大力气转变对农业的监管方式。一要由以行政手段为主管理转变到以法律手段为主管理上来。全面推行依法治国。首先要全面建设法治政府，“十三五”规划提出了到2020年基本建成法治政府的目标，未来四年是攻坚期。建设法治政府必须从提升政府公务人员法律素质入手，依法规范政府行政行为，特别是依法规范行政决策行为，使行政决策科学、民主、法治。最近一些年来推行的权力清单、负面清单是推进法治政府建设的重要措施，但落实起来还有一个艰辛的过程，特别是政府对投资的掌控权，如何法治化？还是一个复杂的课题，需要认真研究。如：投资项目如何依法确定，确保公正、公开、公平；投资边界如何划定，确保政府投资的公益性，包括基础设施、公共服务设施、环境治理保护、执法监管设施等等，一些竞争性投资或非公益性投资可以实行开放管理，交给市场主体，政府当好监督、裁判员角色。现在有些地方正在组建农建投公司，这一方面是为了整合政府投资项目，另一方面也是为了规范政府投资行为。再有，投资的绩效如何评价，责任如何追究？政府投资必须进行绩效考核和责任追究。要建立政府投资决策责任终身负责制，对绩效评价不合格的不良工程，要依法追究决策人的责任。二要由重微观管理向重宏观管理转变。简政放权是政府改革的重要内容。将一些由市场主体能够做好的事交给市场，由市场进行调整。农业方面诸如：农民种什么、怎么种、什么时候种，农业企业加工什么、加工多大规模、如何销售等等，农民或企业能够实施的事，应当完全交给农民或企业。政府实施管理应当着重于宏观调控，通过搭建科技、信息、政策法律服务平台，引导农民、企业开展农业经营活动。通过制订政策，引导调控经济运行。例如：为了保粮食生产产能，可以制订科学的收购价格政策或市场价格引导政策，以及有利促进粮食生产的收储政策，激励农民从事粮食生产，不能由政府代耕代种或强制耕种。前些年一些地区为制止抛荒现象采取与政府官员“官帽”挂钩的办法，对连续抛荒5亩以上的，给予乡镇负责人撤职处分的做法，逼迫部分乡镇干部到农村承包荒地，以免处分。但好景不长，这些问题越来越多，乡镇干部难以承担不断增长的耕种任务。这种做法显然不是长久之策、治本之策。三要由分散分割管理向综合管理转变。政府机构改革的目标是精简效能，但现实中多轮机构改革却效果不佳。农业机构上下设置不一，名称级别都不一样，监管范围也不一样，很难综合协调，行政成本增加，且人力、物力、财力分散，难以提高效能。法律规定了许多职权，如行政许可、行政强制、行政处罚、农产品质量安全监管等等，要求集中监管或综合执法，在农业部门外部与林业、国土、环保、水利、气象、粮食等部门存在职能交叉，在农业部门内部地方机构设置时存在种植业、养殖业分割，综合协调的难度较大。近年来，国家在一些地方推行城市和农村综合执法，食品综合监管试点，试点应当是成功的，但受到目前部门林立分割的格局制约，其效果难以充分显现。在国际经济一体化的大背景下，在国际、国内两个市场开放对接的环境中，政府农业机构改革应当从顶层设计开始，进行科学设置。同时，将农、林、水、气、国土等涉农机构整合，除特殊区域外，实行上下对口设置。改变政事不分，按产品设置机构的做法，按经济发展环节管理要求设置机构。可以设置农业综合执法、农产品安全监管、农业环境资源保护、农业科技教育、农业产业化经营与社会化服务、农业生产管理、农业信息化、农业工程管理、农业发展计划、农业减灾防灾、动植物检疫防疫、农业投入品监管、农业政策法规等综合性监管机构。建议先行试点，总结经验，继而制订《农业机构设置条例》，实行机构设置的规范化、法制化。机构综合设置后，理顺职能，将事业职能剔除，将行政职能收回，建立精简效能的政府监管体制机制，为农业供给侧改革提供组织保障。