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中国区域战略

时间：2009-11-09 14:11:09来源：[标签:出处]作者：吴慧

艰难转型

中国区域战略在多年摇摆之后，第一次有可能从以GDP为标准转变到以人为本

5月24日，辽宁省“十一五”规划解读会在沈阳召开，国家发改委规划司司长杨伟民（现任国家发改委副秘书长）在会上作了演讲。第二天，当地媒体迅速对他的讲话作了报道，但是却闹出一个不大不小的误会。

媒体报道打出的标题是《辽宁被列为十一五重点开发区》，报道引用杨伟民的话说：辽宁属于重点开发区，尤其是辽东半岛，正在形成次一级的开发区，承接优化区域的产业转移，吸纳限制开发区、禁止开发区的人口，逐步成为支撑中国国民经济发展、集聚人口的区域。这个报道引起了专家的怀疑，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇就向《中国企业家》表示：辽宁怎么能是重点开发区域，作为老工业基地，辽宁显然应该属于优化开发区域。

7月10日，杨伟民在北京接受《中国企业家》采访时澄清了这个误会，“我说的重点开发区只是指辽东半岛而不是辽宁省，我们今后也不会把一个省列为一种类型的区域。”

这个误会涉及的是已经列入“十一五”规划纲要的一个重要构想：将中国国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。在杨伟民看来，这个构想是中国区域战略在多年摇摆之后，彻底由以GDP为标准转变到以人为本的标志。

同时，这个误会也从侧面说明了功能区构想面临的状况：大家对这个构想的理解还不清晰，在对一些专家的采访中，《中国企业家》听到了各种各样的解读；在理解不清晰的情况下，功能区构想的落实还有很长的路要走；地方对将被列入哪一类功能区格外重视，而且往往都期望能被列为重点开发区，这意味着功能区的确定将引起许多争论。

接受记者采访时，杨伟民刚刚开完一个关于落实主体功能区的会议。在一个又一个会议中，中国区域战略艰难转型的序幕已经徐徐拉开，今年50岁的杨伟民，也可能因为提出并落实这个宏大的构想，成为中国区域经济发展历史上的重要人物。

走出误区

地处青藏高原腹地的三江源地区，是世界三大河流长江、黄河和澜沧江的发源地。这个地区过度开发的教训，是中国过去区域政策误区的一个缩影。

三江源地区提供了黄河总水量的49%、长江总水量的25%、澜沧江总水量的25％，是世界海拔最高、面积最大的高原湿地生态系统，对中国和亚洲的气候环境都有重要影响，被称为“亚洲水塔”。但是过去几十年畜牧业的过度开发后，水土流失、草场退化、水源减少等种种人们最不愿意看到的恶果越来越严重。在一些专家眼中，三江源地区的社会经济运行模式陷入了“贫穷→破坏草地生态环境→更贫穷”的恶性循环之中。去年8月，中国政府投入75亿元的三江源自然保护区生态保护和建设工程在青海全面启动，开始全面恢复这个地区生态环境的努力。杨伟民反复向《中国企业家》提起三江源的例子，在他看来，三江源这样的生态地区，就不该搞经济开发。过去开发带来一些小小的效益，现在却付出大得多的代价去弥补。

三江源的教训，背后是对区域经济发展的误解，也是区域战略的一个重要的误区：各个地方、各级政府都把增加GDP作为主要的发展目标，结果是适合集中发展经济的地区在迅速发展，不适合经济发展的地区也在拼命赶超。随着长三角、珠三角、京津冀的迅速崛起，许多不适宜大规模发展经济的地区，也在学习、追赶中迷失了方向。

杨伟民介绍，到2000年以后，区域战略的误区带来的一些问题开始受到重视：国土空间开发秩序混乱。该开发的、不该开发的都在开发，结果带来水土流失、沙漠化等等环境问题。城市化也面临同样的问题，中国661个城市，110个严重缺水，但是这些城市中，许多仍然在盲目地扩大规模。开发区更是全面开花，有没有条件的地方都纷纷设立。

在发展导向上，把缩小区域差距定位于缩小经济差距，于是各个地方都热衷于追求GDP的排名不断靠前。

区域政策没有针对性，比如土地供应，该增加的地区增加不够，该限制的限制不住。

环境、资源压力越来越大，连长三角、珠三角这些水网密集的地区都出现了缺水问题。

2000年，发改委作了一个关于规划体制改革的意见，提出空间协调与平衡的理念，就是说，政府在制定规划时，不仅要考虑产业分布，还要考虑空间、人、资源环境的协调。增加规划的空间指导，成为后来主体功能区构想的源头。

艰难启动

中国区域战略的转型，其实已经是刻不容缓。在杨伟民看来，如果继续按照旧的模式发展下去，一些原本环境很好的地区变成不适宜人居住的地区，并不是危言耸听。

带着空间指导的理念，发改委规划司确定了一系列重点课题。2003年1月，在委托中国工程院研究的课题中，发改委提出增强规划的空间指导、确定主体功能的思路，四大主体功能区的概念开始形成，不过这时的叫法和后来“十一五”规划纲要中的叫法不尽相同，比如后来的优化开发区，当时叫优化整合区。“这个概念是发改委提出的，不是外面的专家提出的”。杨伟民说。

当时发改委规划司还找到一些科研单位，希望能接手主体功能区的课题，但是却被专家们泼了冷水。发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成当时就拒绝接手这个课题。肖金成认为杨伟民的构想是个好事，划分4种功能区在中国区域经济中也确实是客观存在的需求。但最大的问题就是，根据这个构想研究出的方案是“好提不好收”。他向《中国企业家》介绍：提出一个好的方案不难，但提出以后能不能收得住——怎么落实？就不那么容易了。于是肖金成的课题组选择了另外的研究方向：划分中国区域经济10大增长潜力地区和6大问题地区。他认为根据这个方向做出的研究成果，政府在决策时，可松可紧，更有操作性。

这以后，发改委规划司进行了几次专家咨询会议。国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇参加了会议，他感到，四大主体功能区构想是一个亮点，方向是正确的，但需要与其它层次的区域划分体系相结合。刘勇向《中国企业家》解释：根据国外的经验，对一个大国而言，区域经济体系具有多层次性，一般为4个层次：宏观区域经济格局的划分；综合经济区域的划分；标准经济区的划分；都市圈地域的划分。就中国而言，第一个层次是指东部、中部、西部和东北的区域划分，第二个层次是指京津冀鲁沿海综合经济区、沪苏浙沿海综合经济区、粤港澳闽台经济区、黄河上中游经济区、长江上中游经济区、珠江上中游经济区、人口稀疏的远西部经济区等区域划分，第三个层次就是指功能区的规划。前两个层次的区划还有待进一步研究和明确，在这种情况下，虽然可以开展一些第三个层次的区划工作，而且目前也已经有了一些比较好的成果，但是由于前两个层次的区划方案尚待完善，因此第三个层次的区划工作难度是比较大的。刘勇当时也没有接手四大功能区的课题。

一些专家介绍，在决定功

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