自1998年安徽凤阳县开始引入大学生“村官”以来，大学生“村官”政策已经在全国范围内全面展开。在不否定大学生“村官”政策重要意义的前提下，有人对该政策提出了质疑；在实践中，大学生“村官”也面临诸多尴尬的局面。从法律的角度考察，当前大学生“村官”政策主要面临以下难题：
一是从大学生“村官”产生的方式来看，一般是由政府委派到相关村委会工作，而若根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，大学生“村官”并不能直接成为村委会组****员担任村委会主任、副主任、委员等职，因为该法第１１条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产出。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。况且，到农村当村官的大学生更多的并不是本村村民，由此也难以实现这些大学生通过民选的方式而产生。当然，在实践中，大学生只是在农村担任党支部副书记助理或村委会主任助理等职，但“主任助理”一职并没有明确的法律依据，从而也遭遇许多人对该职位性质的质疑。
二是从法律关系角度分析，村委会是村民的自治组织，国家机关与之只是一种指导与被指导的关系,政府具体落实大学生“村官”政策并不能对其施加强制力；而另一方面，国家要具体大学生“村官”政策也需要村委会和村民的支持。而在实践中，大学生“村官”政策主要是通过政府与被委派大学生签订合同的方式加以落实，而很少有村委会或村民的直接参与。这种关系在实践中则直接反映为以下情形：要么是村委会必须协助国家大学生“村官”政策的落实而使得政府的这种行为实际上转变为强制行为，要么就有可能使得大学生的实际工作难以获得村委会以及村民的支持,而使国家大学生“村官”政策流于形式化。
三是与上文相一致，政府与村委会之间的关系也会直接影响到村委会与大学生之间的关系。如果政府交付给大学生“村官”的任务需要村委会协助的话，将面临政府是否有权强制村委会履行的法律问题；如果由于村委会工作与大学生“村官”的工作任务不相一致，将会导致大学生“村官”无法完成任务。在现实中,许多大学生完成任务要么是求助于非法律规范化的人际关系解决问题,要么就是大学生在村委工作中只能充当秘书等闲职而无法在真正意义上完成政府所交付的任务。大学生所享有的权利也会受到这种关系的影响，若需要村委会保障,则会因为大学生与村委会之间非制度化的关系而使得大学生权利很难兑现。
笔者认为，产生以上问题的原因，一方面与人们对该政策理解之不够全面有关，从而导致政策实际执行的偏差，而另一方面则是源于当前相关制度的不完备。
首先，“大学生“村官””计划重在鼓励大学生到农村去为农村提供智力支持，是国家的一项指导性政策，而不应当是一种干预性政策；从行政法的角度加以界定，国家的这种行为可以界定为是行政指导行为。基于村民自治的原则，无论是选派还是具体执行国家政策，大学生“村官”的分派均应当建立在充分尊重村委会以及村民意志的基础之上，而并不能给予其强制，关涉村委会自治范围的事务时尤为如此。国家对于大学生“村官”的选派也更加应当“因地制宜”，充分考虑当地的实际情况，对口帮扶，而不能搞形式主义。有些地方政府提出“一村一大学生“村官””政策出台的初衷是很好的，但若不顾实质效果，随意摊派，则会是国家该项政策形式化。笔者认为，伴随我国人才资源的不断丰富，来自农村的大学生也会逐渐增多，待时机成熟，国家应当更加重视通过政策支持的方式引导农村大学生回村服务，并通过完善村民选举制度引导村民将更多的本村大学生村民选举为村委会成员，而弱化当前大规模的、组织性的选派大学生到异地去工作的做法。这不仅有利于克服以上弊端，也可以为国家节约派送大学生所付出的大量资源。
其次，国家也应当转变直接委派大学生“村官”到村委会任职为建立大学生“村官”人才资源库制度，以供村委会直接挑选人才，实现大学生对农村的对口支援。建立大学生“村官”资源库不仅有利于克服村委会引进人才不能对口的弊端，也有利于国家科学合理的利用人才，预防大学生“村官”政策的形式主义。对此，国家可以通过对村委会政策的引导，鼓励村委会多引进人才。
最后，国家选派大学生当村官就是为了弥补村委会工作能力的不足或者是增强村委会的工作能力，大学生“村官”所应当完成的任务也应当属于村委会的任务之列。国家交付予大学生“村官”的任务，从性质上来说，应当首先是属于村委会的任务，然后才是属于国家所委托的任务。因此说，大学生“村官”完成任务不仅不能违反村民的自治权，而且应当充分获得村民以及村委会的支持；大学生“村官”执行任务如果不能获得村委会的支持，不仅在实践中难以完成政府所交付的任务，也不符合村民自治的基本原则。如果从法律的角度分析，大学生“村官”不仅应当与国家形成一种委托或代理关系，而且应当与村委会以及村民之间形成一种委托或代理关系。笔者建议，国家应当改变当前主要通过政府与大学生直接签订就业协议的方式为通过村委会与大学生签订合同的方式实现大学生到村任职的政策。当然，这份合同应当建立村在村委会与政府合作关系的基础之上，并应当与国家对待大学生的政策相协调。这不仅有利于预防国家假大学生政策之名干预村民自治，也有利于直接明确村委会与大学生之间的权利义务关系。
破解当前大学生“村官”政策的法律难题
（原载于人民法院报2008年10月19日第9版）
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