袁永恩:宜章县小城镇建设问题及思考 -热点聚焦--中国农资供销网

袁永恩:宜章县小城镇建设问题及思考

时间：2011-08-22 00:00:00来源：作者：sqy

   2003年七八月间，笔者就“小城镇建设”问题在湖南省宜章县展开了一项社会调查。宜章县隶属于湖南省郴州市，位于湖南省最南端，毗邻广东省，是郴州市和湖南省的南大门。该县是典型的农业县，农业是该县的主要产业。本次调查的方法，以实地观察为主，辅以与社会各界人士的广泛访谈。现将调查结果总结如下：
一、问题的提出——农村未来的召唤
   近几年来，我国宏观经济连续保持快速、稳定、健康增长，而农业却一路低迷，成为经济发展中难以抹去的阴影和伤痛。一方面，经济的发展和科技的进步使农业生产技术大大提高，已使农产品出现结构性过剩，价格持续走低，而农业生产资料价格则居高不下。农业经营的高成本和低回报造成不可避免的低效益，农民增收举步维艰；另一方面，我国仍然对农业征收高额赋税，基层政府由于种种原因也向本已处于弱势地位的农民征收各种费用，农民负担过于沉重。由此，农民收入增长缓慢，农村走传统农业之路难以脱贫，农业的滞后进一步拉大了城乡差距，这巳成为制约我国发展的重大经济问题和政治问题。
   然而，我们应怎样为“三农”问题的解决寻求一条合理、正确的途径？近年来，学术界已对此进行了诸多有益探索。我国政府也相继推行了相关的改革措施，包括减轻农民负担、推行农村税费改革等。不可否认，这些努力对“三农”问题的解决有着十分重大的意义。然而，笔者认为，从根本上代表农村的未来的只有是走城镇化道路，这一观点早已被学术界提出并倍受推崇。可喜的是，这一观点也被我国政府接受，并在政府的推动下付诸实施。事实初步证明，中国农村的未来呼唤城镇化!
二、现状——在艰难中突围
   近年来，宜章县小城镇建设发展比较迅速。一方面，政府认真贯彻中央的相关政策，制定了相应的发展战略。在大力发展经济的同时积极推进小城镇建设，政府在小城镇建设过程中发挥了主导作用；另一方面，上世纪九十年代以来，农业结构性矛盾日益尖锐，农民收入增加不快，部分农民相继放弃农业生产，从事经商等活动，市场在小城镇建设过程中发挥了基础作用。
   然而，该县的小城镇建设远非尽善尽美。就纵向而论，近年来，小城镇虽如雨后春笋般纷纷涌现并茁壮成长。但不论从量的角度还是从质的角度看，均与其发展目标相距甚远。就横向而言，该县的小城镇建设与省内外某些先进地区相比仍存在较大差距。可以说，小城镇建设仍在艰难中突围。据笔者调查，该县小城镇建设具有如下特征：
   1．各乡(镇)均已形成有各自特色的小城镇，小城镇多集中于各大交通要道和基层政府所在地。近年来，伴随着国家经济的快速增长和传统农业的持续低迷，该县农民的思想日趋开放，经济观念和商品意识迅速成长，商品经济的活跃客观上刺激了小城镇的形成。从其分布看，小城镇主要分布于各大交通要道和基层政府所在地。在这里，我们可以看出两种基本的小城镇形成方式：其一为市场主导型。各大交通要道由于交通便利，流动人口多，往往成区，经济的繁荣由于其“洼地效应”易于吸引周边有条件的农民前来从事投资和经商等活动，而农村集贸市场也往往设于此类区位，邻近农民亦可在此进行农产品贸易，这样，随着商品经济的活跃，小城镇也便发展起来了。其二为政府主导型。一般而言，基层政府选址于该乡(镇)的地理中心上，地势较为平整，交通较为便利，而同时，随着政府“政治中心”地位的确立，政府所在地往往也会成为该乡(镇)的其他中心，如该乡(镇)的中小学校、医院、邮局、农村信用合作社等机关、企事业单位也会选址于此，同时，与此相关的其他行业也会应运而生，如饭店、商店、旅馆等，于是，政府所在地也就成为了该乡(镇)的“经济中心”，因此，基层政府所在地也往往，形成了小城镇。当然，以上两种小城镇形成方式并不是相互对立的，再该县的大多数乡镇，随着基层政府对小城镇建设的重视和对商品经济、市场经济规律的更深认识，往往采取二者结合的方式，使政府行为适应市场规律，主动把市场优势和政府优势结合起来，极大地推动了小城镇建设，如该县的梅田、一六、天塘、黄沙等乡(镇)便是其中的典型。还有部分乡镇，如东风等，由于以前大部分机关、企事业单位设址于政府所在地，而近年来“公路经济”的兴起又促使新的“经济中心”诞生于交通要道，遂逐渐形成“一乡两镇”的格局。然而，在铁的市场规律的作用下，前者渐趋衰落而后者日渐繁荣，可见，市场仍是推动小城镇建设的关键因素。
   2．小城镇建设水平低，规模太小且缺乏合理规划。尽管宜覃县各乡(镇)已形成各自的小城镇，但显然处于小城镇建设的初级阶段。目前，全县大部分乡镇的小城镇格局均为同一样式：沿公路(通常是国道、省道)两旁零星分布些建筑，包括机关、企事业单位和大小不一的商铺。多数建筑低矮、简陋、破旧而且城镇狭小局促，规模很小，常住人口多在500---1000人之间。同时，小城镇中各建筑排列杂乱无章，不仅高矮不一、形状各异，而且还夹杂着大量的临时性的建筑，与之相对应的是小城镇内环境卫生亦不尽人意，求其个中原因，我们不难发现，其一，该县小城镇建设真正起步于二十世纪九十年代中期，起点太低，发展时间不长，不少小城镇本身是从过去的圩镇的基础上发展起来的，还保留了不少小农色彩；其二，大部分小城镇都是在自发状态下形成的，其中市场是主要推动力，政府虽然支持小城镇建设，但囿于资金短缺等具体原因，政府往往难形成强有力的推动作用。由此，小城镇的发展也自然处于一种自发的盲目状态，往往发展缓慢而且缺乏合理的规划；其三，农村经济的低迷和农民增收的减缓，客观上阻碍了农村中有效消费需求的增长，从而制约了商品经济的规模，不少业主表示“生意难做”。因此，这在一定程度上阻滞了小城镇的发展。
   3．小城镇发展水平不平衡。近年来，该县各乡(镇)小城镇建设虽均有长足发展，但由于各乡镇具体条件不同，该县小城镇建设水平很不平衡，总体而言，可以归结为两大特点；其一，整体落后，局部发达，特别是梅田、黄沙、一六等强势乡镇，小城镇建设一领全县之先，与其他多数乡镇形成鲜明对比；其二，南部西部地区较北部东部地区发达。该县东部，北部地区由于交通资源等原因经济总体水平一直低于南部和西部地区，其小城镇发展水平也相对落后，如赤石、太平里等乡(镇)；而南部和西部由于交通、资源方面的优势，经济发展较为迅速。南部乡镇依托便利的交通网络(如107国道等)大力发展“公路经济”，农民的经济观念和商品意识得以激发，与此相关的产业也迅速发展起来，大大推进了小城镇建设，如一六、黄沙等镇即是典型。以梅田、麻田等乡镇为代表的西部地区有着十分丰富的煤炭资源，而1803省道也穿境而过，当地相当一部分农民大做煤炭文章，经济得以迅速发展，已成为宜章县的领头羊，小城镇建设也堪称一流。可见，小城镇的发展程度与该乡镇经济发展紧密相关，进而与其交通状况、资源禀赋密切相关，同时还与农民的经济观念和商品意识紧密相关。应当指出，小城镇的发展还存在一个十分内隐的因素：当地农民的文化素质和文化风尚。笔者注意到，凡居民整体文化素质高、注重文化教育的乡镇，其小城镇建设发展较好，如麻田等乡(镇)。可见，知识文化在推动农村经济发展，促进小城镇建设方面已显示出相当的力量。
   4．小城镇功能以经营商品贸易和服务贸易为主，缺乏工业支持。目前，各小城镇均可划分为以下五个组成部分：一为包括政府、学校在内的机关事业单位；二为各种经营商品贸易的实体，如商店、集市等；三为经营服务贸易的实体，如饭店、发廊等；四为从事各种简易加工的小型企业；五为附近农民。而经营商品贸易和服务贸易已成为小城镇的主要功能。当前，该县乡镇企业虽有发展，但多为从事粗浅加工的企业，投资额小，工艺落后，机械化程度低，附加值低，多具有临时性质和手工作坊性质，如各地的砖厂等。而当前在各乡镇的小城镇中，类似上述小厂的企业也为数不多。小城镇的发展缺乏强有力的工业支持，这也是当前农村的尴尬：一方面，农村经济发展不快，农民急需在传统农业之外找到新的经济增长点，而发展乡镇企业则无疑可以破解这一难题；另一方面，乡镇企业属资本相对集中部门，显然，在目前农村经济条件下，缺乏创办企业的物质基础。而农村目前有效需求不足，消费能力有限，乡镇企业缺乏生存空间。可见，目前，在各乡镇中，乡镇企业发展滞后已成了一种必然。
综上所述，宜章县小城镇建设尚处于蹒跚学步的时期，发展基础的贫乏，整体水平的欠缺和发展中的艰难坎坷，注定了它的发展将是一个长期的历史过程，“路漫漫其修远兮”，它要走完这一征程却需要太多的关怀和呵护。
   三、反思——呼唤政府的呵护
   宜章县小城镇建设作为农村发展的突破口，可以说承载了太多的历史使命。如前所述，小城镇在很大程度上说是市场的选择，市场是其发展的原动力。然而，市场自身有其致命的弱点，特别是普遍落后的农村，单纯依靠市场进行小城镇建设，这将必然是一个长期而艰巨的过程。在此过程中，更应强调政府的作用，政府，特别是基层政府应在小城镇建设过程中扮演更重要的角色。
   首先，政府应始终把千方百计发展经济摆在一切工作的首位。大力发展商品经济和市场经济，切实增加农民收入，同时创设优良的投资环境，积极吸引投资。小城镇建设必须改变农民贫穷的状况，减免压在农民头上的高额赋税，盘活农村经济，这是发展小城镇建设的根本前提。同时，在发展经济的问题上，政府决策应具备辨证思想，注重内外因的结合：农村经济自身必须发展，必须制定促进农村经济发展切实可行的发展政策；此外，还需发挥各乡镇自身的优势(如该县多数乡镇毗邻广东，资源丰富，交通便利等)，积极吸引投资，借助外力发展经济。应当指出，减轻农民负担、增加农民收入和小城镇建设三者是相辅相成的、互相统一的，都服务于发展农村经济这一大局。政府在制定相关政策时，必须站在全局高度，充分认识三者的辨证关系，使三者互相推进，协调发展。
   其次，政府必须为小城镇建设提供优质服务。政府应实施鼓励“进城”的政策，对已进城和有进城意向的农民适当予以政策倾斜，使其高高兴兴进城，安安心心经营；政府还应广辟财源，尽可能采取必要措施筹措资金，实施基础设施建设，优化经营环境，引导更多的农民“进城”；同时，政府还应为“进城”的业主解决实际问题，为其提供包括资金、技术、信息在内的实际服务。
   再次，政府应对小城镇建设的某些具体环节加强引导和控制。
就目前而言，政府应转变小城镇粗放发展的旧观念，走集约化发展的道路。其—，政府应结合当地实际，着力改善小城镇的产业结构，积极鼓励、扶持有特色的乡镇企业，使小城镇的产业结构趋于合理，同时也以强势工业推动小城镇中其他产业的发展。其二，政府应规范小城镇建没，制定小城镇发展长远规划，加强对建筑物布的管理，拆除不符合要求的建筑，改善“镇容镇貌”。其三、加强卫生监管和环境保护。小城镇发展不能以牺牲环境为代价。在环境保护方面，必须提高小城镇的准入门槛，禁止对环境有一定危害的行业进入小城镇，同时，整顿小城镇现有居民的生产生活行为。加强对生产生活垃圾处理的监管，积极改善生态环境，走可持续发展的生态城镇化之路。其四，加强小城镇的精神文明建设，培育积极健康的“城镇文化”，尤其应杜绝小城镇中的“黄、赌、毒”行为，净化其文化空气。
   最后，建议中央政府加大财政预算中小城镇建设的支出比例，增加投入。当前，在国内有效需求不足的情况下，增加对小城镇建设的投入应当成为实施积极的财政政策的重要内容，这对国家宏观经济的发展大有裨益。同时，客观上也利于小城镇建设获得有力的资金支持，从而极大地推动小城镇建设的发展。
总之，小城镇建设代表了中国农村未来的发展模式，对巩固农业的基础地位，发展农村经济，增加农民收入具有重要意义。而小城镇的发展需要市场的能量，更需要政府的推动。政府，特别是基层政府应顺应这一需要，转变政府职能，增强服务意识，调整政府行为，提高行政绩效，最终把小城镇建设不断推向前进。