在第一轮承包期间，土地承包法律不够健全，承包户的权益未能得到有效保护。特别是在90年代初期，有些地方大搞“两田制”，以此为由收回农民的承包土地，虽然“两田制”的初衷是为了发展规模经营，但由于与当时的生产力不相适应，“两田制”最终成了村委会的创收途径，中共中央下达文件，禁止以“两田制”为名收回农户承包地。为了保障农村生产关系的稳定，从第二轮土地承包至《农村土地承包法》出台后的一段时间，中央政策更倾向于“不得收回农户的承包地”。比如国务院办公厅《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》第四项规定：“坚决纠正对欠缴税费或土地抛荒的农户收回承包地。”近年来，大批农民进城务工，有些地方以承包农民进城务工为由，收回其承包土地，对此，国务院又出台了《关于解决农民工问题的若干意见》，《意见》指出，要保护农民工土地承包权益。要坚持农村基本经营制度，稳定和完善农村土地承包关系，保障农民工土地承包权益，不得以农民进城务工为由收回承包地，纠正违法收回农民工承包地的行为。农民进城务工的，可以依法将土地承包经营权进行流转。当然，随着我国经济的发展，规模农业已成为农业发展的必然趋势。有些地方政府已经开始尝试鼓励农民将土地承包经营权以入股或其它方式集中流转。我们既不能将这各鼓励集中流转的行为等同于强制收回农户承包地，也要防止将来在全国范围内土地集中流转中出现强制收回农户承包地的现象。