摘要:建立以城带乡长效机制是贯彻落实科学发展观的现实需要，是社会主义社会的本质要求，在市场经济条件下，它完全具有客观必要性和现实可行性。以城带乡长效机制具有丰富的内涵，建立以城带乡长效机制，就是要按照市场规则和经济发展规律的客观要求，通过体制改革和制度创新，建立由城市指向农村的长期稳定的财政转移机制、要素输送机制、产业带动机制和功能辐射机制。

关键词:以城带乡 长效机制 内涵 建立

“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”，这是党的十七大在科学发展观指引下，对统筹城乡发展、构建新型城乡关系提出的明确要求，是打破城乡二元结构、加快农业和农村发展、促进农民富裕的根本途径。因此，研究并建立这个长效机制，保障这一长效机制的有效运行，当然地成为相关理论和实际工作者义不容辞的责任。在笔者看来，“以工促农”和“以城带乡”二者既相联系又有显著区别，它们既不能彼此割裂，又不能相互代替，它们作为我国统筹城乡发展的路径选择，二者都不可偏废。然而，目前的事实是，学界关于以工促农长效机制的研究已经走向深入，而对于以城带乡长效机制的探索却远远不够，在理论和实践中后者甚至有被前者排挤和取代的倾向。这不能不说是目前研究领域的一个遗漏和缺陷。有鉴于此，本文就建立以城带乡长效机制作些探讨。

一、建立以城带乡长效机制的必要性和可行性

建立以城带乡长效机制，作为实现形成城乡经济社会发展一体化新格局理想目标的根本路径，既是十分必要的，也是完全可行的。具体说来：

（一）建立以城带乡长效机制的必要性主要体现在如下几个方面：

1、这是落实科学发展观、消弭城乡二元结构“陡峭的海岸”的需要。根据美国经济学家刘易斯的“二元经济结构”理论，从根本上看，城市和乡村是对立的二元关系：农民从事的产业是传统农业，劳动生产率比较低，只能维持生计而已，而城镇居民从事的产业，是包括现代制造业、信息业和服务业在内的现代产业，劳动生产率高，职工自然能够得到较高的工资收入。在听任其发展或者干预力度不够、干预方式不对的情况下，城乡居民之间出现收入差距是不可避免的事情，而且这种收入差距将是“陡峭的海岸”，而不是“平缓的沙滩”。我国的现实情况有力地证明了刘易斯的观点。2008年8月20日，农业部部长孙正才在向全国人大常委会作国务院关于促进农民稳定增收情况的报告时指出，近几年是我国农民收入增长最快的几年，但城乡居民收入差距也在不断扩大。2007年，城乡居民收入比扩大到3.33:1，绝对差距达到9646元，这也是改革开放30年以来差距最大的一年。事实上，各国发展的经验无一例外地证明，由于农业、农村和农民相对的天然的弱质属性，任何一个国家或地区的城乡差距是可以“自生”但不可能“自灭”的。正因为如此，许多国家和地区便毫不含糊地拿出真金白银，对“三农”实行许多补助措施，以缩小城乡差距，求得城乡协调发展。针对我国的现实情况，根据客观规律要求，借鉴外国经验，要真正落实科学发展观，使城乡差距由陡峭海岸变成平缓沙滩，我国必须由政府主导，在一定条件下采取积极有效措施，实行偏重于农村的政策取向，增加对农村的投入，加快农村经济社会发展。其中，建立长期稳定有效运行的以城带乡机制不失为一个有效作法。

2、这是社会主义社会权利平等、成果共享、共同富裕和社会和谐原则的必然要求。这些原则和要求是建立社会主义制度、发展中国特色社会主义伟大事业的出发点和归宿，是社会主义制度优越性的具体体现，是全体国民得以牢固树立中国特色社会主义共同理想的前提和基础。然而，当今中国的现实情况是，在诸多因素的共同作用下，在中国城乡之间并没有实现权利平等、成果共享、共同富裕和社会和谐的价值理想，而是恰恰相反，城乡之间差距巨大并且这种差距还呈现出日益扩大的趋势。这种现实存在使得我国社会主义制度的优越性难以体现出来，“三农”方面曾经出现严重边缘化倾向，一定程度上削弱了党和政府在农村中的群众基础，动摇了广大农民的中国特色社会主义共同理想。因此，在城乡之间实现权利平等、成果共享、共同富裕和社会和谐，是建设和发展中国特色社会主义必须完成的艰巨任务。建立以城带乡长效机制，实现城乡之间物质利益和各项权利如同水一样，在由城市之高到农村之低的流动之中趋向公正，是完成这个艰巨任务的有效途径和必然选择。

3、这是补偿农业农村农民所做的牺牲的需要。我国社会主义建设历史上长期实行重工业轻农业，重城市轻农村，重市民轻农民的政策导向，客观上出现了一国两策、城乡分治、等级秩序、差别对待的情况，农村社会财富源源不断地流入城市。在工业和城市快速发展与市民率先富足的同时，我国农业、农村和农民却为此作出了极大牺牲，在发展道路上被远远地甩在后头。据初步测算，工农产品价格剪刀差的数额1952—1989年为9716.75亿元，相当于国家统计局计算的同期农业净产值的1/5。另一种计算的数额则大大高于此数，仅1953—1978年的剪刀差数额就达9494.9亿元，相当于同期农业净产值的57.5%。1979—1984年国家一度缩小剪刀差，农业进入建国以来最好的发展时期。当1985年经济改革的重心转移到城市时，农业被再度忽视，剪刀差再度扩大，仅1995—1996年就超过1836.3亿元。进入新世纪以来，随着农产品价格持续上涨，工农产品价格剪刀差幅度有所缩小。但是，城市建设过程中政府对农村集体土地的廉价征用又成为农村财富流入城市的最重要渠道，在此过程中农民所作出的牺牲相比剪刀差有过之而无不及。

公平正义是人类始终追求的永恒不变的价值理想。按照公平正义原则要求，农业农村农民为顾全我国经济社会发展大局所做出的自愿或不自愿的牺牲，必须得到合理补偿。正如胡锦涛同志在党的十六届四中全会上提出的“两个趋势”重要论断：在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。如果说过去“三农”所作出的牺牲是带有普遍趋向性的，是必要的，那么，我国现在总体上已经到了需要工业、城市和市民作出一定“牺牲”对“三农”进行补偿的时候了。建立以城带乡长效机制，就是实现这种利益补偿的需要。

4、这是新农村建设的需要。我国社会主义新农村建设是贯彻落实科学发展观，着眼于城乡经济社会持续协调发展大局和实现全面小康建设宏伟目标而提出来的重大战略举措。一方面，我们要站在国家经济社会发展全局的高度，跳出农村看新农村建设。新农村建设不只是农业、农村和农民的事，它是新时期党和政府的重大战略任务，是包括城市人民在内的全体中国人民的大事。所以，开展新农村建设，不仅农村和农民要行动起来，党和政府要行动起来，城市和市民也要行动起来。另一方面，根据我国农村经济社会发展实际，新农村建设如果仅仅依靠农村自身经济力量是难以为继的，甚至有美好愿景最后落空的危险。推进新农村建设很大程度上必须借助于外来力量的大力帮助。这种外来力量一是来自政府行为，二是来自城市带动。因此，在新农村建设过程中，城市不能置身事外。推进新农村建设既是城市的任务，也是城市的责任，而这种任务和责任担当有赖于通过以城带乡长效机制得到落实。

（二）建立以城带乡长效机制的可行性可以从如下几个方面得以说明

1、我国已经初步具备以城带乡的经济实力。经过几十年的工业化、城市化建设和30年的农村改革发展，我们已经站在了新的历史起点上：我国已经进入工业化中期阶段，城市化步伐明显加快，城市综合实力和功能辐射能力显著增强，国家财政实力不断壮大，综合国力明显提高。我国已经初步具备工业反哺农业、城市支持农村的经济实力，总体上已经进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段。

2、国家公共财政投入和公共服务增量重点转向农村是可行的。通过长期以来以城市为重点的国家公共财政持续投入，一方面，城市基础设施日益完善，社会文化事业迅速发展，公共服务体系建设任务基本完成，另一方面随着城市经济持续发展，城市“造血”功能显著增强，依靠城市自身力量基本可以满足城市后续发展和市民对公共服务的实际需要。在这种情况下，国家完全可以从城市公共财政投入中部分抽身，将投入与服务重点转向农村，加大中央和地方各级财政向农村倾斜的力度，调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村的范围，加强政府对农村的公共服务，将国家基础设施建设的重点转向农村。正象温家宝总理当年所承诺的那样，做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府征用土地出让收益主要用于农村，做到国家财政支农资金的增量高于上一年，国债和预算内建设资金用于农村建设的比重高于上一年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金总量高于上一年。

3、依据市场法则对农村进行要素输送、产业带动、功能辐射是可行的。过去牺牲“三农”利益换取城市发展是不公平的，现在如果牺牲城市利益换取农村发展也是不公平的，而且根本就是行不通的。建立以城带乡长效机制，并不是要求违背市场法则，单方面由城市向农村输送经济利益。过去那种城市对农村的单方向的结对扶贫运动，虽然对改变农村面貌也发挥了一定作用，但是它毕竟是短期行为，是凌驾于市场经济规律之外的行为方式，具有局部性、偶然性、临时性和运动式色彩，并不能做到长效、稳定和自动运行。事实上，除了政府主导的支农惠农政策和财政转移支付制度之外，建立以城带乡长效机制就是要遵循市场法则，按照市场经济规律的客观要求，在城乡之间架设要素输送、产业带动和功能辐射的桥梁与履带，通过市场利益动力机制的自发作用驱动以城带乡机制象永动机一样运行，从而保证其具有普适性、长效性和稳定性。因此，依据市场法则建立起来的以城带乡机制，一方面有市场经济规律的内在动力恒久驱动，另一方面可以在城乡之间形成互利双赢格局，同时具有普适性特征，这种机制就是稳定有效的，而且是长效的。

二、以城带乡长效机制的内涵

以城带乡就是充分发挥城市工业化、城市化、市场化、现代化对“三农”发展的促进和带动作用，推动以城市现代文明成果改造传统农业、传统农村、传统农民，加速农业、农村、农民现代化的过程。把以城带乡作为一个系统看，以城带乡长效机制就是在以城带乡运行系统中各元素之间长期、稳定、有效的相互作用的过程和功能；这些元素包括主体即城市、农村、政府，客体即财政预算、生产要素、产业、功能辐射，维持系统运行的动力即政府力量和市场经济规律的自发作用。具体说来，以城带乡长效机制可以分解为如下几个机制：

（一）财政转移机制

财政转移机制就是按照公平、效率和法治原则，制定城市、乡村和政府之间财政转移支付制度，通过政府主导的财政预算过程实现以城带乡功能。以城带乡视域下的财政转移机制包括“城市财政收入→当地政府预算→纵向往下向农村转移支付”以及“地方财政收入→上级政府预算→纵向往下向农村转移支付”两类运作过程。

（二）要素输送机制

要素输送机制就是在市场法则要求和经济规律的自发作用下，城乡之间发生的长期稳定的生产要素流动过程。这种生产要素流动主要包括劳动力资源输送、资本输送、技术信息输送、金融服务输送、文化输送等。因此，以城带乡视域下的要素输送机制主要包括劳动力资源输送机制、资本输送机制、技术信息输送机制、金融服务输送机制、文化输送机制等。

（三）产业带动机制

以城带乡视域下的产业带动机制就是在客观经济规律的作用和要求下，通过建立城乡产业链条，由城市产业发展带动农村相关产业形成和发展的过程与功能。这种产业带动机制主要包括城市流通带动农村生产、城市流通带动农村流通、城市生产带动农村流通、城市加工带动农村生产、城市主体带动农村配套、城市总部带动农村分部等机制。

（四）功能辐射机制

以城带乡视域下的功能辐射机制是指一定条件下城市社会功能向农村辐射的过程以及由此对农村社会政治经济文化建设产生的作用和影响。从一定程度上说，当城市文明发展到一定阶段的时候，城市社会功能辐射作为城市功能的一部分，有其自发性和必然性。正如社会学家沃尔斯所论述的那样：“城市对人类社会生活所产生的影响，并不仅仅体现在城市人口所占的比例；因为城市不仅日益成为现代人的居住空间和工作场所，而且它是经济、政治和文化生活的启动和控制中心，它把世界上最遥远社区的人拉入到它的轨道上，把这些千差万别的地区、人群和行为编织到同一个宇宙中来。”在城市对农村社会的功能辐射机制中，其内在要素包括教育、就业、医疗卫生、社会保障、交通通讯、文化艺术、基础设施建设、发展规划与城镇化等诸多方面，因此，在遵循客观规律的基础上，通过适度政策制度引导，城市社会功能辐射机制可以发挥出全面而深入的影响。

三、建立以城带乡长效机制

（一）建立财政转移长效机制

要牢固树立统筹城乡经济社会发展理念，遵从城乡公共服务均等化原则，按照多予少取方针，调整国民收入分配格局，建立体现以工补农、以城带乡方针的财政转移机制，实现对农村投入增长制度化。

1、建立国家对农村财政性投入长期稳定增长机制。一是建立国家对农村生产经营过程各环节（包括农业生产资料价格、农业生产技术服务、农产品收购价格等）进行财政性补贴的长效机制，以降低农业生产成本、提升农业生产效益和增加农民农业生产收益为目标，将这种财政性补贴与各级财政预算总额挂钩，保证其所占比例不低于上年或者逐年有所增长，同时，改进补贴方式和操作办法，保证这种补贴能真正落实到农民头上，让种地农民得到实惠，鼓励其农业生产积极性；二是建立国家对农村基础设施建设财政性投入的长效机制，要保证这种投入占财政支出比重逐年增长，特别是当前，要大规模调整国家建设资金的投向和结构，由以城市建设为主向更多地支持农村建设转变；三是建立国家对农村社会公共服务财政投入长效机制，国家财政对农村教育文化、医疗卫生、社会保障、劳动力就业和社会管理的投入要逐年增长，并保证其投入占财政预算资金的比重不断上升，真正实现城乡经济社会发展一体化新格局的最终目标。

2、建立稳定可期的农村农民减负机制。按照多予少取放活的方针，在废除农业税的基础上，制订规划，明确政策，进一步减少向农村生产经营者收取的各种税费项目，降低税费比例，杜绝各种摊派和乱收费乱罚款行为，取消附着在进城农民身上的各种不合理收费，切实减轻农民工负担。

3、建立长期稳定的农村农民利益保障机制，截断农村农民利益向城市输送的渠道。一是要按照市场规则，打破城乡封锁和地区障碍，消除价格垄断，引导建立公平合理的工农产品比价体系和工业品及农产品城乡差价体系，切实保障农民利益；二是要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权益，依法保护农民土地经营权和收益权，建立合理的征地补偿机制，政府征用农村土地所获收益绝大部分要补偿给农村和农民，打击地方政府以地生财、侵犯农民权益的行为；三是改革金融体制，推进建立现代农村金融制度，改变过去那种农村金融服务城市的局面，建立农村金融服务农村的运行体制机制；尽快改革完善社会保障制度特别是城市农民工社会保险的转移接续制度，方便城市农民工社会保险关系异地转移，保护城市农民工权益，避免城市农民工为城市社会保障事业无偿奉献的不合理现象长期存在下去。

（二）建立要素输送长效机制

要按照市场经济规律的客观要求，打通城乡之间各种政策制度障碍，建立开放的城乡关系，使各种要素经由市场配置在城乡之间自由流动，使各种要素象水一样，凭借城乡之间的落差实现由城市面向农村的长期稳定的要素输送。

1、建立长期稳定的劳动力资源输送机制。一是引导城市农民工合理回流。城市农民工在思想观念、文化素质、专业技能和信息人脉资源等方面普遍强于普通农民，他们是新农村建设赖以依靠的最重要的劳动力资源。城市农民工由农村进入城市并经由城市文明的培养熏陶之后再向农村回流，在相当长时期内将是城市向农村进行劳动力资源输送的主要形式。要营造环境，完善政策，引导和拉动城市农民工回流：第一是宣传引导，典型带动；第二是加强规划和基础设施建设，筑巢引凤；第三是建立土地利用、财税、金融和产业政策支持体系；第四是建立举贤任能用人制度，使大批能人脱颖而出，人尽其才；第五是健全社会保障制度和社会公共服务体系。各级政府和相关部门要通过各种途径与多方努力，让农民工积聚的资本、智力等生产要素和反哺家乡的热情，转化为农业产业化、农村工业化和城镇化建设的现实生产力，推动农村经济、政治、文化和社会发展。二是加强制度性建设，通过长期持续稳定的政策制度引导和激励城市劳动力资源特别是高校毕业生到农村就业。

2、建立长期稳定的资本输送机制。逐利是资本的本性，在开放的市场中，资本总是在利益引力下象水一样向资本低洼地带流动。我国农村就是这种资本低洼地带，要建立城乡互通的开放的资本市场，使社会资本在利益动力机制的作用下源源不断地向农村流动，以形成面向农村的长期稳定的资本输送机制。一是要尊重市场法则，引导资本合理流动；二是要制订并实施长期稳定的优惠政策，构建长效政策制度支持体系，为资本输送打造良好的政策制度软环境；三是要科学规划，筑巢引凤，加强农村基础设施建设，为资本运行打造良好硬环境。

3、建立长效的技术信息输送机制。一是构建稳定的技术信息源。要在城市和农村分别建立涉及“三农”的技术和信息科研机构，收集、整理和研究相关技术信息，保证涉农科学技术的先进性和适用性，保证涉农信息的及时、适用、准确、完整和权威。二是培育长期稳定的输送主体，构建并保持畅通的技术信息输送渠道，保障最新技术信息能够方便快捷地传输到农村农民手中。

4、建立长期稳定的金融服务、中介组织服务等服务输送机制，建立健全农村社会服务体系，建立长期稳定的文化输送机制。一是要树立城乡社会文化服务均等化理念；二是打造稳定畅通的服务输送渠道；三是要建立完善农村社会文化服务设施。

（三）建立产业带动长效机制

要根据产业发展和产业布局的内在要求，借力市场经济规律的客观作用，破除城乡之间的经济、政策和制度壁垒，搭建起连通城乡的产业链条，使城市产业得以在农村延伸，农村产业得以在城市延伸，从而凭借城市产业发展优势，通过城乡产业接轨，在城乡产业互动基础上建立起城市产业带动农村产业的产业带动长效机制。

1、建立流通带动长效机制。这里所说的“流通带动”就是指由城市流通性产业带动农村生产和流通产业，包括：（1）流通带动生产，即城市流通产业带动农村生产发展，包括城市流通产业在为农村提供所需生产资料和销售产品两个方面带动农村生产发展。建立流通带动生产长效机制，要针对农村生产需要，相应地在城市中构建长期稳定的供销渠道和相应的服务体系，解决农村社会生产过程中生产资料供应和产品销售问题。（2）流通带动流通，即通过城市流通产业链条在农村的延伸带动农村流通产业的发展，包括城市批发业带动农村批发业和零售业，城市面向农村的大批量采购带动农村小批量收购。建立流通带动流通长效机制，就是城市商业流通机构要按照商业流通规律和业态发展规律的要求，通过商业连锁、分销机构、分公司、商业合作伙伴、采购站等形式，将产业链条延伸到农村，最终构建起长期稳定、布局合理的城乡商业格局。在此过程中，政府相关部门要通过政策制度激励、信息引导和社会服务，发挥引导、激励、稳定和促进这种带动的功能。

2、建立生产带动长效机制。这里所说的“生产带动”就是指由城市生产性产业带动农村生产和流通产业，包括：（1）生产带动生产，即城市生产性产业带动农村生产发展，包括带动农村消费资料产品生产、原材料产品生产和辅助配套产品生产发展；（2）生产带动流通，即城市生产性产业带动农村流通业发展，包括基于城市生产对农村产品的需要而带动农村产品收购市场发展以及基于城市产品销售需要而带动农村工业品分销市场的发展。建立生产带动长效机制，就是要遵循市场规律和产业发展规律要求，通过在农村建立采购基地、配套工厂和开拓工业品市场等方式，形成稳定有序的城乡供求关系，实现城乡产业发展一体化和市场一体化格局，从而实现城市生产性产业对农村生产和流通业发展的长效带动。

（四）建立功能辐射长效机制

要按照城乡经济社会一体化发展要求，打破城乡二元结构，消除城乡之间的政策制度壁垒，建立开放统一的新型城乡关系，开辟新型城市化发展道路，在城市化发展进程中实现城市功能向农村辐射。

1、走新型城市化道路。要打破过去那种城乡隔绝、关起门来搞城市化的封闭狭隘观念和传统做法，要把城市化建设放在整个城乡经济社会发展大局的层面做大做强城市，在发展的基础上使城市功能充分向外释放并广为辐射，最大限度地发挥其在区域发展中的核聚力量以及启动和带动作用。一是要做大做强城市，一方面在开放的基础上吸纳农民入城，以减少农民，富裕农民；另一方面充分发挥其收入创造、要素输送和产业带动功能，带动农村经济社会发展；二是大中城市和小城镇发展并举，合理布局，实现城市功能梯度辐射，形成覆盖面广、充满活力的城市网络，使城市功能象阳光一样照射到乡村的每一个角落。

2、建立公共服务均等化体制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。要按照公共服务均等化要求，改变过去那种城乡有别、城乡分治的体制和制度，在发展规划、基础设施建设、社会公共服务、劳动力就业和社会管理等方面实现城乡一体化，使城市功能沿着上述诸路径长期稳定地向农村辐射，并使这种功能辐射具备制度性保障，从而建立起功能辐射长效机制。

主要参考文献：

1、中共中央.《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》.2008-10.

2、中共中央国务院.《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》.2005-12.

3、中共中央.《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》.2005-10.

4、[美]刘易斯.二元经济论[M].北京经济学院出版社，北京,1989.

5、邹新树.中国城市农民工问题[M].群言出版社，北京，2007.

作者单位：长沙理工大学文法学院