——湖南省常德市开展农民教育培训的调查与思考

建设社会主义新农村，农民是主体。扎实稳步推进农民教育培育，培育和造就亿万现代职业农民，是推进社会主义新农村建设的重要保证。本文就如何让农民教育培训政策效益最大化问题作点探讨，供决策者参考。

一、常德市农民教育培训现状扫描

(一)取得的主要成绩

近年来，常德市根据中央和省委、省政府的要求，把农民教育培训作为推进新农村建设的重要举措，努力探索和创新新形势下农民教育培训工作，取得了一定的成绩。

一是党委政府重视，农民教育培训纳入议事日程。市、区县（市）分别成立了由党委、政府分管领导任组长，28家相关部门为成员单位的领导小组，建立联席会议制度，定期研究解决农民教育培训中的一些重大问题。市委、市政府出台了常发〔2008〕5号《关于加强农民教育培训工作的意见》文件，强化了农民教育培训的政策措施。

二是健全培训网络，加强工作队伍建设。市、区县（市）设立了农民教育办公室，全市形成了一只近80人的农民教育培训管理队伍，并依托职业院校开展农民教育培训，乡镇、行政村文化大院建立农民学校，形成了市、县、乡镇三级农民教育培训网络。全市各涉农部门按照各自的职责与分工，广泛开展形式多样、富有成效的文化、科技、技能、政策法规、经营管理和思想道德教育培训，年培训规模达60余万人次；年开展职业技能培训6万人，转移就业5万人。

三是坚持职业教育为农服务，促进农民实用技术提高。市、区县（市）强化政府统筹，打破部门界限，积极整合教育资源，着力为当地经济建设培养实用人才。目前，全市职业教育共设置了面向农业和农村经济的专业20多个，并根据实际需求，适时调整，为农村培养输送了众多懂技术、会经营的实用人才，回到农村的毕业生绝大多数成为专业户、科技示范户和致富带头人。

四是开展多样化农村实用技术培训。市、区县（市）有关部门因地制宜、因时制宜，积极开展实用技术培训，各级职业学校除开办为农服务的农、林、种、养、加工、机电、运输等专业外，还根据农村实际，采取长短结合等措施，开展与群众密切相关的文明教育、法律法规教育、卫生健康教育等方面的培训。全市每年举办各类培训班4000多期，使农民受到多方面、综合性的知识、技能教育。

(二)存在的问题

目前农民教育培训存在的问题主要有以下几点：

1、工作推进不平衡。一些地方基层干部认为农民教育培训好说不好做。由于培训对象在年龄结构、文化层次、内容需求等方面差异大，培训指标难以量化，培训直接效果不明显，认为抓与不抓、抓好与抓坏区别不大。因此，抓农民教育培训不够主动，与先进地方相比相差甚远。有些地方和单位的领导对加快经济发展有一种强烈的责任感和紧迫感，而对农民教育培训是现实的生产力却认识不足，认为培训产生不了直接经济效益。因而，重经济建设，重项目投入，忽视农民教育培训的现象仍然不同程度的存在。

2、统筹协调力度不够。农民教育培训是一项社会系统工程，涉及农民教育培训工作的部门有农业、财政、文化与卫生、发展和改革、经信委、教育、人力资源和社会保障、科技、科协、林业、水利、司法、民政、共青团、妇联、畜牧水产、移民开发（扶贫）、供销、农机、蔬菜和工商、经管等近30个部门。尽管由市农办、农民教育办统筹协调，但仍因过去的条块分割，相互之间缺乏有效分工协作，少数部门受利益驱使，往往把一些培训限定在本系统内进行，造成培训基地的低水平重复建设，项目培训重叠，培训对象交叉，内容重复和走过场等现象，影响了培训的整体效果。

3、培训经费不足。目前，农民培训经费主要依赖于农村劳动力转移、农业综合开发、扶贫开发、农业产业化经营和阳光工程等相关项目的投入。常德市每年投入5229.47万元，其中除280万元由市本级财政投入外，其余均为中央和省投入。按湘办发[2008]4号文件要求，应按农业户籍人口提取的农民教育培训专项经费没有一个县人平达到了2元的标准，个别县提取额人均不足1元，有的县甚至没有建立农民教育培训专项资金，农民教育培训的各项任务很难真正落到实处，对农民职业技能培训仅限于一事一议，缺乏系统的长远规划。

4、培训机构分布不合理。一是专业设置短缺。常德市本级承担农劳转移培训28家定点机构中，涉及19个专业，其中计算机类培训机构9家，占47.36%；电工、车工、钳工培训机构6家，占31.57%；其它13个专业只占21.07%；但农产品加工、水产品等方面的定点培训机构缺乏。二是区域分布不均衡。全市选定培训机构74家，其中劳动部门选定64家，农业部门选定10家，培训机构存在交叉。这些培训机构师资如何，培训水平怎样，农民不太清楚。有的硬件条件好，但培训后就业率不高；有的就业率高，但培训条件差，生源有困难。目前，高级技工学校在我市还是一个空白，严重制约了高级技工人才的培养。

5、培训监管不到位。由于当前尚未建立以实现高效益为导向的农民教育培训综合绩效评价体系，使得现有的农民教育培训项目疏于监督管理，更多地只注重对培训农民的数量、场次等一些简单的数量指标评价，忽视对农民教育培训权益保障、农民培训后的就业状况和收入水平等质量方面的综合考评，从而制约着农民教育培训的效益提升。在培训经费的使用上，也由于缺乏对培训机构的严格监管，致使一些培训内容的标准经费与实际拨付的经费相差甚远。

二、农民教育培训政策依据和现实需求

(一)从经济学和公共管理学角度看：农民教育培训属准公共产品，它有3个层面的受益者，其中农民和政府是直接受益者，社会是最大受益者。开展农民教育培训，可以提高农民的整体素质，促进农民增收、转移就业、发展经济和维护社会稳定，具有典型的正外部性。而这一切正是党和政府要追求的目标和应尽的职责。所以，政府应成为农民教育培训的投资主体和当之无愧的农民教育培训组织者，从战略高度认识和抓好农民教育培训事业。

(二)从政策法规依据角度看：关于农民教育培训的法规政策，从1978年以来陆续出台了《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国农业技术推广法》、《中华人国共和国职业教育法》等国家法律法规和政策文件。国办发[2003]79号文件明确指出：农村劳动力向非农产业和城镇转移，是建设现代农业、解决“三农”问题的重要途径，是经济社会发展的必然要求，是我国社会进步的重要标志。明确规定“要建立政府主导、市场调节相互协调的农民教育培训推进机制”。近几年，中央、省、市对农民教育培训的问题又提出了具体要求，阐明了农民教育培训的战略地位，把农民教育培训作为各级党委、政府的重要内容，必须建立统筹协调的农民教育培训领导体制和推进机制。

(三)从农民的实际需求上看：一是农民科技文化素质偏低的现状，难以适应农业结构调整的步伐。我国农村劳动力整体素质偏低，文盲和半文盲占相当比例，接受过专业教育的大、中专毕业生在农村从事农业的寥寥无几。据第二次全国农业普查主要数据显示：常德市2008年末全市614.16万人口中有农业人口470.9万。农村劳动力资源总量为235.50万人。农业从业人员196.42万人，其中，未上过学的占6.4%；小学文化的占45.2%；初中文化的占42.2%；高中文化的占6.0%；大专及以上文化的仅占4.2%；系统接受过职业教育的农村劳动力不到5%。农民的综合素质偏低不仅直接影响着农民的经济收入，也严重制约着农业劳动效率的提高和农村小康目标的实现。随着市场经济的发展，农民面临着传统农业走向现代农业的挑战，农业的科技含量越来越高，农民原先所掌握的农业科技知识已无法适应农业市场化、集约化、科学化、产业化的快速发展和农业结构调整的需要。因此，大力开展农民教育培训，培养一大批觉悟高、懂科技、善经营的新型农民，对于推进农业和农村经济社会发展具有重要的战略意义。二是从农业生产现状来看，必须加强农民教育培训工作。农业结构的调整，首先是生产内容和生产方式的调整。现在，农民经营范围早已冲破以粮食作物为主的狭小天地，转向养殖业、林果业、特色农业、生态农业、农副产品加工业等多元化经营，单一的生产技能已不能满足农民对多元化知识的需求。这就要求根据农业结构调整的内容，对农民进行多门类、多技能的教育培训。三是农业结构调整是一个长期的动态过程，农民必须不断地进行知识和技术更新。农业结构的战略性调整过程，实际上是提高农业竞争力，增强农业效益的过程，也是发展市场农业的过程。它以农民增收作为衡量标准，随着市场的变化，随着人民生活需求的不断变化来进行调整，是一个长期的、动态的过程。回顾农村经济的发展，我们已经历了以解决温饱问题为主要目标的数量调整，以满足人民生活需求为目的的品质调整，以增加农民收入为目的的多元化调整等过程。为了适应这种动态调整过程，我们务必不断地为农民的知识和技术更新创造条件，认真开展农民教育培训。

三、关于实现政策效益最大化的思考

（一）加强宣传教育，进一步提高对农民教育培训重要性的认识。农民是新农村建设的直接参与者和主要受益者。没有农民综合素质的提高，就没有农村经济的发展，社会主义新农村建设也就缺乏有力支撑。必须加强宣传教育，努力提高各级领导干部对农民教育培训重要性的认识，在引导农村富余劳动力向非农产业和城镇转移的同时，大力发展农村职业教育，抓好农民技能培训，把提高农民素质作为发展农村经济、推动社会进步的战略举措。

（二）经常性的开展法律监管，各级人大开展专题调研督查活动。一方面准确掌握农民教育培训的开展情况，了解工作中存在的各种“症结”，为科学立法、制定各类规章尤其为出台《国家农民教育培训法》夯实工作基础。另一方面可以监督各级政府的执行情况。

（三）强化政府行为，建立农民教育培训长效机制。农民教育培训是一项公益性的社会事业，也是一项系统工程。作为政府，一是要制定切实可行的农民教育培训规划，建立配套完善的政策措施，营造农民教育培训的良好环境。二是要做好统筹协调工作，统筹规划、统筹资源、统筹经费，建立一个在政府领导下，由农业行政管理部门主导、各涉农部门协同作战和社会广泛参与的领导体制和培训机制。通过政策引导、强化服务，在全面提高农民文化、科技、职业技能和政策法规水平基础上，推动农业产业发展、农民致富奔小康，促进农村富余劳动力合理、有序向非农产业转移。

（四）实行多元投资，确保农民教育培训正常开展。要建立以政府投入为主导的多元化农民教育培训投入体制，建立“中央财政投一点、地方各级财政拿一点，各涉农资金倾斜一点”的机制和体制，设立农民教育培训专项资金，免除农民接受教育培训的经济负担。此外，还应广泛发动社会力量、企业或农村经济合作组织开展农民教育培训，把它作为一项重要的社会公益事业抓紧抓好。农民教育培训资金确保及时足额到位，并实行项目管理，专款专用，使资金发挥最大效益。

（五）更新培训理念，切实转变教育培训方式。各级涉农部门和职业技术院校担负着农民教育培训的重要责任，要发挥各自的优势，树立以人为本、突出技能、注重实效的培训理念。在培训方式上，采取分散培训与集中相结合。在教材开发上，既要规范统一，又要立足农村和农民实际，编写一些农民一看就懂、一学就会、一用就灵的“乡土教材”。在培训资源上，把传统教育与现代教育方式结合起来，特别要利用现代远程教育手段建立覆盖农村的农民培训网络。教育部门可在乡镇初中教学中开设一至二项农业技术课程，逐步做到回乡毕业生都持有实用技术“绿色证书”。

（六）完善国家立法，实现农民教育培训政策效益最大化。为使农民教育培训尽快走上法制化的轨道，以充分利用现代教育手段和各种培训力量，逐步构建省、市、县区（市）乡层次多元、结构合理、资源共享、优势互补的农民教育培训体系。当前，制定国家层面的农民教育培训立法已显得非常重要和迫切：一方面，应将农民教育培训事业作为各级政府的责任；另一方面，在财政预算管理上进行改革，以确保农民教育培训经费的落实。建议从8个方面制定农民教育培训规法：1农民教育培训作为长期国策；2农民教育培训的组织管理；3建立多层次农民教育培训体系；4政府主导、整合资源，促进农民教育培训；5涉农部门参与农民教育培训；6农民教育培训的主要内容；7农民教育培训的经费来源；8对农民教育培训激励措施等。

制定农民教育培训法律，是确保农民教育培训在良好的外部环境中健康发展的重要保证。通过完善农民教育培训国家立法，将有助于提高全体农民的综合素质，加速全面建设小康社会的进程，推进农村社会的全面发展进步。

作者简介：盛雄雄，湖南常德市人，大学文化，经济师，湖南省常德市农民教育办公室主任。