【摘要】由于乡镇的“中心工作”表征了乡镇的功能与角色特征，从中心工作的角度因此可以轻易地看到乡镇的某一具体特性。然而，中心工作的视角只能看到乡镇政权特性的各个侧面，难以揭示其本质特性。乡镇政权的本质特性深藏于其所处的多重结构之中，即处于国家与社会的交接处的乡镇既列于官僚制组织序列的末梢，又处于一个自上而下的压力型体制之下，同时又面对一个自上而下的乡村社会。这一独特的结构形塑了乡镇“维控型”政权这一本质特性。如欲重塑这一特性，势必将国家政权建设着眼于乡镇政权运作的结构之上。

【关键词】 官僚制组织 乡村社会 压力型体制　维控型政权

一、问题与进路

　　从已有的研究成果看，学界对乡镇政权特性的研究可划分为两个不同的时期，即税费时代和取消农业税之后的后税费时代。“企业经营者”或“谋利型”政权是对税费时代乡镇政权特性的主要判断。比如，戴慕珍(Oi，1995)把地方政府形容为“企业家”，walder(1995)更为直接，认为“政府即厂商”，彭玉生(peng,2001)则提出“村镇政权即公司”。其他如许慧文(shui,1988)的“干部经营者”、张静(2000)的“政权经营者”和杨善华、苏红(2002)的“谋利型政权经营者”等，也都是说明乡镇政权作为经营者和谋利者的特性。

　　后税费时代的乡镇主要被形容为“悬浮型”政权(周飞舟，2006)和“依附型”政权(饶静、叶敬宗，2007)。周飞舟认为，由于农业税费的取消，乡镇财政变得越来越“空壳化”，乡镇政府的行为以四处借贷、向上“跑钱”为主，不但没有有效地服务农村，而且正在和农民脱离旧有的联系，使得整个国家政权“悬浮”于乡村社会之上，乡镇因此从之前的“汲取型政权”转变成为现在的“悬浮型政权”。与此观点相类似，饶静、叶敬宗认为，税费改革和乡镇机构改革后，乡镇政权缺乏实质性的财权、人事权和事务权，成为高度依赖县级政权组织的“政权依附者”。

　　然而，无论是税费时代的“汲取型”政权还是后税费时代的“悬浮型”政权，对乡镇政权特性的判断主要是基于乡镇的某项具体的职能，也即乡镇干部所说的“中心工作”[i]。在税费时代，乡镇的中心工作是农业税费征收和计划生育，也即通常所说的“收粮派款，刮宫引产”。由于“收粮派款，刮宫引产”的主要职能是向农村汲取资源，乡镇因此相应地被概括为“三要政府”(即要钱，要粮，要命)或“汲取型”政权。在后税费时代，向上“跑钱”替代之前的农业税费征收，成了乡镇的中心工作，乡镇与乡村社会之间的日常性互动因此大为减少，从而使乡镇呈现出“悬浮型”政权的特性。

　　通过对税改前和税改后乡镇中心工作的调查与归纳，本文发现，从乡镇中心工作的角度，我们可以看到乡镇因中心工作所呈现的各种面向，但无法揭示一种可以内涵所有面向的本质特性。比如，悬浮型政权只是从乡镇向上级政府获取财政资源的角度来说明税改后乡镇与乡村社会的关系，而无法涵盖乡镇在其他中心工作中所呈现出的特性。因为“跑钱”并不是后税费时代乡镇的唯一中心工作，诸如“招商引资”、“新农村建设”等工作均是税改后乡镇的中心工作。此外，维护社会稳定的“社会治安综合治理”，无论是在税改前还是税改后均是乡镇的长期性中心工作。基于此，本文将深入到乡镇运作的具体结构中，通过对乡镇运作结构及其所构建的各类关系与矛盾的考察来揭示乡镇政权的本质特性。

　　本文所用资料源于我在桔镇长达一年的参与式调查。桔镇是中国中部省份的一个很普通的农业型乡镇，因此，对该镇的分析能揭示中西部地区乡镇的一些共性，但可能不适用于东部沿海经济发达地区的乡镇。桔镇地处丘陵，自然条件相对封闭，交通较为不便，工商业欠发达，距其所属的T县县城45公里。桔镇于1993年撤乡建镇，现辖9个行政村，1个居委会，156个村民小组，总户数4590户，总人口2.1万，全镇国土总面积125.3平方公里，村民人均年收入约为2000元。桔镇村民的生育观念虽然有所变化，但生儿子的思想仍很严重，这使计划生育成为桔镇的重点与难点工作。

　　我之所以能进入桔镇并展开使桔镇不加设防的考察，得益于一位亲友在桔镇任职。在调查期间，我被口头任命为“书记助理”，成为桔镇的一名临时性“班子成员”，可以允许参与桔镇的任何一件工作。对大多数研究者而言，对一个政权机构进行研究，能否“入场”可能是影响研究效果最关键的因素。至于个案的代表性，并不是本研究所刻意追求的目标，本研究旨在透过桔镇的生存与运作特征，获得对中国农村基层政权特性之认识的“片面的深刻”(吴毅，2007a)。

二、“中心工作”与乡镇的多元面向

　　本文根据乡镇对各项中心工作所需投入的时间、精力、人力、物力以及上级的考核力度，将乡镇的中心工作划分为长期性中心工作、阶段性中心工作和临时性中心工作。长期性中心工作是指乡镇最为重要、考核力度最大，需要长时间投入人力、物力加以完成的常规性工作，类似于刘能(2008：111)讲的“每年都要做的事”。对于中心工作的长期性和重要性，乡镇干部用政治性语言概括为“天天抓、月月抓、年年抓”。在税改前，乡镇长期性中心工作是农税费税征收、计划生育和社会治安综合治理。税改之后，招商引资、“争资跑项”和新农村建设替代了农税费征收，成为乡镇新的长期性中心工作。

　　阶段性中心工作是指因季节引起的或在某一特定时期出现的中心工作，比如季节性的防洪抗旱，森林防火等工作，以及具有较为固定时期的年终迎检，干部考核和村级组织的换届选举等工作。

　　临时性中心工作是指因某种原因所导致的突发性事件或因上级政府的某项临时性政策而产生的中心工作，也可称突发性中心工作。比如1998年的抗洪，2003年的防非典，2004年的防禽流感以及2008年的冰冻灾害。以下是对桔镇税改前与税改后的中心工作归纳。

　　表1：桔镇税改前后的各项中心工作

工作类别

内 容

时 限

考核力度

长期

农业税费征收

至2005年止

一票否决

计划生育

1978年至今

一票否决

社会治安综合治理

1993年至今

一票否决

招商引资

2003年至今

一票否决

“争资跑项”[i]

　 2003年至今

新农村建设

2004年至今

一票否决

临时

1990年代的产业结构调整：大棚蔬菜、蚕桑等种植，2001年沼气池建设，2002年殡葬改革、退耕还林，2003年防“非典”、2004年防“禽流感”、 2005至2007年林改、2008年抗冰冻灾害、2009年小城镇建设

阶段

森林防火，防洪、排涝、抗旱，村级组织的换届选举

　　从表1中可以看出，取税农业税之后，招商引资和“争资跑项”成为乡镇的两项新中心工作。在上级的考核体系中，乡镇招商引资的成绩不仅直接与乡镇党委书记和镇长的“乌纱帽”挂钩，而且成为决定全体乡镇干部升迁的指标。此外，由于“争资跑项”直接决定乡镇的生存状态，因此也成为乡镇主要领导全力以赴的工作。由于招商引资和“争资跑项”要求乡镇领导“向上”或“向外”发力，而无力顾及乡村社会的公共服务需求，乡镇与乡村社会的关系因此变迁较为松散，从而呈现出“悬浮”特性。

　　但是，正如表1所示，在后税费时代，新农村建设替代农业税费征收，成为连接乡镇与乡村社会的新纽带。从农业税费征收的资源汲取，转换到以新农村建设为主的资源下乡，确实改变了乡村干部的工作方式以及乡镇与乡村社会的关系。一方面，农业税费取消使乡村干部无需再与千家万户的小农打交道，乡村干部与乡村社会之间的互动频率较税改前大为降低。另一方面，虽然乡镇与乡村社会互动的内容不再是“要钱、要粮、要命”，而是粮食补贴、农业机器补贴、农作物保险、农村新型合作医疗、村道硬化、村庄绿化等一系列惠农政策，这使基层社会的干群关系明显趋于好转。乡村干部也正是以惠农政策的执行为依据，将基层政权组织概括为“服务型”政府，即乡镇与乡村社会的关系从税改前的“汲取”关系转为现在的“服务”关系。但是，乡镇因执行某项惠农政策而与乡村社会的“服务”关系，仍然是一种行政的逻辑，而非基于乡村社会需求的治理逻辑，具有很强的被动性，往往会因惠农政策的消失而消失。

　　此外，如果我们关注乡镇在计划生育和小城镇建设这两项中心工作的运作方式，会发现乡镇政权仍然张显出明显的“汲取型政权”特性。以桔镇为例，但因建房而产生的宅基地审批费是乡村两级政权组织的主要财政收入之一。并且，随着农民经济水平的提高和住房条件的改善，宅基地审批费的标准也逐年提高。2004年以后，桔镇每年能征收50至70万左右的宅基地审批费。土地转化为乡镇财政收入的另一种途径是以城镇化建设为基础，进行土地开发。这种生存策略在城郊镇显得犹为突出，比如吴毅(2007b：44)在其《小镇喧嚣》中用“不开发，政府怎么办”揭示了土地开发对乡镇财政的重要性。