【摘　要】环视当今世界，任何国家的低保制度都受到本国战略发展的影响，其建立发展完善的速度都受到本国战略发展的激励与制约。中国也不例外，现代的中国农村低保制度是在中国战略发展规划远景激励下所产生的，是中国整体战略发展的需要。【关键词】战略发展；激励；现代农村低保制度；需求探视我国的农村低保制度建立起来了，人们虽然对于这一制度建立的过程并不陌生，然而关于这一制度建立的战略层面的深层次系统支持人们却并不熟知。本文试图从这一层面来探究我国农村低保制度制度供给的环境条件。环视当今世界，没有哪一个国家的低保制度不与本国的战略发展紧密相联，都受到本国战略发展的影响，其建立发展完善的速度都受到本国战略发展的激励与制约，中国也不例外。现代的中国农村低保制度是在中国战略发展规划远景激励下所产生的，是中国整体战略发展的需要。一、我国社会事业战略发展的需要2002年11月，党的十六大提出在有条件的地方，探索建立农村低保制度。2005年10月，党的十六届五中全会提出构建社会主义新农村。2006年10月，党的十六届六中全会提出在社会保障方面要逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系。2006年12月，中央农村工作会议提出在全国范围内建立农村低保制度。2007年3月5日在十届全国人大第五次会议的《政府工作报告》中我国正式提出:“今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度”。2007年7月国务院发出了《关于全国建立农村最低生活保障制度的通知》。同年10月胡锦涛同志在党的十七大报告中就我国未来实现全面小康社会这个奋斗目标的新要求时强调，我们在加快发展社会事业时，要做到“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。合理有序的收入分配格局基本形成，中等收入者占多数，绝对贫困现象基本消除。”并在如何加快推进以改善民生为重点的社会建设方面明确提出要求:“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”并且指出要建立完善城乡居民最低生活保障制度，健全社会救助体系。所有这些表明我国的农村低保制度建设，是内在于我国社会事业战略发展的规划，它产生于我国社会事业战略发展的需要。二、国家发展市场经济的需要传统农耕在其发挥了应有的历史作用之后，已不在适应当今经济社会的发展，我国要发展就要发展社会主义市场经济。市场经济是把“双刃剑”，它既能带来经济发展也能带来经济风险和问题，尤其是我国加入了WTO以后，世界经济贸易的融合与全球化，使得我国的农业和农民在市场风险方面面临着巨大的挑战。市场经济对以分散型、小规模为特征的我国农村家庭承包制形成了强力冲击，单体农民在强大的市场经济漩涡中显得极为弱小，无法依靠自身的力量化解市场风险。效率优先的市场经济分配机制会使社会成员之间的客观收入存有很大差距，尤其是农民将逐渐远离分配的中心成为经济利益的边缘低弱群体。在市场经济条件下，农民需要国家向他们提供相应的生活保障，以解除他们的后顾之忧。这样，农民才会放心大胆地投资于消费领域，从而有助于拉动国内需求市场，促进国家经济增长。同时，还有助于农村生产经营资金、生产资料、劳动力的合理聚散流动，从而使我国农村经济得到有效发展。如何做到让农民在风险市场经济中能够得到生存与发展，让农民不是抵制而是积极支持参与市场经济的发展，建立农村低保制度是其最好的切入点。三、城市化进程加快的需要城市化是当今世界发展中国家的一个重要的现代化发展目标。我国在城市化进程中有一个最基本而又最显著特征，那就是大量土地被征占，大量农民失去土地。随着我国城市化进程的加快，全国许多城市的近郊、工矿区、交通干线沿线的农民土地被征用。有关方面依据国土资源部依法审批的土地测算，我国完全和部分失去土地的农民有4000万~5000万人，并且每年还在以约300万人的速度递增。如果把违法用地加总计算，这一数字还会增加。现在，国家规定每年征地面积不得突破400万亩，可是各地每年实际向国家报批的建筑用地总需求为1200万亩。中国致公党中央在《国家基础设施建设项目征地问题的调研报告》中指出，2000年至2003年全国非农建设征用耕地超过5450万亩，这就意味着有1.1亿农民失去和减少土地，其中有5000万以上的农民处于失地又失业、生活无保障的状况，若用动态分析的方法看，这一数字有可能达到8000万。随着我国城市化进程的加快，失地农民的队伍还会不断壮大。农民在失去土地的同时也失去了保障和工作，因为土地具有基本生活保障、工作、生产和扩大再生产、发展经济和集体经济的功能。即使是现在在征用农民的土地时，仍只是对农民的基本生活部分给予补偿，而且给予的补偿标准很低。由于现在以及以后的劳动力市场竟争不断加剧，农民的市场就业机会越来越小，难度越来越大，微薄的补偿会使农民坐吃山空，即使是投资经商也有可能会误入投资陷阱而陷入贫困。建立农村低保制度是使失地的农民不再恐慌，也是国家城市化进程平稳快速的基础支点。四、消除城乡二元分割结构的需要自共和国建立以来，我国一直所奉行的城乡分割而治的政策，已使我国城乡出现了巨大的差距。（一）在经济方面的差距。改革开放初期，我国城镇居民的人均收入是农村居民的2.51倍。国际劳工组织曾经公布过1995年36个国家的居民收入统计数据，其中只有包括中国的3个国家城乡居民收入超过2倍，其余国家都小于1.6倍。我国国家发展和改革委员会于2007年2月发布了《2006年中国居民收入分配年度报告》，在这份报告中可以看出，全国各地城乡居民收入差距2005年比2004年扩大到500元以上，全国农村居民人均收入还不足城镇居民人均可支配收入的1/3。现在这种收入差距则扩大到3.3倍以上。(二)在社会保障方面的差距。国家的倾斜政策使得农村居民始终徘徊在保障体系的边缘。农村社会保障制度的滞后，使得我国城乡在这方面的差距显现的尤为突出。如我国民政部官方网站最新公布的《2009年8月份民政事业统计月报》中最新数据显示，截止8月底，我国城市居民最低生活保障人数是2322.9万人，约占当年城镇总人数的5.16%；农村最低生活保障人数是4531.2万人，约占当年农村总人数的5.33%。如果我们计算一下就可以得出，农村人口是城市人口的1.6倍，而农村和城市各自所占低保人数的百分比却几乎相等，远没有达到1.6倍。城市低保从上个世纪90年代末开始就已经做到了应保尽保，而现在农村仍还有很多生活贫困的农民没有被纳入低保。如果把所有收入(潜在福利和优惠)综合起来合算，那么我国城乡居民的人均收入差距可能会超过5:1。要想加快消除城乡二元结构，就要建立含有农村的全面低保制度，这一城乡统一的制度基础。五、扶贫脱贫的需要1978年，国家统计局作过一个测算，我国农村年人均纯收入低于100元的贫困人口，估计有2.5亿人，贫困发生率为30%。2000年国家“八七”扶贫攻坚计划完成时，贫困线调整为年人均纯收入625元，当年我国农村贫困人口为3000万人，占当年农村总人口的3%左右。目前，若按2008年初的扶贫标准计算，我国农村贫困人口仍有2000多万人。现在，我国农村贫困人口大部分处在自然地理条件恶劣的地区，要么交通不便、地理位置偏远；要么自然水源不足、人畜饮水困难；要么土地贫瘠、自然灾害频繁发生；要么根本就不适合人类居住。近几十年来由于人口膨胀、过度开垦、环境污染等因素，生态环境进一步退化。如2005年我国的二氧化硫排放总量为2549万砘，超标749万砘，位居世界第一，比2000年增加了27%；COD(化学需氧量)全国排放总量为1413万砘，与2000年相比虽减少了2%，但没有达到下降10%的控制目标。自然恶劣的环境再加上人为的破坏，给农村脱贫带来了新的挑战。现在扶贫开发已没有多大的开发空间了，因为经过多年的扶贫开发，能够脱贫的大部分已经脱贫，剩下的长年贫困人口主要是老、弱、病、残的人以及生活在不适宜人类居住或没有开发基础地区的人。面对这种新的状况，如果还不加以区别的全部采用传统的开发扶贫方式不仅开发的成本高，而且难以从根本上解决问题。因此，有必要从制度性的层面转变扶贫，而对这一类人群建立兜底的农村低保制度尤为重要。六、社会公平正义的需要公平正义是社会主义的核心价值取向。公平正义在现代社会必须拥有以下六个方面:一是保障知情权利。即保障人们对关系到自身生活的有关事情能够即时顺畅知晓。二是保障机会均等的权利。即在同一社会里的每个社会成员都应享有大致等同的向前发展的机会；三是保障按劳贡配酬的权利。即按照社会成员的劳动和贡献大小进行有差别的配酬；四是保障社会调剂分配的权利。即在社会初次分配后所形成的利益格局的基础上再进行必要的调剂分配，使每个社会成员都能够在个人能力和贡献的基础上享受经济社会发展带来的好处；五是保障基本权利平等。即保障人们的生存、获得社会保障、接受教育的基本权利。六保障申诉更正的权利。即保障人们的话语权。在社会生活中，人们应拥有对其认为不够理想的事情有要求进行变更的权利。从共和国建国初期到2008年，我国国内生产总值就由679亿元上升到314045亿元(2009年12月25日国家统计局发布的第二次全国经济普查结果)；国家财政收入由62亿元上升到60000多亿元。自共和国建立一来，我国的农民为其发展作出了巨大贡献，承担了经济社会发展改革的巨大成本和代价，按照社会经济发展的基本宗旨来讲，农民应该与其他社会成员共享社会发展的成果。然而现实中广大农民却很少从巨大的发展改革的成果中分享到实际利益，义务与权利极不对称。恩格斯在《共产主义原理》中指出，要“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要得情况”，让“所有的人共同享受大家创造出来的褔利”，“使社会全体成员的才能得到全面发展”。而要改变现状，体现社会主义的公平正义，则需要从建立农村低保制度这个最底线的途径来进行做起。七、维护共和国宪法权威的需要我国宪法第45条明确规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这就告诉人们，保障农民的基本生存权利是国家和社会的责任。贫困特别是存在的绝对贫困一直都是农民生存权利的最大威胁，农村低保制度其实质是一条保障特困居民生存的救命线。我国农村贫困问题一直以来都是一个比较突出的问题。据国家统计局最近公布的数据显示，2007年，我国贫困线划定在1067元。截至2007年底，全国农村贫困人口存量为4320万人，其中绝对贫困人口1479万人，低收入人口2841万人。如果按照最近世界银行最新划定的贫困线每人每天1.25美元来计算，我国将有2.54亿人口处于贫困状态。即使是按照我国2009年自己划定的贫困线1196元的新扶贫标准计算，我国从2009年初至今在这个新标准以下的扶贫对象为4007万人，这就是我们新的扶贫工作对象，比2007年绝对贫困标准以下的1479万人增加了2528万人。也就是说，我国的低收入贫困人口存量至少应在6848万人。要解决这一庞大人群的生存问题，国家就要建立农村低保制度，这是维护宪法权威生存的需要。八、社会和谐发展的需要农村低保制度还关系到农民对国家的认同和国家的安全统一。在一个区域发展不平衡的多民族国家，公民对国家认同问题非常重要。农民作为我国公民组成部分中的大多数，农民对国家的认同，是维护国家安全的重要条件。生活在一个社会保障比较健全的国度里，农民会对其产生依赖感和家庭感。环视世界我们可以得到这样的结论，凡是社会保障制度健全的国家，公民对其认同度就高，反之则低。如美国、加拿大等联邦制国家的则高，而前苏联则相反，由于后期社会保障工作没有做好，公民的危机感造成了国家认同度逐渐降低直至国家解体。城乡社会保障制度的完整完善统一，是国家安定统一的、其他方面不可替代的重量级元素。我国农村低保制度的建立则会使农民对国家产生强大的亲和力和凝聚力，从而自觉维护国家社会安全统一、团结和谐。九、完善农村社会保障制度的需要社会保障制度的基本特征之一就是普惠性。而现实是我国的社会保障制度主要是在城市实行，农村几乎是一片空白，且传统的农村社会救助制度具有临时性和否普惠性，且不能从根本上长期稳定地解决贫困农民的生活困难问题。因此，农村社会保障体系急需建立和完善。依据“十七大”的战略部署，现阶段建立农村社会保障体系，最重点最迫切要解决的是农民“生有所靠，病有所医，老有所养”的问题。其中农村低保则是这三项之中的重心，它是要解决农民首要的“生有所靠”的问题。因为只有人生存了下来，才有可能考虑其他的问题。农村低保制度是农村社会保障体系的重要组成部分，属最低层次的保障，它是完善农村社会保障体系关键的根基性的第一步。【参考文献】[1]徐青青，杨罗军.关于失地农民基本生活保障有关问题的初探[EB].ht-tp://www.jstdxh.org.cn/xsjl/lwj/2007/qtp/20081127/103840359.html.[2]李君如，吴焰等著.建设中国特色农村社会保障体系[M].中国水利水电出版社，2008:41.[3]姚丽芳.60年来我国城乡居民收入差距分析[J].科技情报开发与经济，2009(31):82.[4]张浩淼.我国农村低保制度建设必要性与可行性的再思考[J].长白学刊，2008(1):8.[5]章轲.2005年我国二氧化硫排放总量居世界第一[EB].http://fi-nance.sina.com.cn/chanjing/b/20060804/01102790886.shtml.[6]吴廷功.草浆造纸业加速淘汰[EB].http://www.chinavalue.net/Article/Archive/2008/6/22/121173.html.[7]朱剑红.记录中国复兴:国家财政收入为60年前1000倍[EB].ht-tp://news.eastday.com/c/guoqing60/u1a4570030.html.[8]马克思恩格斯选集[C]第1卷.人民出版社，1995:243.[9]新扶贫标准和国际贫困线[EB].http://ok362000.blog.sohu.com/131243443.html，2009-9-6.—13—