引领城乡社会组织健康发展，越来越受到党和国家的重视与支持。党的十七大首次将社会组织与政府、企业并列，提上全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的高度,进行了全面系统地论述。那么，如何确保县乡基层社会组织的创新发展和防治腐败,已经成为民政人必须研究的议题。为此，本人立足县域实情，略呈如下浅见。

一、培育现状

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立完善，城乡居民群众参与社会管理和创新的积极性日益高涨，利益诉求形式日益多样，推促基层社会组织得以迅猛发展。据统计，某县11个乡镇、261个村、19个社区，仅在民政部门注册登记的社会组织就有169个。其中：社会团体60个，民办非企业单位93（乡镇转制的民非79）个，备案基金会办事处1个、社区社会组织15个。如今，该县行业协会、农村专业经济协会、公益性社会团体和非营利性民办非企业单位遍布城乡，涉及社会生活的各个领域，初步形成了门类齐全、覆盖广泛的社会组织体系和层次不同，县乡有别的发展格局。

二、防腐困境

（一）无机构编制，工作推力弱 。从上至下，上强下弱，国家部级民管局设置机构人员规范，省一级核编定员占到民政编制的14%，市一级也有10%，但到县一级, 大部分只有一人且兼顾其它业务。由于缺乏相应的人员队伍，对社会组织在事前筹备，事中运作，事后管理方面，缺乏深入调查了解，无法掌握真实情况，导致少数申请单位弄虚作假，不按章程行事。有的根本不到民政局申请，虽有违规不廉洁现象，但无力依法约束、无精力监管，严重影响了社会组织的健康发展。

（二）无执法资质，依法办事难。基层兼职人员无执法证件，导致非法民间组织“难”发现，既使调查发现也不能依法处置。 如乡镇“七站八所”转制登记类民办非企业单位，如按条例和办法操作，多数非国有资产超出比率，手续基本不全、较少合法合规，登记者也不自愿。但在特定环境下，却必需绿色通道“依法”登记；又如某驾协，本已注销登记，但借上级道路安全协会工作站名义，后又开展活动，且有搭车收费之嫌，不少人对其不满并检举揭发，但苦于没有执法资质，该组织又有“证件”，不愿接受民政部门监管，而法规没有处理规范，基层执法处于被动状态。

（三）无国家母法，违法必究难。由于没有立法，只有“条例”、“暂行办法”及相关政策文件，且法规与规章之间缺乏协调统一，实际运作刚性不足，可操作性不强，导致部分社会组织自律机制不健全，业务部门依规监管率底。如在市场经济的影响下，虽发现少数社会组织超越业务范围或违背章程宗旨收取费用，有的费用支出不规范，有的在评比、达标、表彰等活动中借助主管部门行政权力，向参与的企业或组织收取不合理费用；有的财务制度不完善，财务报告流于形式，违规使用票据，审计不严格，透明度不高；有的未按章程规定召开会员大会、理事会，组织行为不规范。但这些问题，要对照法规条文处罚，却难以把握尺度，既给民政部们监督管理带来诸多不便，也制约了民间组织管理法制化的进程。
（四）无职能强制力，职责落实难。社会组织的特点系它的民间性，因为它姓“民”而不姓“官”，本应立足民间，面向社会需求寻求发展，但目前部分社会组织的政府性、官办性问题依存，政社不分，政事不分的现象亦未消除。如国家明规“审计、会计事务所”、“律师事务所”、“司法鉴定所”等等，应于2005年底改制到民政注册，但至今仍依附政府部门；又如在教育、卫生等多部门依法审核并取得《许可证》的社会组织机构，本必须进行民办非企业单位登记，但市级及县以下能复核登记慨率不到45%和10%，而这些单位不来民政注册，法规却无强制规范：此外，部分社会团体，本由业务主管部门牵头成立，而业务主管部门既是批复者，又是监管者，根本不愿配合管理部门的工作，更谈不上业务监管，真正意义上的社会组织双重管理体制急待完善。
三、制约因素

（一）执法机制不健全。由于县级社会组织管理职能与其它业务职能兼并办公。显然，无机构、无人力和职能落实不彻底，严重影响着社会组织的培育发展和防腐治败。目前，社会组织虽归口民政部门注册登记，但实行民政与业务主管部门“双重管理”体制，而部分业务主管部门为“保护”单位利益，不愿“肥水”外流，依法审核发放《许可证》的较多，面向民政提供审准注册登记的批复文件不多。每遇特种情况，民政部门苦于法律操作规定较粗，难以把握责任，加之无编无人专事业务，很难采取有效手段保护其合法权益。

（二）思想认识不到位。党和国家虽然出台了有关社会组织管理工作的规章，但宣传力度不够，各级党报党刊报导社会组织活动的较少，有关法规也只能在民政报刊网站上见到，尤其在县级以下基层，大众集会组织较难，社会组织培育发展难以提上重要会议议事内容。因此，宣传工作的不到位，导致干部群众认知率低，思想认识也不统一，社会组织培育发展和防腐治败的困境可想而知。

（三）违法罚则不明细。社会组织相关法规只规定了行政管理部门和业务管理部门的职责、职能，没有对其不履行职责职能界定处罚罚则。导致了管理不着边，纵向不到位的问题。主要原因是登记管理部门无权过问与社会组织相关职能部门的事宜，且在联系协调无果的情况下，没有行政执法处罚条款，虽握法规规定，却不能依法按律办事，导致相关部门对社会组织活动缺乏必要的业务管理，普遍存在只重成立，重牌子，不重管理的现象，有占60%的民间组织都采取上行下效办法，依照上级规模及人员构成情况，照搬照套上级模式成立，目的在于向上争取项目，争取资金，至于成立后的活动情况不关心，不支持，而这些组织里恰恰有部分会员，事业心强，哪怕自费也希望搞出一些科研成果，学术成果。民政部门在监管过程中，十分同情这类组织，注销不忍心，保留不合法。

（四）经费来源渠道窄。由于山区贫穷落后，各类社团组织有的达不到申请注册登记的3万元法定条件。加之部分民非单位办公经费及设备欠缺，一些组织的活动次数既少，规模也小，质量较差，作用发挥不很明显。目前，党政各级十分重视社会组织的培育发展，反复强调“培育和发展、监督管理并重”，但工作中强调的多，而在优惠政策和资金扶持方面未实际纳入议事日程，从上至下没有专项经费，未纳入政府购买公益服务机制，管理机关和社会组织社会地位低、人员队伍不稳定，工作处于停滞、半停滞状态，尤其表现在部分基层社会组织，财务状况是囊中羞涩、极不规范。

四、对策建议

目前，社会组织发展的机遇难得，挑战也较严峻，必须时不我待着力以下工作。
（一）强化法规宣传力度。首先，应进一步加大有关社会组织法律法规的宣传普及力度，至上而下强化新闻舆论宣传攻势，正确引导党政各级领导，认真学习法规内容和执法程序。定期或不定期组织有关部门和专兼职干部集中培训，着力提高他们对社会组织管理工作重要性的认识，进一步明确统一归口民政部门管理的合理、合法性，为理顺关系奠定坚实基础。

（二）急待完善法律体系。完善的法律制度、完备的配套政策，对于治理违规、预防腐败至关重要。当前，应加紧《社会组织促进法》的立法研究，用法律形式明确社会组织的性质、地位、作用、职能、权利、义务及监督管理的体制、机制和组织结构等，理顺政府与社会组织的关系。并以此为基点，制定配套的相应政策，形成系统完善的社会组织法律政策体系，确保社会组织的合法权益及其行为规范有真正的法律依据，切实解决社会组织管理法规可操作性不强的问题。

（三）不断强化扶持力度。有效治理社会违规收费行为，必须从根源上消除其行为动因。为此，建议各级政府尽快出台相关规定，不断加大对社会组织资助扶持力度，保证各社会组织活动经费，并有效解决目前县一级登记管理机关无执法主体和工作运转无经费的问题。同时，上级业务部门也应研究制定社会组织人事、工资、组织、税收、财务、经费、社会保障等方面的政策办法，如在税收优惠方面，在减免费用方面，在人事制度、职称评定、福利、保险待遇等方面，应把优惠政策和制度以文件的形式固定下来，加大对社会组织发展和社会行为的法规政策调控的力度。在此基础上，建议建立各级政府面乡社会组织购买服务制度，通过加大政府购买公益服务机制，确保社会组织的活动经费在会费、有偿服务收入、社会赞助等来源的基础上，进一步拓展资金来源渠道，不断优化社会组织的生存环境。

（四）必须科学界定职能。建议尽快明细各政府部门和各类社会组织的职能职责，界定细化违规处罚条款，科学清理政府涉及公益行政审批的转移项目、移交职能的内容，切实将服务性、中介性、公益性职能转交给社会组织，使其社会组织成立登记、日常管理、重大活动、思想政治等方面的法规条款更具操作性和程序化，有效解决当前政府职能越位，社会组织职能不到位、政府和社会组织相互之间职能错位的问题。同时，建议规范推进社会组织与政府部门在主体、机构、职能、人员、资产、住所等方面的完全脱钩，达到无行政隶属关系，无人事派遣关系，无资产关系的“三无”标准，实现社会组织自主、自律、自强的培育发展目的，充分发挥社会组织在资本资源、人力资源、管理资源中的优势和作用。

（五）创新现行运作机制。实际运作中，现行管理体制的制约因素太多。无论是成立登记、执法，还是其变更、注销和监管，依规照章难以落实职能，而社会组织一旦脱离民政，或到工商、农口、编办注册，职能就会迅速增强，优惠政策都能及时到位，这就给社会各界以弱小、无助才交给民政监管的认识误区。所以，建议稳妥、有序地完善和改革现行社会组织双重管理的体制，合理设置部门职责，进一步理顺、界定业务主管单位和登记管理机关的职能，还业务主管单位业务资质认定、业务指导的本来面目，解决双重平行监管造成的空当，降低社会组织准入门槛，强力推促社会组织加快自治化进程。

（六）优化社会监管环境。为确保社会组织自律机制的健全完善，特建议：⑴建立民政牵头协调的运作机制。对与社会组织管理有关的各业务主管单位、技术监督部门（代码证办理及年检）、金融部门（设立银行帐户及年检）、各级纪检、监督、审计、财政、税务、公安等，须规范相关部门职责，如金融部门应实施对社会组织开设银行帐户年检程序，金融部门发现未通过年检的，或社会组织法人证书及代码过期的，银行帐户应一律予以冻结，这样将对活动不正常、多年不换届、未能通过年检的，或法人登记证书、代码证过期未能及时办理的社会组织产生极大的震动，从而解决困扰登记管理机关因相关职能部门各自为政的老大难问题。另可通过宣传社会组织的法律、法规和有关政策，强化社会各界对社会组织管理的认识，有效震慑各种非法社会组织；⑵加强监管机构建设。建议尽快落实县级“社会组织管理局”机构设置，解决人员编制。切实负责社会组织的成立、变更、注销登记和年度检查，掌握、发现和处理社会组织业务和财务活动中的违法违规行为，变革重登记、轻管理的现象；⑶推促公共服务“官退民进”的职能转变。应按照市场化规范运作原则，依规解除现有政府经济主管部门与行业协会(商会)的行政管理关系，扎实推进行业协会政会分开，确保职能、机构、人员、财务等方面与政府、企事业单位彻底脱钩，对不符合产业升级、行业日趋萎缩、长期不开展活动、无经费来源的行业协会归并重组，依法注销和撤销登记。（4）加强各类组织制度建设。建议健全完善执法查处的规范程序，结合人民群众关心的热点、难点问题，加大违规查处力度，做到违法必究，执法必严。对证据确凿、影响恶劣的案件敢于碰硬，对少数典型案件公开曝光，促进社会组织健康发展。