——对河南中牟县白沙镇联户代表制度考察
【摘要】农村领导主体不仅仅是乡村干部和农村精英,按照哲学中主客体关系的划分标准,应当所有人和人格化的组织都应当具有农村领导主体的性质与作用。依据这样的标准,家庭就成为了农村领导过程中的一种重要的主体。河南省中牟县白沙镇的联户代表制度的实践证明了家庭作为农村领导主体的合理性与可操作性,同时,体现了家庭作为传统因素的集中代表对于中国农村政治发展的重要作用。
【关键词】农村领导主体；家庭；联户代表制度 传统的领导科学理论认为领导者是领导活动中的主体,被领导者是领导活动中的客体。如果把领导主客体关系放到哲学的主客体关系框架内进行分析,那么人的因素(或人格化的政府)就完全成为了主体性的要素,也就是说传统意义上的被领导者其实作为人的要素也应当属于主体的范畴。那么在领导活动中,我们就要充分重视主体的作用,发挥人的能动作用,搞好农村工作。具体到最基层的农村领导体制之中,把所有人的因素界定为领导主体是具有理论和现实意义的。
按照把所有人和人格化对象作为领导主体的逻辑,学术界目前还没有形成对农村领导主体的统一认识。学者们围绕解决“三农”问题,实现农村社区的善治及农村社会的稳定、发展这一目标,针对农村领导主体提出了各种各样的论述。与此同时,政治探索中的制度创新和发展也为农村领导主体的确定设计了不同的方案。通过实地考察,我们认为河南省中牟县白沙镇的联户代表制度在解决这个问题上提供了一种新的思路。为了更好地了解联户代表制度对于农村领导主体的开创性作用,我们有必要简单回顾一下农村领导主体既有的相关理论。
一、农村领导主体研究的简单回顾
20世纪90年代起,关于村民自治的研究和讨论开始在中国农村研究领域占据主要地位。20世纪末、21世纪初乡村治理逐渐成为学术关注的中心,而村民自治的相关研究也没有停止,只是从以前单纯分析村庄内部的政治运转和整合进而把视野扩大到乡村与国家相互关系(即国家与社会关系)框架之内。①在同一时期,又兴起了新乡村建设运动,也就是在村治理论研究的基础上,众多学者开始尝试沿着梁漱溟、晏阳初在民国初期乡村建设运动的轨迹,探索性地进行新时期中国村治的试验。
在十几年的研究和试验过程中,对农村领导主体的论述始终没有形成统一的认识。有的学者认为,农村领导过程的实质是农村基层群众自治,其主体自然就是广大农村居民②;有的学者认为,在农村社会起主要作用的是农村精英分子,他们掌握农村社会的经济、政治、文化的支配权,是实际上的农村领导主体③;还有学者认为,虽然中国农村社区实行自治,但是,实际上国家对乡村社会的控制是没有而且也不能够减弱的,所以农村领导主体是国家权力载体———乡镇政府。④这些看法综合起来也就是可以把现有的农村领导主体研究归纳为村民个人、村集体组织和政府三大类。
第一,村民个人。这可以划分成全体村民和村庄精英两种情况。全体村民是农村领导与治理的法律意义上的主体是无可争议的,但是在实际操作层面,全体村民集体议决机制建设在一般的村庄内还没有普遍实现。《村委会组织法》规定的村民大会只是停留在法律规定的水平上,缺少相应的实现机制和制度保障机制。所以,所谓全体村民作为主体实际上是行不通的。学者们都看到了这种情况,那么把村民组织起来,通过一定的实体形式实化全体村民成为农村领导主体就成为了共识。问题也就转化成了如何将分散的农民组织起来。在理论上,从借鉴国外的乡村建设经验,到组织农民合作社和农民协会。
农村基层领导活动在实践运行方面,很大程度上取决于村庄精英作用的发挥。村庄精英是村中掌握优势资源的人,并且可以凭借这种优势左右村庄生活,对农村领导产生较之一般村民重要的影响。有的学者把村庄精英划分为体制精英和非体制精英,前者包括村组干部,他们拥有实际的政治权力,后者包括宗族长者、宗教领导和致富能人,他们拥有传统、信仰、经济等权力。⑤还有学者把村庄精英划分为政治精英、经济精英和文化精英。实际上,政治精英即体制精英,经济、文化精英属于非体制精英的范畴。对于当前村庄精英的作用而言,应该说是体制精英作用越来越多地受到了非体制精英的影响。由于体制精英自身充当了国家行政权力和社会自治权利的双重载体,内在地形成了矛盾;与此同时,经济的发展和传统文化在市场体制下的回复,也为非体制精英更多参与村庄政治并成为领导主体提供了新资源。
第二,村集体组织。《中华人民共和国村民委员会组织法》是关于村民自治的唯一一部专门法。该法第二条规定:村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在一定区域内,是被法律承认的处理公共事务的唯一自治主体。我国宪法规定农业生产的基本生产资料(财富之母)———土地是归村集体占有的,农民家庭享有承包经营权。所以,可以说村民委员会是法定的农村自治主体和领导主体并且拥有自治所需要的经济基础。但是,现实当中的情况却是村民委员会没有相应的集体经济收入,各种实践形式(“海选”、“两票制”和“一肩挑”等)都没有很好的实现村组法所规定的村民自治的基本功能和目标。
第三,政府。经过对历史的考察,可以发现近代以来中国农村领导体制变迁过程受国家行政权力下沉乡村的影响,几次大规模的村治调整都是由政府主导的制度供给实现的。从政府作为农村领导主体角度而言,在目前首当其冲的就是乡镇党委政府。那么,主张乡镇作为农村领导主体的观点认为,应该强化国家对于农村社会的控制,加强乡镇体制建设,要将社会体制的下线伸入到村,实行“乡治、村政、社有”,也就是将村级组织的行政功能扩大并建立相应的制度,把乡村完全纳入到国家行政体制之中。⑥税费改革以后,乡镇的特殊利益理论上已经消失,回复到国家行政权力体系之中,达成了表面上国家行政权力的一致性。这也成为国家权力全面进入乡村社会的一个客观条件。
总之,无论把农村领导主体定义成村民、村集体还是政府,都是学者们运用西方的民主、宪政、自治等范畴,通过国家与社会关系的解释框架,描述中国的农村社会治理。“现代西方国家与社会关系理论的实质就是以个人权利为起点、围绕建基于公共权力的国家干预与植根于个人权利的社会自治之间的冲突、均衡和界定”⑦所以,找到一个合适的主体作为国家与社会关系的“边界”就成为农村领导和农村治理的首要任务。农村领导和治理实践领域对“边界”的确定和主体的选择从来没有停止过。
二、联户代表制度关于农村领导主体的选择
河南省中牟县白沙镇在制度探索过程中,对农村领导主体做出了一种新的尝试,具体是提出了以农民家庭作为农村领导主体,并设计了一整套村治制度,称为联户代表制度。中牟县白沙镇紧邻省会郑州,面积66平方公里,人口4. 2万,下辖23个行政村159个村民组。自2004年以来,白沙镇创立了以选举家庭代表和联户代表为基础,以建立村民组委会、村民监督委员会和联户代表会议为实现形式的联户代表制,为实现农村领导和村治管理各项职能搭建了一整套制度平台。农户家庭代表和联户代表是三会组成的基础,二者的产生是按照“一户一代表,十户一联合”的原则,即每一个农户中选举出一名家庭代表,代表全家参与联户和村组事务的议决;按照自愿结合的方式,每十个农民家庭组成一个联户,投票选举联户代表一名,负责10户村民的“上通下达”和管理教育。联户代表任期三年,可连选连任。具体的制度构成包括“三会”。(1)村民组委会。由于特有的历史传统,当地还保持着村民组作为经济核算的基本单位,所以在村民组内由全体联户代表和组长共同组成村民组委会。
组委会管理组内重大事务,对村民组的财务收支、钱物发放和土地转包调整享有决策权、执行权及监督权。村民组委会在一定程度上以制度化的形式赋予联户代表一定的民主管理和民主监督的权利。(2)联户代表会议。以行政村为单位,全体联户代表共同组成联户代表会议,每月定期召开会议。主要听取村委会和村支部的月度工作报告,审议并通过村财务收支报告,议决村内重大的公共事务,针对村民关心的村务管理问题向村干部当面提出质询,督促村委会的决议并落实工作等等。参加联户代表会议的人员包括:全体联户代表、村党支部成员、村组干部、包村干部、工作区长,按主体代表性划分就是由选举产生代表民意的联户代表和村委会、代表国家权力的乡镇干部以及代表党的领导的村支部,这在一定意义上就通过会议的形式沟通了村民自治权利和政府管理权力,同时实现了党的领导。联户代表会议实质上是一种村庄联席会议,代表不同利益和不同权力(利)的各方通过会议的形式进行博弈,共同协商解决问题。不论这种博弈的结果如何,对于中国农村民主进程而言,联席会议形式出现本身就具有重要的开创意义。(3)村民监督委员会。为了进一步加强对村务工作的监督,通过联户代表会议,按照10: 1的比例从联户代表中选举出村务监督员,组成村民监督委员会(简称“监委会”),作为联户代表会议的常设机构。监委会一般由3-9人组成,任期3年,其职责是对村委会工作进行日常监督,对村组财务收支状况进行全面的监督,督促“两委”日常工作,抓好落实。监委会设主任一名,由监委会成员轮流担任,任期一个月,监委会主任主持监委会日常工作。监委会把村民最关心的问题和诉求反应给“两委”和镇政府,同时把镇党委政府和村两委的决议及时反馈给村民,使村民监督村务的权利得到有效行使,形成了村支部领导决策,村委会执行落实,监委会监督制衡的运行机制。监委会采用近似委员会制的轮职制,既做到对两委监督的日常化,又没有产生新的村治固定领导主体,设计是比较巧妙的。
家庭代表和联户代表是这套制度得以存在和运行的最基本分子,而农民家庭则是整个制度的基本主体。家庭代表实际上是家庭作为农村领导主体的人格化载体,当地最早对家庭代表的称呼“家庭法人”也说明制度设计之初,家庭代表就被赋予了处理家庭内外一切重大事务的权利。那么,为什么这套制度要把家庭作为基本单位呢?我们认为现实的原因应该起了决定性的作用。第一,白沙镇征地、拆迁等政府职能的需要。该镇毗邻郑州,是“郑汴产业带”建设中郑州东扩的必经之地,所以一系列的征地、拆迁就成了本地的重要工作。而土地承包合同又是以农民家庭为主体签订的,那么在征地过程中乡镇干部和村组干部必然要与农民家庭交涉。第二,相应的村庄管理职能的需要。农民土地被征用后,征地补偿、就业安置和社会保障等问题仍然需要乡村干部和农民家庭协调解决。第三,建立长效的农村政治沟通机制不能完全脱离以家庭为载体的传统资源的纽带作用。
总之,姑且不论这项制度的绩效,只是其把农民家庭作为农村领导主体就是具有一定合理性的。“中国家庭制度在传统的社会文化体系中所担任的角色是不容忽视的。中国的整个文化体系和社会制度无一不受家庭制度的影响与模塑。”⑧把家庭制度作为乡村社会的传统习俗的集中外化,村治作为乡村社区的外来的制度供给,那么问题就转化为制度输入过程中,新的制度和规则的适应性与传统乡村社会的习俗之间关系的问题。其实二者之间不是简单的影响与被影响(新制度规则的调整不会简单地引起习俗的相应的对等调整);也不是简单的对立关系(新制度规则的调整与变动也不会简单地被习俗完全反弹回去)。实际情形往往是二者的关系是一个围绕现实利益格局的博弈过程,也就是说,制度输入只要符合实际的利益格局和制度需求结构,那么习俗是可以被改变的,同时,这种改变又以新习俗的形式注入到制度中来。我们要重视家庭为代表的传统习俗对于农村领导体制的作用,但是目前对于以家庭作为农村领导主体的研究还不是很多,村民家庭政治功能的界定还不清楚。
三、农民家庭作为农村领导主体的相关分析
农村领导主体与农村社区的社会主体是二而一、一而二的关系。通过对联户代表制度的分析,我们可以发现农民家庭是实现农民组织化和村庄治理的重要主体。⑨现有的农村家庭社会学著作对农民家庭功能的研究主要集中在经济功能(生产和消费)、社会功能(生育、抚养、赡养、宗教和社会化等)以及文化功能(愉快地生活)之上,对农民家庭的政治功能的专门研究还不多见。通过对联户代表制度的分析,我们认为农民家庭的政治功能起码包括政治参与、政治认知和政治沟通。在调查中我们发现,家庭是乡村组织的基本单位,村民个人权利观念明显在家本位的影响下比较淡漠,所以在参与村治的活动往往是以家庭为单位出现的。农民的政治认知在很大程度上是通过家庭实现的,首先是对于政治信息的了解和政治事务的知情权是以家庭作为载体的;其次,由于家庭中的血缘、亲情关系的融合,容易形成农民家庭内部共同的政治态度和政治观念。政治沟通在农村社区很好的实现也不能脱离家庭这个要素,联户代表制度中的家庭代表和联户代表就是沟通国家行政权力和社区自治权利的“中间人”。所以说在目前的阶段,实现村庄治理一定要注意发挥好农民家庭的政治功能。
农民家庭成为农村领导主体是各种各样的原因共同起作用的结果。
第一,历史原因。首先,源远流长的文化传统是农民家庭作为农村领导主体的内生性力量。中国传统文化尤其是占据统治地位的儒家传统文化,主张国家政权和社会组织只是家庭模式在规模之上的扩大,与家庭的性质没有本质的区别。“国家,家国,国与家是如此紧密关联,同构强化:由内向外看,它是‘家’的圆周逐级放大,类似于‘负阴抱阳’的完整单细胞的膨胀扩展;从下往上看,又是层层同质父权叠加高筑起的金字塔形的父权社会。天子或者皇帝就是普天之下最大、也是最至高无上的‘父亲’,即通常说的‘君临万众子民’。”⑩与此同时,传统文化在很大程度上是以家庭作为存在和传承载体的,家庭所重视的孝道、血缘关系、祖先崇拜和尊老爱幼等理念是中国人的普遍共识。在当前中国公共信仰缺位的条件下,这种共识起到了维护中国社会稳定并保持中国文化存续的作用。从公民个体角度考察,能够发现以“修身、齐家、治国、平天下”为修养方法的“内圣外王”之道已经成为中国文化的基本内核之一。其次,不同时期的农民组织制度是农民家庭成为农村领导主体的外在硬性制度路径。自从西周以来,凭借血缘关系纽带维系的家庭和在此基础上形成的宗法制就是中国乡村管理的基本单位和基本组织制度,虽然在不同时期经历了乡亭制、乡里制、村社制、里甲制、保甲制等不同的制度形态,但是家庭作为农村社区治理中的主体地位并没有改变。家庭作为国家与社会确定边界的单位,实际上是被制度化地继承下来的。19世纪中叶以来,中国受到西方文化的强烈冲击,传统的以家庭和宗族为核心的社会文化被西方的公民社会和个人权利文化破坏,社会思想体系发生了迅速而剧烈的变化,但是,在基层农村社区农民组织仍旧没有摆脱家庭和以家庭为基础形成的宗族的影响。以民国时期的保甲制度为例可以很好地说明这个问题。民国之初,受到西方公民社会理论把个人作为组织基本单位的影响一度废除了保甲制,但是,从1932年开始国民政府为了实现“剿共”和加强国家对基层乡村社会的控制,重新实行保甲制度。保甲制是国家权威主导下,以家庭作为农村社区政治权利和义务的载体,使行政权下沉到整个基层乡村社会的管理制度。虽然在保甲制度中,家庭是被国家行政权强行提到主体位置之上的(与建立在自治基础上的联户代表制度有本质区别),但是国家在制度设计过程中受到了“路径依赖”的制约,也就是要充分尊重家庭在农村社区中的特殊地位和作用。这就从反面说明了家庭作为农村领导主体的现实可行性与必要性。
第二,经济原因。以家庭为细胞的联产承包制度,需要主体与其相一致的相应政治制度。以家庭为单位向村集体承包土地等生产资料的农业生产责任制就是家庭联产承包责任制,该制度是我国改革开放的实践开端,实质上是农民自己以家庭生产经营方式对农业集体生产经营方式提出的主动变革。按照“路径依赖”理论分析,可见农民家庭作为我国农业生产经营的基本单位也是具有合理性的,而原来集体化的人民公社组织则是不适应生产力发展水平的经济载体。把农民家庭作为农村经济主体具有相对优势:一是克服人民公社体制下农民之间的“搭便车”行为,节省了劳动监督成本,消除了公有财产产权不明晰给村民带来的外部性;二是家庭成员之间由于血缘亲情的联系和经济利益的高度一致性,劳动激励内化到家庭成员的生产行为之中,有利于提高生产经营基本单位的凝聚力,从而提高生产效率;三是我国的农业生产特性决定了家庭作为主体的较强适应性,包括人多地少的自然条件、分散经营的现实情况和精耕细作的客观要求等等。联产承包制度经过30年的推行,我国农村社会已经基本形成了以家庭作为基本单位的生产经营模式,农民家庭成为实际的经济主体。同时也正是基于这个原因,家庭成为了比较单一的利益主体,整合农村社区利益格局,满足农民利益需求也要从对家庭的利益调整为切入点展开。人民公社时期,国家通过“一大二公”的经济政治手段,把农民家庭的经济政治功能碎片化,使个体农民完全依附于集体组织,生产队是农村社区的经济政治主体,国家权力直接下到农村社会,社会的空间完全被行政权力侵占。而在市场化改革以来,社会的活力被释放出来,农民家庭成为当前生产经营的基本单位,那么随着家庭经济主体地位的确立,家庭作为农村领导和治理过程中的政治主体的制度需求也就相应发展起来。
第三,现实原因。人民公社组织瓦解使国家行政权力退出了乡村社会,而自治性组织的权威还不能完全独立地确立起来,乡村社会存在权力真空,急需补充,家庭及以家庭为基础的宗族正好可以填补进来。从组织化的角度来看,被国家权力排斥在外的已经“马铃薯化”的农民需要通过特定的制度组织起来;从心理需求角度来看,农民也需要通过具体的组织体制寻求新的社会归属感和方向感。在国家与社会都不能满足需要的时候,家庭就成了实现这一目标的首选工具。家庭和宗族本身出现的新变化也适应其作为农村领导主体职能的实现。“制度化宗族的消失并不意味着基于血缘和文化机制的家庭和宗族关系的解体……随着20世纪70年代末的中国农村政策的转型与体制的突破,以家为中心的经济单位的确立,以地缘为基础的村落功能的相对弱化,农村的家庭宗族组织又以其固有的文化传统和特有的屏蔽色彩,展现在我们面前。”○12传统家庭宗族组织的经济基础已经消失,组织结构已经瓦解,族规家法也已经丧失了实际功能;目前的家庭宗族只是在家族号召力和凝聚力上具有象征性的意义。这一变化使得家庭宗族组织的传统强制性的影响力转化为精神和心理需求型的影响力,有利于抑制家庭宗族的消极作用而实现其在农村领导及治理中的积极作用。村治实际上是一种农村社区自治,与普遍意义上的民主政治是有区别的。农村社区自治(村民自治)是指农民通过一定的自治主体,在本社区范围内依法行使特定权利的治理活动;而一般的民主政治则是指以法制作为实施条件和保障的,以公民权利的自由和平等为核心原则的政治原则和制度。也就是说当前农村领导和治理过程中的主体是多元的,而民主的主体必须是公民个人,所以把家庭作为村治主体是与现实的民主理论不存在矛盾的。委托代理是当前农村政治参与的重要形式,而以家庭为基础的委托代理关系正是建立有效的政治参与渠道的现实出发点。委托代理,是指代理人的代理权根据被代理人的委托授权行为而产生。罗斯最早提出委托代理关系的概念“如果当事人双方,其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权,则代理关系就随之产生。”目前,村治的主要功能“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”在实行过程中都存在委托代理关系,而通过实际调查,我们发现这种关系很多都是建立在家庭关系基础上的。
当前,把农民家庭作为农村领导主体是具有现实意义的。从人民公社解体,农村社区实行基层自治以来,家庭就在实际上承担着主体作用,河南中牟县白沙镇的联户代表制以制度化的形式赋予家庭以合法的农村领导和治理主体地位。联户代表制度表面上是村民自治和农村基层领导体制的一种制度创新,但实际上是在现代化的时代背景下,如何利用中国农村内在的传统社会资源促进农村社区政治发展的问题,也就是农村社区政治发展的应然性与实然性的关系问题。在公民社会成长和民主政治构建的框架中,个人是应当取代家庭作为国家与社会边界的,我也同意于建嵘教授对转型期乡村社会基本政治主体转化的宏观性描述。○13但是如果对现实农村政治进行微观的实证分析,就不难发现农民家庭在很大程度上实际承担着农村领导和治理主体的功能与作用,是当前中国农村社区中联结国家与社会的纽带。农民在社会生活中扮演“双重角色”,即家庭成员和社会成员两种角色,而在当前实际政治生活中,农民首先是以家庭成员的角色出现并发挥作用的。注释:
①徐勇、项继权等:《参与式财政与乡村治理经验与实例》,西北大学出版社2006年版,第1页。
②徐勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社1997年版。
③金太军:《关于村民自治的若干认识误区辨析》,《江苏社会科学》1999年第6期。
④金太军:《村庄治理中三重权力互动的政治社会学分析》,《战略与管理》2002年第2期。
⑤贺雪峰:《村庄精英的谱系》,《三农中国》2001年11月15日。
⑥王沪宁:《当代中国村落家族文化一对中国社会现代化的一项探索》,上海人民出版社1991年版,第274页。
⑦庞金友:《现代西方国家与社会关系理论》,中国政法大学出版社2006年版,第1页。
⑧M.A拉曼纳、A里德曼合:《婚姻与家庭》,世界出版公司1995年版,第281页。
⑨本文虽然只重点讨论农民家庭的领导主体地位和村治主体地位及形成这种地位的原因,但是并不否认村民个人、村集体组织与乡镇政府作为村治主体的作用和意义。白沙镇地处城乡结合部,正经历着农转非的城市化进程,属于农村制度创新的高产区,也是农村理论研究的前沿。那么,该镇以家庭作为村治主体的联户代表制度是否具有普遍意义呢?我觉得在今天中国经历转型期的大历史背景下,重视传统的家庭和家族在村庄治理当中的作用,无论在城乡结合部还是纯农业区域(相对落后的乡村社区)都是具有合理性的。
⑩王家范:《百年颠沛与千年往复》,上海远东出版社2001年版,第5-6页。
○11村治实践搞得比较成功的模式,如“青县模式”、“白沙模式”都是把农民家庭作为农村领导和农村治理主体进行制度设计的。
○12麻国庆:《宗族的复兴与人群结合———以闽北樟湖镇的田野调查为中心》,《社会学研究》2000年第6期。
○13于建嵘认为,转型期中国乡村政治结构的变迁过程,是乡村社会关系“从身份到契约”的转变过程。乡村社会的基本政治主体正在实现从“家庭”到“单位”再到“个人”的过度。参见于建嵘:《岳村政治———转型期中国乡村社会政治结构的变迁》,商务印书馆2001年,第436-446页。
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