第一节 四种水利的背景
王孝忠厅长以战略的眼光，总结当代水利的实践，提出了“政策水利、经营水利、民营水利 、外资水利”四种水利。“四种水利”比较全面的概括了推进水利建设，促进水利事业发展的四种模式、四个方向、 四种方略。“四种水利”的提出，不是为了提口号，也不是空穴来风，而是针对湖南水利的现状，基于水利行业面临的巨大挑战而提出的新思路，新方略。“四种水利”是群众在实践中干出来的 ，是水利人不断解放思想、更新观念闯出来的，也是新形势新挑战逼出来的。具体分析，主要是有以下几个背景，可以概括为“三个变化，一个现状”： 一、中央宏观投资政策的变化
1997年东南亚发生金融危机，我国经济进入通货紧缩期，1998年我国又发生了特大洪水，为拉动经济增长，扩大内需，中央采取了积极的财政政策，大规模发动国债，投入到基础设施建设，水利设施成为基础设施建设的重要内容，成为国家加大投入的重要领域。从我省来看 ，长江干堤整治全面展开，洞庭湖二期治理开始启动，城市防洪开始大规模投入，大中型水库除险加固全面铺开，大型灌区续建配套接连上马，一大批水利骨干工程开工建设。从1998年～2002年的5年间，国家对湖南的水利投入超过了前49年的总和，办成了过去多少年难以办的事，湖南水利经历了五六十年代群众性大规模水利建设之后的第二次高潮。从去年开始，国家投资政策发生了巨大变化，使我们逐渐意识到，国家投入水利的黄金时代 已经过去了。这种变化主要体现在两个层面上。第一是宏观调控的层面。随着我国经济进入新一轮增长期，以发行国债推动投资的积极财政政策开始淡出，在投资上，国家投资规模开始减少。2004年发行建设国债1100亿元，比上年减少300亿元，同时，国债使用方向也发生重大调整，2004年国债投入集中在农村、社会事业上，西部开发，东北老工业基地，生态和环境保护等方面。第二是水利投资的层面上，投资重点发生了较大变化，王孝忠厅长曾这样概况这种转变：一是由
“江”到“河”的转变，水利投入主要由治理长江、松花江、嫩江到治理黄河、淮河、渭河上；二是由“南”到“北”的转变，主要由解决南方的洪涝问题转到主要解决北方的干旱缺水问题；三是由“东”到“西”的转变，主要由支持东南部发展转到支持西部大开发；四是由“乡”到“城”的转变，优先解决城市尤其是解决首都供水问题。国家投资规模的减少和投资重点的变化已对我省水利建设产生了很大影响。近两年的湖南水利国家投资总数不到10个亿，还有继续减少的趋势。比如洞庭湖治理，1998年达11.4亿，2003年只2.5亿，2005年1.4亿。一些原已规划建设或已在建的大中型建设项目面临资金困难，剩下的项目中央投入的比例也比较少。地方政府对水利建设的投入应承担主要责任。但从目前的财政状况来看说，湖南财政是吃饭财政，能够用于水利的投入有如杯水车薪，过去国家项目的配套资金欠账很多。从现行的财政体制来说，水利建设稳定的投入机制和增长机制没有完全形成，随意性大。从以往的情况分析，由于水利投资的增长速度与国民经济发展(可用GDP表示的增长速度)，关联度较小，而与自然灾害的发生关系密切。往往是大灾之后大投入大建设一段时期，然后就相对萎缩。这种状况短期内难以根本扭转。水利建设靠工程、工程建设靠国家、国家投入靠国债的格局被改变之后，水利建设怎么办? 投入从哪里来，成为十分现实而无法回避的课题摆到了我们面前。
二、农村政策与农业形势的变化
去年下半年以来，中央高度重视“三农”问题，出台了一系列扶持农业农村农民的政策。这些政策主要集中在：(1)对种粮农民实行普遍直接补贴。(2)明确提出5年内全国取消农业税 。(3)全国放开粮食购销价格。(4)启动国家优质粮食产业工程。(5)明确部分土地出让金用于农业土地开发。加上已经推出的农村税费改革政策，产生了明显的效果，出现了可喜的变化。一是粮食和农业生产全面增收，全年增产。二是农业比较效益提高，农民收入增长。据发改委测算，2005年农民人均纯收入可能比去年增加250～300元，这将是1997年以来农民收入增加最多，增长幅度最大的一年。尤其是粮食主产区农民收入增加较多。三是农民生产
积极性明显提高。农村政策和农业形势的变化带给水利新的机遇与挑战。从机遇方面看，首先，农业形势的积极变化与农民生产积极性的提高，增加了对水资源的需求，拓展了水做为商品的市场；其次，农业结构的调整与农业科技的进步，提高了对农田水利设施的要求。从挑战方面看，规范农村的税费政策，减轻农民负担，对现有水利设施的维护、运行带来新的困难，建设出现新的问题，尤其随着过去实行的义务工、积累工政策的取消，农村小型农田水利设施的建设失去了主要的资金来源。“一事一议”所能承担的规模受到严格限制，大多数地方“一事一议”的机制尚未建立起来。旧政策没用了，老办法不行了，如果不创新思路，探索新办法，水利要持续支撑和保障农业生产、农村经济的发展，满足农民群众的用水安全，所面临的矛盾将会越来越突出。
三、水利工作思路的变化
经济和社会的发展，促使人们对水的认识不断转变，中央提出并实施科学发展观，使人们对水的认识更加科学、全面，在更高的层次上推进水利的发展和变化。这种变化，可归纳为：从人类向大自然无节制的索取转变为人与自然的和谐相处，实现社会的可持续发展；从认为水是取之不尽，用之不竭的转变为认识到水资源是有限的；从认为水是自然之物变为认识到水是一种资源，是基础性的自然资源，战略性的经济资源，采取工程措施，使水成为商品；从对水量、水质、水能的分别管理，以及对水的供、用、排、回收再用过程的多家管理转变为对水资源统一配置、统一调度、统一管理。基于上述认识，水利工作思路出现了战略性调整，就是由工程水利向资源水利，由传统水利向现代水利、可持续发展水利的转变。这种工作思路，从经济学意义上给我们提供至少三点启示：
1、水作为有限资源，对它的配置与管理引入市场机制是必要的。
2、水作为战略性的经济资源，采取工程措施，在一定条件下作为商品来经营，达到更优的和发挥更大的作用是可行的。
3、水利部门做为水行政主管部门，统一管理水资源，为了实现社会的公共目的，主导水利的开发，统一各种资源，推进水利事业与水利经济的共同发展是可为的。
四、水利的现状令人担忧
在投资上“转”下“砍”、两面夹击的情况下，社会对水利保障的要求却越来越高，而水利设施的现状还无法不能满足需要，而且其现状不容乐观。一是湖南河流众多，100公里以上河流就有5000多条，再加上一个诺大的洞庭湖，洪水威胁将是一个长期的心腹之患。尽管投入了大量资金，加固了包括长江干堤在内的一些河堤，洞庭湖区抵御洪水的能力有所提高，但还有大量的堤防尚未加高加固，洞庭湖的洪水问题远远没有解决。二是我省是粮食大省，对水的依赖程度大，农田水利设施需求量还很大，老设施老化失修严重，新设施建设力量又不足，供需矛盾仍然十分突出。三是我省水库数量居全国之首，达13340余座，占全国的七分之一。我些水库大多建于五六十年代，近一半是病险水库，历史欠帐太多，维护、运行、保安的任务仍然十分繁重。四是水资源的工程性短缺、水质性短缺、时空性短缺将长期影响我省经济和社会发展，解决水资源供求问题已是迫在眉睫。五是水利行业机制不顺，水利工程管理单位特别是乡镇水管站步履维艰。主要问题有以下几个方面：
(1)发不出工资，职工生活困难。如南县水利系统共有21个乡镇水电站，在职职工1200人，退休421人，平均每个站77人。这些人员的工资需1500～1600万元，南县约有70万亩耕地，平均每亩收水费7元左右，共计494万余元，只占工资的32%，仅能发退休人员的工资。而且，由于这个收费全部由乡镇政府收取，再按田亩数拨给水管站，实际到位率又只有40%左右，也就是总计人员经费只有200万元，人平每年只有1230元左右。即使这点钱，还要搞建设，搞维修。因而导致大多数乡镇水管站发不出工资，有的乡镇水管站已有18个月未发分文工资。南县乡镇水管站从1999年至2001年底，共计拖欠职工工资852.4万元。一方面职工发不出工资，另一方面又不断地进人，队伍越来越庞大。由于人满为患，工资没着落，职工生活相当困难，办公条件落后，还有相当一部分职工下岗。
(2)单位负债沉重，步履维艰。由于资金普遍不足 ，政府又强令举债抗旱排渍，还有必要的维护、维修、管理费用，使各水管站普遍负债沉重。南县水利系统目前共计负债4047万元。以南县牧鹿湖水电站为例，在职职工67人，总负债达560.37万元。人平欠债竟达83600余元。光每年负债的利息就要20万元。全站职工10年不发一分钱工资也难以偿清债务。如此重的负担，使各项工作难以开展，大大削弱了乡镇水管站的功能。
(3)设施老化，防汛抗旱能力堪忧。由于经济困难，能投入设备维修的经费无异于杯水车薪，而且大多数机电排灌设施运行多年。许多水管站迫于无奈，贷款、借款维修，贷款搞工程维护，使之债台高筑。一些基层干部说，不开机得脱帽子(丢官)，开了机得脱裤子(举债)。湖区机电排灌设施多，负荷重，任务大，与农民的利益密切相关，政府往往拿不出钱补贴，农民的钱又难以收上来，只能负债运行，水电站两头受气。
(4)体制不顺，职工心态普遍不稳。湖区乡镇水管站目前大多数管理体制是县乡共管，也有部分县局直接管理。不管哪种管理体制，财政上没有一分钱人头经费。水费大多数由乡镇政府收取，能给水管站的又不到位，有的不是直接给钱而是给棉花。在管理体制上，政事不分，事企不分是普遍现象。水管站事业不象事业，企业不象企业。事业性收费和经营性收费统一由政府收取，水管站没 有任何自主权，政府收农民的钱后，想给水管站多少，就给多少。由此导致技术人员流失，许多基层干部忧心忡忡，如不迅速改变局面，基层水管单位面临瘫痪的危险。形势的变化与水利的现状让我们不得不思考如何应对当前的这种复杂局面。厅党组审时度势 ，提出大力发展“四种水利”，就是在充分分析现状后作出的重大决策。“四种水利”的观念得到了全省上下的一致认同和社会的广泛关注。大家认为，“四种水利”抓住了当前水利工作的主要矛盾，有利于统一思想，明确水利发展的方向和重点，抓好“四种水利”能够解决劲往哪里使，钱从哪里来，路向哪里走的问题，化解困扰水利建设与管理的难题。
我们应该这样认识推行“四种水利”的意义：
1、推行“四种水利”能统一广大水利干部职工的思路，形成共识，以新的思路、新的方法寻找水利改革与发展的突破口。
2、推行“四种水利”将进一步解放水利系统干部职工的思想，扩大视野，促进广大水利干部职工走向市场，学会用市场经济规律办事，融入市场经济大潮。 3、“四种水利”符合当代水利的时代特征，为水利建设和管理指明了新的方向，为摆脱水 利行业的困境，加快水利事业的发展提供了崭新的方略和视野。
4、“四种水利”是从湖南水利发展的实践中总结出来的理论概括，科学总结了我省水利建设与管理的新鲜经验，是实践到理论的升华，它对于指导新的实践具有重大现实意义。
5、“四种水利”是基于水利建设与行业管理现状的理论创新，是应对巨大挑战的理论思考，是对水利事业的继承和发展，揭示了水利建设与发展的规律，全面推行“四种水利”，必将对我省水利建设产生深远的影响。
第二节 政策水利
厅党组提出“四种水利”，摆在第一位的是“政策水利”。大力发展“四种水利”，首先是要发展好“政策水利”。政策水利实质是政府水利，也就是说，水利始终是政府主导、政府投入为主的公益性事业。这是发展水利的基础和前提，是水利发展永恒的主题。离开了政策水利，一切就无从谈起。经营水利、民营水利、外资水利只是政策水利的补充和完善。这一点在我们发展“四种水利”时必须保持清醒的认识。
一、政策水利的定义与内涵
所谓政策水利，是指利用因水利大部分是公益性基础设施和水资源属国家所有的特性，制定各项有关水利和水资源法律法规、政策，获得水利投入，进行水利建设和行业管理。政策水利的基本内涵包括以下几个方面：
①水利厅局(不含乡镇水管站)的水行政主管部门地位是由法律确定的。
②水行政主管部门的职权是法律法规确定的。法律规定水行政主管部门负责管理水行政事务，这个水行政事务包括水资源统一管理、规划、配置、保护，水利建设规划和实施，水行政执法。
③在水行政管理部门的统一管理下，成立若干水资源经营、管理、水工程管理、维护、经营机构，确保水工程的利用、保护以及增值保值，发挥工程社会效益、经济效益和环境效益。他们代表国家拥有资产所有权、经营权、处置权。
④水利工程建设以国家投入为主，各级财政应纳入经常性的财政预算项目，根据需求，搞好规划，确保这一基础设施满足社会和经济发展需求。
⑤对水工程的维护与管理经费(公益性部分)政府应按分级管理的原则纳入财政预算，或建立补偿措施和实施收费政策，以确保工程长效发挥功能，实现可持续利用。
⑥维护好行业发展，促进行业人才积累，确保行业管理职能增强，是政策水利的重要内容。
⑦公共品建设和维护是要依靠法律法规来推进和保障的，是要靠适应本省本行业需要的各类政策作后盾，没有完备的法律体系，没有强有力的政策支撑，公共品建设和维护是不可能满足社会需求的。
二、水利是公益性为主的基础产业
之所以说水利公益性的，是基于水利设施大多数是具有公共品特性。什么是公共品?经济学理论上给出了这样的定义，具有下列两个特性的产品就是公共品：
第一，非排他性。所谓非排他性是指，任何人都可以无偿享用的物品，或者说，不能阻止任何人享用这种物品。能否阻止人们享用这种物品，是区别是不是公共品的一个标准。对于市场上大多数物品来说，是可以阻止他人随意享用的，而且要实现排他性使用是相当容易的。对于这些物品而言，一个人能否享用通常取决于他是否为为此支付了费用，支付了费用者可以享用，不支付费用者不得使用。
第二，非竞争性。所谓非竞争性是指，当使用这种物品的消费者人数增加时，不会影响原来的消费者对该物品的消费，不增加社会成本，即其新增消费使用该物品的边际成本为零。竞争性物品是能使特定的消费者受益，即特定的一个物品只要被特定的人所消费，其他人就无法再消费这一物品。同时具有上述两种属性的物品才是公共品。不满足两个条件的经济学上叫私用品或非公共品。公共品就是我们俗称的公益性产品，非公共品就是非公益性产品。按照这个定义，我们来分析一下水利产品的属性。水利产品主要有：防洪设施，包括大中型水库、各类堤防；灌溉设施，包括水库、渠道及配套设施；水保设施；电力产品；排灌设施；防洪设施。首先，防洪设施对其保护范围的所有人和各类组织而言，具有非排他性。人人都可以享用这种设施带来的保护利益，不能阻止他人享用这种保护。其次，当保护范围内人数增加时，不会增加社会成本，其实施保护的边际成本为零，具有非竞争性。所以防洪设施是典型上的公共品，也就是我们常说的纯公益性产品。灌溉设施只是“机器”，它生产的产品是“水”。首先，它不具有非排他性，而是具有排他性，因为当一个用户消费了这部分水，其他用户就无法再消费这部分水了，就象一个面包，你吃了这个面包，别人就无法再消费这个面包了，排他性是很明显的。其次，它具有竞争性。一用户消费了这部分水，就会影响其他人消费，随着用水户的增加，也会增加供水量，从而增加供水成本。所以，灌溉用水不是公共品，灌溉设施自然也就不是公共品。同样道理，城镇供水也不是公共品。所以，水是一个地地道道的商品。同样道理，水土保持设施是公共品，而电力产品是非公共品。排灌设施。湖区排灌设施兼具排渍和灌溉两种功能，排渍是发生了洪涝灾害后，政府的抗灾措施，显然是属于政府行为，排渍设施是公共品，而灌溉则是非公益性质的，灌溉设施是非公共品，所以，排灌设施是一种准公益性设施。灌溉、发电往往是水库的辅助功能。既然水是商品。那么水库、灌溉设施是不是完全是非公共品呢?从现实的情况分析，我们发现它们仍然具有一定的公共品特性。这是因为：
①从主要目的来看，大中型水库绝大多数当初的建设目的是防洪，主要效益是社会效益，它们都留有较大的防洪库容，兴利库容相对较小。如江垭、皂市水库，主要是解决澧水流域洪水灾害而建的控制性水库。
②从水库的特殊性来看，无论是大中型水库，还是小型水库，大坝保安问题不仅是水库的经营问题，更是一个社会问题，甚至是政治问题，经营管理者无法对它的安全保障承担完全责任。除险保安的责任就是政府和经营者共同的责任。特别是大中型水库，除险保安投入大，作为经营者是不可能承担起费用的。因此，水库的保安问题便具备了公共品特性。
③从水商品的特殊性来看，灌区主要为农业提供水源，水是农业的命脉，而农业历来是产业链中最为脆弱的产业，无论古今，无论中外，皆是如此，致使水这个商品始终不能按照价值规律体现它的价值，农业供水价格始终不能体现利润、甚至成本。历代政府都懂得，无农不稳，扶持农业，是为了整个社会的稳定、国家的安全，所以即使在西方发达的市场经济国家 ，对农业始终是采取补贴的。WTO贸易规则中就设置了“绿箱”措施，允许成员国对农业基 础设施提供支持服务。何况我国的农业在技术、生产率、土地资源等各个方面与国外差距甚大，工农业的“剪刀差”也很大，政府扶持农业的政策将是一项长远的、战略性的基本策略。这就使得农业灌溉具备了较强的公共品特征。
④灌溉设施特别是大中型灌区建设费用大，其灌溉效益远不能按其价值获取回报，连起码的管理费用都赚不回，即使按现行水价改革政策到位，也只能按运行成本收费，灌区建设费用只能作为政府补贴农业的费用支出。因而灌区设施也具备了公共品特征。由于水利设施的上述特点，大多数水利设施具有公共品性质，或者准公共品性质，水利就是以公益性为主的基础产业。西方经济学认为，单纯靠市场机制的调节，由私人部门生产公共品通常不能使其产量达到合理水平，会使公共品产量低于与资源最优配置状态相适应的产量水平。也就是说，公共品会
导致市场失效。这源于公共品的两个特性。对于排他性物品来说，某个物品的购买者可以占用这一物品所能带来的全部效用或收益，因此他愿意为此付出等价的费用。而购买任何公共品却不可能占用该物品职能带来的全部效用或收益。所以，私人部门是不支持公共品生产的。为了使资源得到最优配置，促进市场和社会经济、政治协调发展，政府就必须提供公共品 。因而，水利的投入始终是要以政府投入为主渠道。在社会主义市场经济的背景下，政府的投入也主要放在公共品建设领域。
三、与时俱进地看待政策水利
随着社会的发展，特别是市场经济体制的建立，水利面临的环境、形势和水利行业自身的状况发生了重大变化，水利建设的投入、管理在形式和内容上也会发生重大变化。因此，我们也要与时俱俱进地看待政策水利。积极探索适应现代形势变化的政策水利。
1、经济社会的发展需要加大政府投入
我省是一个水利大省，经济社会的发展对水的依赖程度大，全省人均水资源量2500立方米，略高于全国人均水平。尽管平均水资源量相对丰富，但我省主要是降水迳流，时空分布严重不均，一方面洪涝灾害频繁，另一方面干旱缺水也严重。近两年的干旱给我省造成巨大损失，湘江长沙段频频出现超低水位，甚至影响到城市居民用水安全。为我们敲响了警钟。我省洪涝灾害频繁，平均每3年一次大洪水，一般洪水年年有，洪涝灾害损失巨大，随着社会经济总量的增加，人员分布密度加大，这种损失将会越来越大，洪水的威胁将始终是我省的心腹大患。我省是农业大省，干旱给我们造成的损失也是非常严重的。不但农业缺水，部分城市也严重缺水。不但严重影响经济发展，也将严重影响社会稳定。同时，随着自然环境的不断恶化，洪水威胁将进一步加剧，水污染问题也越来越突出，在这种形势下，我们的水利设施还远不能适应形势发展的需要。政府加大水利财政投入，已是客观形势所逼。随着市场经济的逐步完善，随着科学执政观、民主执政观、依法执政观的树立，过去计划经济时代的“革命党”思维，那种“命令式”的运作模式已经过时了，五六十年代那种“群众性水利建设”模式现在行不通了，代而取之的是“一事一议”，“两工”被取消。这是科学执政、民主执政的必然结果。在这种背下，水利建设的成本费用大大增加，从1998～2002年，国家对我省的水利建设投入超过了前49年的总和，可建设的数量比起49年的总和则不知相差多少倍，就是成本加大了的原因。这也是社会上一些人总想不通，为什么国家这些年对水利投入这么大，却还是年年灾害，似乎作用不大的缘故。他们总拿现在和过去的投入方式相比。在这种社会和政治环境下，水利建设的财政投入力度必须加大，这是政策环境所逼。
2、政府投入在结构上要适应变化了的形势
过去，水利建设上一直存在重建轻管的问题，体现在投入上，就是忽视了管理投入。现在管理成本成倍增长，而管理经费却基本上还停留在上个世纪80年代的水平。管理成本加大，主要原因在于：
①工程数量不断增加。
②工资水平、生活水平成倍增长。
③物价成倍增长，管理设施、维护费用不断增加。
④离退休人员越来越多。医疗、社保金等单位承担的费用加大。
⑤管理范围、内容增加，管理人员队伍不断膨胀。
⑥设施不断老化，维护费用加大，而效益在不断递减。
管理成本的不断增加，使水利部门捉襟见肘，入不敷出越来越严重，工作人员工资发不出，人才严重外流，队伍不稳，思想涣散，反过来严重影响工程管理、工程效益，影响了防汛抗旱的能力，进入一个恶性循环。有的水利部门甚至不愿意上工程，因为多一个工程，多一个管理维护包袱。新的形势，迫使我们必须重视水利管理，管理问题不解决好，只看到水利设施数量不足的问题，看不到已有设施的效益递减，基层队伍不稳的严重性，投入再大，也可能只是包袱越大，适应不了现实的需要。所以，在水利投入的结构上，要充分重视管理投入，对公益性的管理与维护，要有一个良性的、长效的、稳定的投入政策机制。过去，我们许多人甚至一些部门的领导同志总认为，水利投入大，项目多，水利部门很有钱
，你怎么还叫穷呢?来水利部门要赞助的，要“小钱”的络绎不绝，你说没钱人家根本就不信。说你水利基层部门发不出工资，经常上访讨工钱，简直就象天方夜潭。他们把工程建设资金和水利管理资金混为一谈，而我们有的水利部门也有存在争上工程，从工程费中挤点办公费、工资之类的现象。随着国家加强对工程资金的管理，严格专款专用，加大审计力度，我们才发现，形势如此严峻，穷酸依旧。社会上的这种“流行”观念，加上我们自身的原因，使水利部门的管理现状越来越严峻，解决这种境况的努力常常如石沉大海，久拖不决。有人说，一场“非典”让卫生部门解决了问题；一场“禽流感”让畜牧部门解决了问题，是不
是要等到一场大水推毁了我们脆弱的水利防线，再来加强我们的队伍和管理水平呢?洪水还会让我们等很久吗?
3、要更加重视研究和完善水利政策体系
市场经济体制的建立，执政环境与条件的变化，要摒弃过去的做法，就必须建立完善的法律政策体系。要把政策研究与完善放到比以往任何时候更加突出的位置。水利部门众多问题的出现，就是我们忽视了政策研究。政府“包打包唱”的时代过时了，单一的财政投入方式已不可能了，等靠要的思想不切实际了，那么，我们必须要从政策研究入手，从建立机制入手。长沙市的经营水利，就是新的政策突破，水资源费的开征就是政策研究的结果。制定水利政策，要立足于法制化。命令式的、强迫式的政策已经不适应民主执政、科学执政的要求。依法执政，依靠法制推进水利建设与管理的良性发展是时代的需要。制定水利政策，要从市场经济规律着眼。市场是一个魔方，市场蕴含着无穷的力量，要通过政策引导，充分发掘市场这只看不见的手的力量。特别是建立一套鼓励多元化投入的政策措施。经营水利需要政策支持，民营水利需要政策支持，外资水利也要需要政策支持。
四、积极抓好水利政策的落实
抓好政策水利，要立足于解决当前水利实际问题和建立长效机制。水利行业面临的困难和问题，是由于长期以来投资体制不顺，公共财政机制不明，公共品管理机制不清和自身缺乏足够重视所造成的。过去一段时间，水利工程建设的大投入也掩盖了矛盾，现在这些矛盾已经十分突出，必需加快解决的步伐。当前，针对水利存在的问题，国家和我省都相继出台了一些政策，尽管还远远不够，需要我们认真研究对策，但目前的情况看，已经制定的政策和落实也是一个大问题，必须加大落实力度。
1、充分落实好现有政策
目前，按照法律法规有关政策，我省水利行业行政性收费项目主要有：水资源费、水土保持补偿费、水利基金、防洪保安基金、堤防和排渍设施维护费(有的地方已取消)。经营性收费有：水费、排渍费、电费等。征收好这些费，是水利行业自我维持的重要方面。在利用现有政策方面，存在的主要问题是：规费征收力度不大，征收难以到位。执法队伍不健全，执法权威不高，收费多少随意性大，主动让步多，社会水法规意识不强，业主抗法不受制裁，项目前期设计就不考虑规费，领导干扰征收，随意减免规费，等等，都是造成规费征收难到位的原因。还有许多政策性费用，政策性支持到了基层就无法得到落实。各级都要加大政策落实的督查力度。另外，对基层水管单位来说，水费收缴问题尤为突出。不交费吃大锅水现象普遍存在，交上来的水费又往往被乡镇截留挪用。水费大多只有1/5～1/10能到水管单位。水费成了乡镇的小金库。我们没有法规可以约束政府的这种干扰水市场交易行为，只能任其所为，唉声叹气。如何做到自己赚的钱落到自己的腰包，专款专用，则势必要改革收费体制，同时上级政府也应该重拳出击。汉寿县委、县政府对水费、排渍电费收缴采取设立专户，乡镇按月上交，当月结清，为乡镇书记工程。当月未缴清的，乡镇书记当收费员，连续3个月收缴水费的，乡镇书记免职去当专职收费员。尽管这种作法近乎残酷，但也是不得已而为之。收缴情况大为改善，为汉寿水利改革奠定了基础。
2、积极创造政策条件
水利面临的现状和挑战，使我们必须最大限度地争取政策支持，要为争取政策创造条件。一是要抓好机构改革。目前，基层水管单位困难很大一部分原因是僧多粥少，人满为患。一个只需要50人的电站可能有500人，一个乡镇水管站十几个人就可以了，却有上百人。人太多，人员包袱太重，公共财政就无法到位。道理再充分，财政也没有这个能力。所以必须立足改革，在定员定编定责的基础上，再理顺财政体制。君山区原有水利职工1300余人，通过下岗分流、买断、内退、帮助再就业减至149人。汉寿县基层水管单位778人，通过改革剩下274人，县政府为此支付改革成本1000多万元。屈原区原有1200多人，改革后只剩98人，大大减轻了人员包袱，为下一步管理机制改革创造了条件。二是抓好水利工程管理体制改革。国务院办公厅45号文件和省政府办公厅8号文件对水利工程管理体制改革明确了方向和目标，其主要精神是要将水利工程进行分类，区分公益性和非公益性
。只有在区别公益性和非公益性工程的基础上，在明确公益性管理人员和非公益性管理人员的基础上，我们才可能争取财政支持和补偿政策。对公益性和准公益性设施管理维护经费来源要积极争取财政支持落实到位，乡镇水管站要在改革的基础上争取列入县乡财政预算。维护费用支出目前大多财政有困难，南县近几年国家投资的几个大工程建成后，县局每年要支付50万元的维护费，令这个负债已达4574万元的单位再添一笔沉重负担。必须寻求补偿机制，如争取保留或改变行政收费方式和渠道，用土地或其他资产作补偿等。君山区政府给水利局2万亩土地种杨树，8万亩土地种芦苇，就是一种较好的补偿措施。包括水库分水岭以下、河道管理范围内的土地使用权都应该划归水利部门管理使用，用以补偿管理维护费用的不足。
3、必须争取新的有利政策
湖区“两工”取消、堤防维护费取消后，堤防维护这个纯公益事业将面临绝对困境。有人预测，若不寻求新的政策支持，2～3年后将无人管养堤防，5～6年后，堤防将是弱不禁风，百孔千疮，危机重重。如湘乡市正常年份需堤防维护、处险经费1500万元左右，过去都是靠“两工”和堤防保护费维持，县乡财政不可能拿这么多钱来维持这个需要。常德市建议人大代表提出开征水利税议案，是值得努力争取的。再如对于新建的工程必须杜绝重建轻管现象，并以政策和法规进行约束，对没有维护管理经费渠道的不批准实施，在工程设计中就必须进行管理设计等等。
4、积极争取项目投资
由于水利的公益性，政府投资将永远是主渠道，要利用项目充分争取国家和各级财政投入。选好和备用水利项目仍然是十分重要的工作，也是政策水利的重要方面。
第三节 经营水利
在水利建设过程中，资金问题始终是最大的瓶颈，如何在争取国家投入的情形下，利用市场机制推进水利建设，是水利部门需要认真思考的问题。据此，湖南省水利厅党组提出了“经营水利”的思路。
一、经营水利的基本内涵
王孝忠厅长在洞庭湖区水利建设与管理工作经验交流会上，对经营水利的概念作了这样的概括：“水利是指人类采用各种措施和手段，对自然界的水，如河流、湖泊、海洋以及地下水、空中水进行控制、调节、治导、开发、管理和保护，以减轻和免除水旱灾害，并尽可能满足人类和生态的用水需求。经营，经营本义是经度营造，出自《诗大雅灵台》，‘经始灵台 ，经之营之’，引申为筹划营谋。把经营和水利两个概念结合起来，经营水利就是用市场经济的手段、用资本运作的方式进行水利建设。其核心是，把水土资源变成水土资本，把民间资金变成民间资本，把固定资产变成流动资本，用无形的手推动水利建设。”这个定义较为完整地阐述了经营水利的运作主体、运作机制、运作方式、运作对象、运作目的。其运作主体是指水利部门、水管单位。运作机制是市场机制，即从事水利建设和工程管理都要有市场观念，按市场经济规律办事，注重水利建设与工程中的商机。运作方式是：
①将水土资源变成水土资本，用水土资源作为资本进行运作，获取资本回报，改变过去守着水土资源过穷日子，没有把水土资源看作可以增值的财富的传统局面。
②把民间资金变成民间资本。过去由于机制和理念上的束缚，水利部门只知争取资金搞建设，没有把资金的注入变成资本进行运作，让资本有所回报，有所收益，大大制约了民间资本的进入，使得大部分民间资金是以“捐助”形式进入水利建设领域的。进入水库综合开发的民间资本大多也仅仅是出让经营权、承包、租赁等单一形式，水利部门受益很少，资源经营也多呈掠夺式经营，水利部门没有积累，水土资源增值效果极小。在综合开发上，粗放管理、效益低下、规模很小的局面没有得到有效改善，简单再生产的运营方式仍占主导形式，可持续发展的局面没有形成态势。③把固定资产变成固定资本。水利行业的固定资产庞大，但大多是沉积资产，没有发挥应有的资本扩能效应。反而资产越大，包袱越重，这都是没有把固定资产当作固定资本，没有进行资本运作造成的局面。这里面既有机制体制制约方面的因素，也有自身市场经济观念不足方面的原因。经营水利运作的目的是推动水利建设与管理。
二、资本经营
经营水利的基本要求是要水利系统树立“资本”思想，通过资本经营，达到发展水利的目的。这就需要我们对资本经营的特点和特点作一个基本的了解。
1、资本经营的特点。资本经营相对于生产经营来说，是一种新的理念，资本经营的创新在于：
(1)资本经营是以资本为中心的企业运作机制。它要求企业在经济活动中，始终以资本保值增值为核心，注意资本的投入产出效率，改变了过去只注重生产经营，忽视资本的形态、资本运行的质量、资本负债结构等问题。
(2)资本经营是以价值形态为主的管理。资本经营要求将所有可以利用和支配的资源、生产要素都看着是可以经营的价值资本，用最少的资源、要素投入获得最大的收益。
(3)资本经营是一种开放式经营。资本经营要求最大限度地支配和使用资本。不仅关注资源 的内部整合，还利用一切融资手段、信用手段扩大利用资本的份额，重视通过兼并、收购、参股、控股、转让、委托经营等多种途径，实现资本扩张。
(4)资本经营注重资本的流动性。资本经营理念认为，企业资本只有流动才能增值，资产闲置是资本最大的流失。因此，一方面要求通过兼并、收购、租赁等形式的产权重组，盘活沉淀、闲置、利用率底的资本存量，使资本获得增值的契机，另一方面要求尽量缩短资本的流通过程。
(5)资本经营通过资本组合回避经营风险。由于外部环境的不确定性，资本经营必须注意规避风险，进行资本组合。
(6)资本经营是一种结构优化式经营。结构优化包括对企业内部资源结构优化，实业资本、金融资本和产权资本等资本形态结构的优化，存量资本和增量资本结构的优化，资本经营过程的优化等。
(7)资本经营重视资本的支配和使用而非占有。资本经营把资本的支配和使用看得比资本占有更为重要，因为利润来源于使用资产而非占有资产。因此，重视通过合资、兼并、控股、参股、租赁、转让等形式来获得对更大资本的支配权，把蛋糕做大。还通过战略合作、联盟等形式与其他有实力的企业合作开发市场，获取技术，降低风险，从而增强竞争实力，获取更大的资本增值。
2、资本经营的方式
资本经营的主要方式有实业资本经营、金融资本经营、产权资本经营、无形资本经营等几种方式。
（1）实业资本经营。实业资本经营是指企业将资本直接投放到生产经营所需的固定资本和流动资本中，以形成从事产品生产或提供服务的经济活动能力的运作过程。这是最基本的资本经营运做方式。实业资本经营规模大小应根据市场需求量、投资效益、企业间竞争状况、资源获取的难易程度、财务状况与筹资能力确定。水利行业的实业资本投资要紧紧抓住水利行业优势资源，大力开发水资源、绿色资源、环境资源、水电资源，不要盲目投资不熟悉的产业领域。实业资本经营包括固定资产投资经营和流动资产投资经营。
（2）金融资本经营。金融资本经营就是指企业以金融资本为对象而进行的一系列资本经营活动。它主要以有价证券为表现形式，如股票、债券等，也可以是指企业持有的可以用于交易的商品或合约。
（3）产权资本经营。产权资本经营包含两个层次。一个层次是资本所有者及其代理人依据出资者的所有权经营企业的产权资本，以实现资本的保值增值目标。主要活动包括：通过改变企业的资本结构，使投资主体多元化，实现资本的扩张；通过投资活动，形成资本性收益；通过对产权(或经营权)的转让、收购，保证资本效益最大化等。另一层次的产权资本经营是企业经营者依据企业的法人财产权经营企业的法人财产，实现法人资产的增值保值。主要包括：通过资产交易使资产从实物形态变为货币形态，或从货币形态变为实物形态；企业进入资本市场发行企业债券；进入企业产权交易市场进行兼并、收购、参股、控股、租赁等。产权资本经营分为三种交易形式：产权的整体交易，主要形式有兼并、合并、拍卖等；产权分割交易，即把产权分割为所有权、占有权、经营权分别进行交易；产权分期交易，即企业经营权在一定时期内有偿转让。产权资本经营的主要方式有：企业合并、产权拍卖、参股与控股、承包经营、托管经营、兼
并收购、租赁经营等等。
（4）无形资本经营。无形资产是指特定主体控制的不具备实物形态，对生产经营与服务能持续发挥作用，并能在一定时期内为其所有者带来经济利益的资产。它包括知识产权类无形资产，如专利权、非专利技术、商标、软件等；契约权利无形资产，包括取得生产要素和出卖产品的各类合同、协议、证明文书、商业约定、特许经营权、土地使用权等；信誉类无形资产，包括品牌、资质、信誉、权威性、业绩、技术实力等等。我们常常可以看到这种情况，一个几个人的小公司，挂上××研究院××公司的招牌，生意便很兴隆，个体户拿着××公司的资质去承接工程，产品冒充其他企业的品牌等等，都是利用了他人的无形资产。正确认识和利用好企业的无形资产对资本经营来说是非常重要的。要加强无形资产管理，重视无形资产投资，利用无形资产实现资本的低成本扩张，同时，也要注意他人利用本企业无形资产影响和败坏本企业形象和信誉的行为，特别是施工企业转借资质行为要加强管理，以防范经营风险。
三、经营水利的类型
1、公共品经营
由于公共品的属性，公共品诸如防洪大堤、大中型防洪水库、大型灌区、水保设施是应该由政府提供。但是，国家财政并不富裕，中国要解决的问题实在太多，而湖南更是一个财政困难地区，水利建设特别是防洪设施资金投入量又特别大，随着中央对湖南投资的减少，水利建设的资金问题变得更加尖锐。在这种情况下，能不能寻求其他投入途径便是我们要探讨的重大问题。长沙市的实践给了我们一个巨大的启示。1999年，长沙市组建了水利建设投资管理公司，开始只是作为承贷主体。2003年，为进一步发挥其作用，省委常委、市委书记梅克保主持召开市委常委办公会议，作出了如下决定：公司暂定为副县级全民事业单位，公司实行企业管理。其主要职能是，管理水利工程项目，盘活水利资产，利用水利项目融资，以及国债资金、世界银行贷款资金、配套资金的使用和资产抵押运作等。各级各部门对水利建设投资管理公司要给予大力支持。一是给政策。凡是公司承建的城市防洪工程项目均可享受重点工程的优惠政策；凡是水利工程建设腾出的土地及城市防洪工程建设可免除市本级相关税费；凡是由投资公司作为业主承担的水利工程都应考虑相应回报，有土地可划拨土地回报，没有土地可通过其他途径回报。二是给土地。凡是通过水利工程建设新增土地应作为公司的融资资产，公司可通过招商引资进行开发增值或通过国土市场进行交易；为解决公司在前段城市防洪工程建设中欠债的问题，同意在新城区规划中划拨1000亩土地给公司运作还贷还债。为解决公司目前运作困难，在岳麓山科技园划拨300～500亩土地给公司开发运作，并免征土地出让金和市本级相关税费。三是给资金。可将每年的防洪保安资金、水利建设资金、新征的水资源费足额收取位后注入公司作为运作资本金，主要用于水利建设还本付息；通过水利建设，使周边土地升值部分可以作为水利投入融资资产。同时，公司还可以通过水利资源开发、兴办砂石场、房产开发等相关产业来增加公司效益，并可以吸纳具有水利施工资质的其他公司以股份合作形式参与水利建设。长沙市水利建设投资管理公司运用市委、市政府给的政策和营运模式，已开发和正在开发的项目有：奎塘项目、五合垸项目、工农垸项目，项目情况和营运情况给人以面目一新。奎塘项目：概算1.5亿元，实际投入1.8亿元，腾出450亩土地，项目净利润2000～2500万元。五合垸项目：概算2.3亿元，实际突破3亿元，腾出土地1175亩，其中1155亩土地市水利投资公司与湖南投资公司合作开发，由湖南投资公司先给市水利投资公司4.5亿元水利建设资金，1155亩土地开发利润中市水利投资公司再占30%分成。该项目完成后除解决3亿水利建设资金外，还有纯利4～4.5亿元。工农垸项目：投资概算4.8亿元，全由投资方支付。投资方再给水利投资公司6800万元。长沙市的实践给我们这样的启示：
（1）公共品投资并非只有财政一条路。在公共品需求量大，投入多，政府财政无力投入的情况下，通过政策资源、土地资源和其他资源整合，以资源投入方式建设公共品，是当前形势所需要的，也是可行的。
（2）公共品投资和建设需要政府设立国有的投资性公司来营运，也就是说需要一个融资平台。长沙市水利投资公司就是这样一个平台。
（3）公共品特别是水利设施具有巨大的外部效果。外部效果是指使用或生产某一产品产生的除本身使用价值之外的效果。对防洪设施来说，它不仅为社会和人群提供免遭洪水危害的直接效益，同时，生产这种产品能使周边土地甚至整个保护范围内的土地升值，投资环境大大改善，从而吸引开发商投资开发，产生巨大经济效益这种正外部效果。正是这种正的外部效果的存在，使得我们可以利用这一潜在效益对水利建设进行融资，也是“长沙水利投”运作模式的理论依据。利用外部效果融资水利公益建设是“四赢”局面。一赢：政府。政府通过这种投入方式，解决了公共品短缺问题，为社会经济发展和社会稳定创造了良好的保障。同时，政府也不会因巨大财政投入而伤脑筋，而且原来闲置或可利用开发资产升值了，得到了有效利用，获得了新的经济增长点，引进了投资，财政也可以获得税收。二赢：水利。水利部门通过资产运作，既完成自己的水利建设使命，又获取了利润，壮大了自身实力。三赢：企业。企业通过投资兴办经济实体和开发实业，获得了发展机遇，赚得了利润。四赢：城市和市民。城市得到了保护，市民得到了生息，环境获得了改善。在这“四赢”中，其实最大的赢家是政府。
（4）长沙模式的实质。长沙模式的实质是政府以低价值的土地资源作为投入，利用水利工程的巨大外部效果，取得土地升值，进而以此招商引资，完成公共品投资建设过程。我们许多部门看不到这种外部效果的巨大潜力，只知道搞工程，不知道工程背后的巨大商机，也就不理解长沙市的做法的重大意义。这也是长期以来不熟悉按市场经济规律办事造成的洞察商机的缺陷。如交通部门，本来城市交通这也是公共品，可很少要政府拿钱搞建设，他们早就开始了他们的特殊回报方式：设卡收费。让本是非排他性物品实现排他性。因为他们知道，人们愿意出这笔费用，过路过桥费用在人们从事经济活动的成本中所占比例小，不会影响其经济效益，而路带给他们的是更多的效益。他们瞅准了这个商机。
（5）以政府的投资公司运作水利建设资金，有利于水利资金增值保值。过去，我们在水利投资中，也有大量投入可经营性水利项目中，由于是政府投入，水行政主管部门又不可能把它作为资本投入，也就不可能关心投资效益，关心投资回报问题。习惯了“要、分、了”的资金管理模式的水利部门，自然很难考虑资本增值问题。如供水建设投资、水电投资、电气化投资、综合经营投资等等，应该说投资不小，但回报很少。许多人形容是“打了水漂，响都不响”。这与我们缺乏投资平台，没有一个按市场经济规律运作的载体有极大关系。有了水利投资公司这样一个平台，水利资金才可能成为水利资本。并不是所有水利公共品设施都可以按长沙市的模式进行运作。已经建立起来的大量水利公共设施也需要维护，以达到可持续利用和持久发挥益。这就需要公共品维持机制的建立。目前，水利部门面临最大的问题不是建设新的工程，而是怎样维护好现有工程，使工程不至于因管理不善、投入不足而发生垮堤、垮坝等恶性事故。我省现有水库13340余座，占全国的七分之一，其中大部分是五、六十年代靠群众运动肩挑手扛建起来的，近一半是病险水库，除险加固、维护的任务十分繁重，除大中型水库国家尚有投入，可以依靠一下外，上万座小型水库怎么办?湖区有5000余公里堤防，必须年年有大量资金进行堤防维护。如安乡县一个县的堤防一年正常的处险、维护费需1500万元左右。过去，湖区堤防主要靠农民义务工、积累工投入或折资投入。从今年起取消农村“两工”，这么大的投入靠“一事一议”，农民能不能“议”得动，将是一个巨大的问号?但可以肯定的是，农民义务上提的积极会大打折扣， 上工量会大大减少。堤防的维护经费从哪里来?这些是我们必须面对的巨大难题，政府必须对水利公共设施建立维持机制。建立水利公共品维护机制已是刻不容缓。建立水利公共品维护机制无外乎两条路，一是财政加大投入，这是主渠道。二是走经营水利之路，以政策、资源性投入，增强水管部门造血功能，这是辅助渠道。（1）财政渠道。要按照国务院办公厅45号文件和省政府办公厅8号文件的要求，划分水利设施的公益性和非公益性基础上，对公益性部分维护和管理费用列入财政预算和基建预算。我们把这种机制叫财政补偿机制。（2）资源补偿渠道。在管养分离和分流富余人员的基础上，政府给予水管单位以政策和其他可开发资源(如土地、洲滩资源)，让水管单位运营，以补足财政经费的不足。我们把这种机制叫资源补偿机制。要给水管单位的运营资产进行界定和明确产权，给予优惠开发政策，扶持水管单位进行资本运作，增强自身造血功能。（3）开发补偿。对准公益性设施中的可经营性资产营运要给予大力支持，给予优惠政策，引进资本，共同开发，促进水土资源综合利用，让闲置的水土资源发挥更大的效益，借助外力，维持公共设施营运。我们可以把这种机制叫开发性补偿机制。
三种补偿机制后两种都是经营渠道。这三种补偿机制在目前的条件下缺一不可，光依靠财政显然不行，光依靠经营也达不到完全补偿的水平。因此，必须三管齐下，全力推进。
2、准公共品经营
非公共品和准公共品不像公共品那样具有非排他性和非竞争性。人们付费消费这种产品能得到它的全部效益，问题是怎样使这种商品按商品规律体现它的价值，按市场规律进行营运和消费。在这个问题上，水利系统远没有走出计划经济时代的观念，是导致水利行业贫困的一个重要原因。这里，我们主要探讨水资源的经营问题。水是一种商品。尽管水资源具备准公共品特性，但我们仍然需要探讨水资源经营机制问题，以充分发挥水资源经营效益。为什么我们那么多单位管理着水资源，经营着水资源的单位一个个面临困境呢?原因就出在这种商品生产销售等各个环节上。产权环节。许多供水设施和水域范围的水资源产权不明晰，有的水库开发利用权不在水管单位，包括周围农民的所有人都可以随意开发水面。一个水利部门投资的电站政府可以随意拍卖。产权不明晰是产品生产最大的忌讳。产权不清不仅使资源无法得到有效利用，而且也无法实现资源由低产值领域向高产值领域转移。也会导致多龙管水，多头制约，管理自然粗放。产权交易。对于一个商品而言，生产者和管理者如果不愿再生产，或者需要联合，便需要产
权转让机制。现在大大小小的水设施都是水利部门管理，无疑是难以管理好，必须抓大放小。这就需要产权交易机制。以邵阳为代表的小型水利工程产权制度改革正是反映了这种机制的重要性。但这只是政府的单个行为，没有把它作为一个全省的交易市场机制来建立。另外，水资源多的地方可以向需要水资源的地方转移，也需要水权交易市场。没有这个交易市场，众多的小型水利设施就难以搞活，即使有交易，也会出现贱买现象、急功近利现象。我们已经看到了不少这样的例子。
管理环节。许多水管单位沿袭计划经济的思维，两眼向上，不注重挖掘管理和资源效益潜力。一个成熟的商品生产者应视效益为生命。为什么一些水库卖给私人了就有效益了，因为他们会挖掘管理和资源两个元素的一切效益。因此，水库除供水外，还要大力开发水面综合利用。
消费环节。水的供给方式粗放，供水消费方式出现诸多漏洞。一般商品消费方式是明确无误的消费，付多少费消费多少商品。而水消费不是这样。我们的给供方式是一股脑地放出去，你用不用，用多少似乎不关我的事，而用户存是在差别的群体，用了我可以说没有用，他们有了讨价还价的余地。另外，消费者是一个群体，他们会有一种随众心理，你不交费少交费，我也会不交费或少交费，收费自然就收不上来。在计量方式上也是粗放的。商品消费规律告诉我们，一个消费者一定的付费如果可以消费比付费更多的产品时，那他一定会选择消费更多产品，只有神经病才不会付了多少费使用多少产品。这就是水资源浪费的根本原因。有一种消费模式让这种状况得到改善，那就是“公司 用水者协会 用水户”的模式。设立用水者协会，让协会去精细管理用水户具体的消费情况，比公司更有可能和权威性，而公司只直接面对一个消费者——用水者协会，权利关系将容易明确，交易关系更加清晰。所以，大中型灌区都适宜采用这种模式。
价格环节。任何一种商品都会有价格，水也不例外。由于水是一种较特殊的商品，加上我国农业整体上属于弱质产业，供水价格一直被严格控制。农业供水水价长期远低于成本水平，这也是造成水管单位没有效益的根本原因。改革水价是水管单位走出困境的根本措施之一。
收费环节。一手交钱一手交货，谁提供商品谁收费，这是商品交易的基本原则。而水交易不是这样。水费大多是由乡镇政府随农业税征收的，到了人家空空如也的口袋，能全部拿回来那是天大的怪事。更何况政府始终管着你的“帽子”呢，“老子”花“儿子”赚的钱，似乎天经地义，难怪也没有人去管管。而用水者协会的模式可以绕过乡镇政府，由协会收缴后，扣除管理费可以直接交到生产者。这恐怕也是用水者协会能成功所在。所以，改革水费收缴方式也是当务之急。
3、非公共品经营
水利非公共品经营项目包括电力、城镇供水、水利旅游以及建筑施工、水工机械制造、设计、咨询、监理、勘探、渔业、综合经营等等。
(1)水电经营
水电是清洁能源，我省又是一个缺电省份，发展水电大有潜力。水电的经营不存在体制和机制的障碍，电力是商品的观念早为所有人接受。关键的问题是要通过资本运作，怎样把水电业做强做大。目前，我们许多电站被人员包袱所累，效益低下，迈不开步子，长期处于低水平的简单生产，使本身优良的资产变得老态龙钟。必须借国企改革的东风，卸掉包袱，整合资源优势，借助外力，实现资本扩张，做大做强水电业。
(2)城镇供水经营
城镇供水业存在着巨大商机，供水市场在我国这样一个缺水大国前景十分诱人，美国、日本 、法国等一些大财团都对中国的供水市场产生了浓厚兴趣。我省城镇供水市场虽然没有北方市场那么诱人，但也是大有可为的。我们要充分利用行业优势，采取多种融资方式开发和抢占这个市场。
(3)水利旅游
水利旅游是随着社会经济发展和人民生活水平提高而迅速发展的水利新兴产业。这是水利部门充分利用水利设施的水土资源，挖掘水土资源效益的重要举措。水利风景区的评估机构也成立了，启动了水利风景区等级评估业务。目前，我省有9个风景区评为国家级水利风景区，25个风景区评为省级水利风景区。风景区的评选不仅大大促进了水利旅游业的发展，也改善了水利投资环境，吸引了企业开发水土资源，成为水利产业的新亮点。
四、经营水利的几种模式
1、外部效益转让招商模式
长沙市的建设模式即是这种模式。由于防洪设施的修建和完善，使周边闲置土地或原有周边土地升值，政府转让这种土地资源或转让土地升值价值，让水利投资公司用以招商引资，获得水利建设资金和利润。现在大量的城市防洪建设需求资金量特别大，政府又没有如此大量资金，政府转让闲置土地和土地升值价值，是非常值得推广的办法。这种办法其实早就在北京市水利局实行过，水利局不要求政府给钱搞水利建设，但要求政府将城市防洪堤周边土地 使用权交给水利局，这样，北京大量的城市防洪工程都没有要政府一分钱现金。
2、项目法人招标建设模式
1999年，茶陵县人民政府决定兴建洮水水库，开始进行水库建设前期工作，2003年获得正式国家立项。工程总投资6.38亿元。项目立上了，可资金来源却成了一个巨大难题。对于一个省级贫困县来说，巨大投资无疑是一个天文数字。茶陵县委县政府在没有出路的情况下，想到借助外力，招商引资。他们受北京奥运场馆建设成功运用项目法人招投标的启发，提出了采取水库法人招标的办法，即通过招标方式，引进洮水水库的法人代表，法人代表负责水库的资金筹集、建设、管理，受益也归中标法人。这样，洮水水库建设除国家主要用于移民的公益性补助1.61亿元外，其余4.7亿元资金全部由中标法人组建的项目公司负责筹集。这不仅圆了茶陵人期盼了半个世纪的梦想，也开创了我国大型公益水利基础设施建设项目经营的一条新路。这种模式经营水利建设，一是减轻政府财政压力。二是分散了投资风险。三是调动了社会办水利的积极性，为企业办水利提供了途径。四是克服了过去重建轻管的弊端，解除了政府在水利工程建成后的管理负担和维护责任，改变了政府包打包唱的水利建设传统模式。五是有利于水资源效益的发挥，改变了过去政府管水利工程对效益重视不够的积习。这种模式适合于灌溉、发电和综合效益较好的各类水库建设。
3、综合经营模式
综合经营模式就是利用水库水资源和周边山地资源进行立体的、多形式的开发利用的经营模式。像茶安水库，采取水库养鱼、岸上养猪、水面养鸭、库水发电、农田灌溉等各种形式，最大限度挖掘水资源和周边土地资源效益。从目前的情况看，许多水库管理单位对水库自身资源的开发利用不够重视，两眼向上，管理疲软，大多数水库不敢养鱼，也不开发周边土地资源，仅凭一点水费，艰难度日，这里面有多方面的因素。一是水库产权不明晰，水面、水体的使用权不明确，周边农民、当地政府可以随意侵占水面，甚至出现当地村民和政府不许水库管理部门养鱼的尴尬局面。二是水库管理边界不清晰，水库周边土地、设计水位以下的土地都没有明确水库管理单位所有权、使用权。三是周边环境恶劣，当地农民偷盗甚至明目张胆哄抢水库养的鱼，水库管理所常常是得不偿失，干脆不养鱼。加之部分地方的地方保护主义，放任甚至纵容百姓，使水库的经营环境恶劣，无法开发资源。四是管理不严，执法难到位 。水库管理单位习惯计划经济思维，放松管理，甚至无心去改变经营环境，加上执法困难，周围百姓的法律意识淡薄，水库经营秩序容易遭到破坏。五是水库周边农民大都生活困难，有的本是水库移民，对水库资源有一种天然依赖思想，造成了靠水吃水的局面，单纯不准农民捕鱼、养鱼往往是行不通。但是，靠水库综合开发经营搞活水库的例子显然是很多的，茶安水库管理局就克服了种种困难，这说明事在人为，只要努力去做，就能改变目前这种局面。大多数水库管理单位都应走这条发展模式。
4、开发权转让模式
大部分水库环境优美、水质清秀，是比较理想的休闲娱乐场所，随着经济社会的发展，许多商人看中了水库的优势资源，水利旅游、休闲方兴未艾。长沙市原格塘水库，利用水库的这种优势，整体打包出让水库开发权，引进投资，把水库建设成了集娱乐、休闲、旅游于一体的“千龙湖山庄”，水库大坝得到了加固，环境得到优化，管理所获得了分红，一举数得。这种模式适合于地理位置较好，距城市距离较近的水库经营。
5、租赁拍卖模式
租赁拍卖模式是将水库、水面的使用权进行租赁或拍卖，以回收资金。我省邵阳市开小型水利设施租赁拍卖先河，盘活了许多固定资产。目前这种方式的经营在湖南遍地开花，已有近一半小型水利设施被拍卖、租赁。拍卖、租赁时间一般为10～50年，国家也对其资产拥有所有权。这种经营模式有利于减轻财政压力，盘活了部分资产，使许多政府无力投资的水库得到了加固、维修，农民也从中受益。但目前这种模式也存在一些问题。一是拍卖、租赁盲目性较大，没有经过评估，存在贱卖现象。二是对拍卖、租赁水库的管理不规范，带来一些后患。三是产权交易机制没有建立，拍卖者、租赁者买到手、租到手后由于不能再随意转卖、转租，投资者的投资信心被大打折扣，抑制了拍卖、租赁的积极性，这也是许多水库无奈之下被贱卖的原因。四是拍卖者、租赁者往往都是农民，经营管理水平不高，水库综合效益挖掘能力偏弱，也是水库拍卖租赁价格偏低的重要原因。大力吸引企业特别是具有较强管理经验的企业进入水利工程经营领域是值得关注的重要方向。
6、BOT模式
BOT的英文全称为Build—Operate—Transfer，意思是建设—经营—转让。BOT的实质是一种债务与股权相混合的产权，它是由项目构成的有关单位(承建商、经营商及用户等)组成的财团所成立的一个股份组织，对项目的设计、咨询、供货和施工实行一揽子总承包。项目竣工后，在特许权规定的期限内进行经营，向用户收取费用，以回收投资、偿还债务、赚取利润。特许权期满后，财团无偿将项目交给政府。运用BOT方式承建的工程一般都是资本、技术密集的大型项目，主要集中在市政、道路、交通、电力、水利、通讯、环保等方面。它是80年代以后在国际工程承包市场上出现的一种带资承包方式。80年代以后，一些发达国家和发展中国家基础设施的需求不断增长，但长期的经济不景气又不能提供足够的建设资金。为此，一些国家的政府力促公共部门与私营企业合作，为基础设施建设提供资金，从而产生了BOT投资合作方式。这种模式适合于有效益的水利工程、给水工程、排水工程等建设经营。北京桑德集团公司将国际上基础设施建设方面的融资方式BOT模式成功运用到城市给水及污水处理公共工程项目中，以BOT方式每年
承建20个城市污水处理厂或给水厂。
7、股份制模式
水库、电站、供排水等各种经济实体，可以采取出让股权、增资扩股、资产存量转让等多种形式改造成股份运作实体。借助外力，实现存量资本变增量资本、固定资产变固定资本。永兴县水利电力有限公司原来只是一个装机只有2.5万千瓦，产值2500万元，负债率达96%，且连年亏损的小水电经营企业，通过资本运作，短短两年内就发展成为拥有装机8万千瓦，总资产5.9亿元，年产值1.3亿元，利税1600万元的跨地区、跨所有制、跨行业的企业。公司采取将原有电站的1.19亿元固定资产中剥离出8700万元，与德隆国际战略投资公司合作，组建了德能水电有限公司。德隆公司出资5950万元，占公司70%的股份。利用德能公司资产货款8000万元，兴建了一个投资1.63亿元的二级发电站，之后，永兴公司又与德能公司联合出资8000万元，成功收购1.92万千瓦的一个电站，并准备收购云南某5.3万千瓦的电站。还陆续与云南、四川、贵州等地水电项目进行洽谈，争取更大发展。这样通过原来的固定资产运作，实现了公司大发展。
8、托管模式
限于经营能力，有的企业资产或部分企业资产可以采取托管经营的模式。就是将本企业的全部资产整体或部分资产委托给有丰富管理经验或品牌的企业代为经营管理，以盘活企业现有资产。如永兴县水电有限公司将1.19亿元资产剥离出8700万元与德隆公司合作外，将其余未剥离的3200万元资产委托给德能公司经营，公司每年获得350万元租金。
五、经营水利的支撑条件
要大力发展经营水利，还需要解决好几个问题，解决好这些问题，经营水利才有支撑。
1、观念支撑
观念是行动的先导。王孝忠厅长在讲到经营水利时曾指出，经营水利是计划经济向市场经济转变的必然趋势，是工程水利向资源水利转变的本质要求，是传统水利向现代水利转变的内在动力。这句话深刻揭示了经营水利的重要性。市场经济在我国已经逐步走向健全，特别是我国加入WTO后，市场经济步伐加快，许多国家已经承认我国完全市场经济地位。水利行业由于其产品的公益性特征，市场经济的观念淡薄，“等、靠、要”、“要、分、了”的思维和工作模式压抑着水利人的市场灵感，在全国上下一片市场经济的打拼竞争声中，水利行业似乎只是一个旁观者，平静如水。该走向市场的没有走向市场，该利用的资源没有得到利用，该产生效益的产生不了效益。安仁县茶安水库，过去也是入不敷出，发不出工资，站房破旧，矛盾重重，何贵平用市场理念打破了这一僵局。他用水库养鱼、养猪、养鸡、养狗、种树，把资源变成了资本，是市场理念；他改革用工制度，多劳多得，是市场理念；他要“自己的钱自己赚”，是把国家投资进行了一次资本投资，国家的事办好了，自己赚了钱，是市场理念；他努力改进灌溉方式，科学管水，搞好服务，赢得了灌区群众的支持，收上了多年收不上的水费，也是市场理念。与其说是何贵平创造了茶安奇迹，不如说是市场经济的理念创造了茶安奇迹。这说明市场经济的理念对于搞活水利行业具有深刻的意义。水利行业特别是基层水管单位，要进一步解放思想，全面树立市场经济观念，用市场经济的眼光看待水利工程，用市场经济的眼光看待我们的优势，立足市场的需求，最大限度发挥行业优势，挖掘资源效益。在工程水利向资源水利转变、传统水利向现代水利转变过程中，也必须以市场经营理念为先导。没有这种理念，就无法完成这种转变。资源水利和现代水利把水看成是战略性、基础性的经济资源，是城市、经济、社会发展中不可替代的稀缺性资源。在水资源的开发、利用过程中，以水权为基础，以水市场为依托，以水资源配置为核心，达到有效开发利用水资源，节约和保护水资源，使水资源可持续利用，为社会经济可持续发展提供水资源保障。确立水权制度，建立水市场，以市场手段配置水资源，实际上就是以市场手段经营水资源，以市场内在需求驱动力来调节水资源的高效配置，以经济杠杆驱动水资源的节约与保护。所以说，经营水利是工程水利向资源水利转变的本质要求，是传统水利向现代水利转变的内在动力。
2、政策支撑
王孝忠厅长多次强调，搞好经营水利，必须要有政策作支撑。无论是公共品经营还是非公共品经营，没有政策支撑将是寸步难行。长沙市委、市政府对长沙市水利建设投资公司“三给 ”、“四凡是”政策，才使公司有了经营水利工程的可能性。开发利用水土资源，搞活小型水利工程方面，也需要制订多方面的政策。特别是小型水利工程产权交易政策、水土资源招商引资政策、水利工程占用土地和管理使用政策、水价政策、水费收缴方式改革政策等等。
3、机制支撑
一是要建立投资平台。要实行资本运作必须有资本运作的平台，各市县要成立“水利投”，捆绑各类水利资金，一方面便于水利资金的资本运作，一方面也便于水利资金的集中使用，发挥资金效益。二是要改变投资策略，注重投资效益。纯公益性投资一定要明确管理维修养护机制。对准公益性和非公益性投资，一定要效益优先，明确投资主体的产权，明确回报机制。避免过去盲目争投资，乱用投资资金，工程建成背包袱，你建设我拍卖，大量资金打水
漂等各类现象的再次发生。
4、人才支撑
发展经营水利需要大量的经营型人才。各级各单位都要大力发现培养经营型人才，引进经营骨干，造就一支懂管理善经营的人才队伍。经营水利对水利行业来说既早有先例，有成功的经验，又是一个新鲜的话题，大有可为的领域。无论是公共品，还是非公共品，无论是建设过程，还是管理过程都有一个经营问题，洞
察商机，实行资本运作，是市场经济体制下自我生存发展和水利行业执政能力的重大考验。
第四节 民营水利
一、民营水利基本内涵
所谓民营水利，是指利用民间资本进行小型水利建设，并由个体或民营经济实体经营小型水利设施。民营水利与经营水利既有区别又有联系。区别在于：一是经营主体的不同。经营水利是指水利部门为主体的自主经营，而民营水利指的是个体或民营经济实体为主体的经营。二是经营的对象不同。民营水利一般只能经营小型水利工程。因为小型水利工程往往只有灌溉功能、养殖功能、休闲功能，更符合非公共品特性。这也是小型水利工程能够私营化的理论依据所在。经营水利则是指所有水利工程的经营，而且公共品经营更是我们关注的热点。大中型水利工程往往都是以防洪为主要效益的，公共品特性较强，况且它的自身保安问题突出，完全由民营资本经营风险较大。当然，大中型水利设施的其他功能开发完全可以吸纳民间资本进入。二者的相同之处在于，实质上都是一种经营模式，都是运用市场机制解决水利面临的问题。湖南小型水利设施众多，仅小水库就有13000余座，还有两百多万处的小机井、山塘等小型、微型设施。同时，我省干旱问题也十分突出，还需要建设大量的小水库、山塘、机井、灌溉设施。过去这些工程都是国家、集体经营管理，管理粗放，效益低下，缺少建设资金，远远满足不了需求。这些水利设施其实都可以实现民营化。可见，我省的民营水利市场是巨大的。促进这个市场的形成，让民营成为小型水利工程营运主体，将是具有重大现实意义的一件大事。
二、民营水利的实践
茶陵、攸县、邵阳的民营水利实践，让我们看到民营水利的活力、民营水利的巨大作用和巨大潜力。我们来看看茶陵的情况。茶陵地处湘赣边境，是一个“七山半水分半田，一分道路加庄园”的山区农业县，也是一个省级贫困县。总面积2500平方公里，辖26个乡镇（场、办事处），359个村，58万人口。2003年，实现国内生产总值25.97亿元，财政收入1.3亿元。全县共有大小河流79条，中型水库
、灌区5处，小Ⅰ型水库7处，小Ⅱ型水库57处，骨干山塘123口，小水电站90处，蓄、引、提总水量3.4亿立方米。农业是国民经济的基础，水利是农业经济发展的命脉。搞好农田水利基础建设，对于改善农业生产条件，调优农业结构，促进农村经济的发展，具有重大意义。2003年以来，茶陵县从实际出发，大力推行山塘水库经营管理体制改革，走出了一条“民建、民有、民营”农村水利建设的新路子，达到了“以水治水，以水养水，以水兴水”的发展目的，目前已取得阶段
性成效。截止目前，全县共吸收民间资金9600万元，发展各类民营水利工程1.05万余处，新增蓄水能力620万立方米，扩大和改善灌溉面积3.68万亩。他们的主要作法是：
1、探索“四换”模式，创新改革思路
农村实行家庭联产承包制后，“水”和“土”这两种最基本的生产资料的使用、管理体制的分离，使农民种责任田与灌“大锅水”的矛盾日益突出，水利工程建设也陷入了“工程建得越多，包袱背得越重”的困境。为破解这一难题，他们从实际出发，探索“四换”模式，积极培育独立的水利市场主体。
(1)以投资权换经营权，盘活水利资产。改革前，山塘水库的所有权、经营管理权不明晰，在吃“大锅水”的传统体制下，水利工程建设投入机制、管理机制、收费机制难以建立，再加上大多数山塘水库建于上世纪50、60年代，先天不足，运行时间长，又年久失修，因此积病成险，普遍存在安全隐患，使灌溉、养殖等其它综合效益难以发挥，水利资产常年“沉淀 ”。为改变这一现状，他们提出了“用投资权换经营权”的办法，本着“谁投资，谁使用；谁经营，谁受益”的原则，将现有山塘水库的使用权、经营权进行拍卖、租赁和承包，把过去“死的”存量资产变为了现在“活的”流动资本。
(2)以土地使用权换无偿灌溉权，确保旱涝保收。在实践中他们探索出一条“你投资，我出地；你经营，我灌溉；你赚钱，我方便”的路子。村民通过转让水库的经营权以及水库周围的土地使用权，获得无偿灌溉的权利。投资者为了履行为群众灌溉农田的义务，加强了水资源的管理，积极蓄水保水以满足农民对灌溉供水的需求，从而改变了以往老百姓种“私人”的田，放“公家”的水的无节制用水方式，使许多地方干旱的问题得以缓解。全县通过山塘水库经营管理体制改革，使3.5万亩农田改善了灌溉条件，确保了旱涝保收。
(3)以个人资本换群众集资，拓宽融资渠道。过去兴修水利，一般是发动群众集资，筹资渠道单一，农民负担较重。在山塘水库经营管理体制改革中，他们通过对山塘水库拍卖、租赁，吸引民间资本、境外资本和个人资本投入水利建设，形成国家、集体、个人的多元化、多渠道投入格局，使水利建设由农民集资为主转变为以市场运作、个人投资为主。据统计，全县通过招商引资共引进水利建设项目46个，总投资达8.9亿元。其中总库容5.19亿立方米，装机容量6.9万千瓦，总投资6.3亿元的洮水水库工程，已于11月2日完成项目法人招标工作，经过评委专家封闭评审，由广州市著名的民营企业家汪洋一举中标，成为全国、全省水利
工程首起法人项目招标工程，为全省、全国大型水利基础设施建设投融资体制改革探索了新路。同时，他们积极实施“四个无偿”和“以奖代补”的投资优惠政策，即只要投资商全额投资兴修山塘水库，镇村组无偿让投资者拥有该山塘水库5至50年的经营使用权，无偿为投资者解决兴修山塘水库的一切地方性矛盾纠纷，无偿规划设计和监督工程质量，无偿提供设计施工范围内的土地。并且从县财政挤出资金，对民营水利进行扶持，规定每新修一座小Ⅱ型水库补助1万元，个人投资5万元以上奖励2000～5000元。这一政策出台后，仅在马江一个镇就先后与24个投资商签订了合同，投资总额达160万元。
(4)以资产使用权换村组防汛责任，促进防汛保安。病险水库的除险保安是政府和水管部门的心头之患，山塘水库经营管理体制改革以前，政府每年都要花费大量的人力、物力、财力投入水利工程的防汛保安。为破解这一难题，我们在改革中，用合同的形式，明确规定投资者为工程维修、管理和保安的第一责任人。防汛期间，投资经营者都要自觉按照合同要求，认真备足抢险物资、器材，切实掌握水情、险情，主动向防汛抗旱指挥部门报告，无条件服从防汛抗旱的统一指挥和调度。2004年，他们又将落实病险水库的除险保安与山塘水库经营管理体制改革紧密结合起来，用出让水库经营权的方式，解决水库除险保安经费问题，即只要投资者负责搞好病险水库的除险保安，就拥有该水库的经营使用权。
2、坚持四个原则，把握改革方向
山塘水库经营管理体制改革是一个新生事物，在改革中他们始终坚持以下几个原则：
(1)立足水利实际，坚持因地制宜的原则。山塘水库分布在全县20多个乡镇，并且每个山塘水库的蓄水量、新旧程度、所处位置的情况差别较大。有的条件较好，群众有养鱼、养鸭的习惯，综合效益较高；有的条件较差，不能发展养殖，综合效益低。因此，他们根据实际情况，从有利于加强管理和提高效益的目的出发，因地制宜，宜售则售，宜租则租，采取有针对性的适宜的改革形式。对产权明晰，已落实了承包经营责任制，工程管理规范，群众满意，效益明显的，继续坚持和完善承包经营责任制；对重要的单个工程产权改革大力倡导股份合作制形式；对一般性的单个设施，特别是对山区零星分散的小型水利设施，大胆采取租
赁或拍卖管理权、使用权的形式。
(2)加强政策引导，坚持群众自愿的原则。在推行山塘水库经营管理体制改革中，部分群众认为这是“卖祖宗”，而产生误解。为此，在工作中，他们积极宣传，加强政策引导，向群众做耐心细致的工作，鼓励和吸引群众积极参与，特别是在承包、租赁方式的选择上，更是充分尊重群众意愿，让群众决策，自己选择改制形式，不强求单一模式，哪种形式群众接受，符合当地实际，能取得好的效果，他们就采取哪种形式。
(3)理顺各方关系，坚持利益兼顾的原则。山塘水库经营管理体制改革涉及到方方面面的利益，处理不好，就会影响改革。因此，他们在工作中既注重维护经营者个人利益，又认真做好清产核资、资产评估和产权界定工作，科学、合理、准确核定工程设施资产规模，确保国有资产、集体资产保值、增值；既注重经济效益，又注重水土保持的生态效益和防汛抗旱、解决群众生产生活用水的社会效益，特别是当灌溉与水面经营发生矛盾时，坚决按照合同执行，先保农田灌溉，后保经营养鱼的水面。坚决杜绝只顾眼前利益，忽视长远利益，只顾少数利益而放弃多数人利益的短期行为。
(4)科学制定方案，坚持公平公正的原则。山塘水库经营管理体制改革方案的确定，是在经过科学、系统地资产评估，确定新的租赁费、承包费及拍卖价格后，反复征求各方意见，召开村民代表大会讨论通过的。在此基础上，提前15天发出《招标公告》，由资产所有单位主持公开招标，并邀请水利行政主管部门和乡镇政府监证。在招标过程中，严禁泄露标底、串通招投标等违纪违法行为。
3、狠抓四个到位，强化改革措施
(1)加大宣传力度，确保认识到位。为消除部分干部群众对改革不理解、持怀疑的态度，他们召开了动员大会，出台了《关于山塘水库经营管理体制改革的决定》和《茶陵县山塘水库经营管理体制改革实施方案》，对改革作了详细安排和周密部署。各乡镇也都召开了党政联系会、乡镇全体干部会和村干部座谈会，及时将精神传达到村、组、户。同时，通过县内创办的《茶陵工作》、《茶陵经济》、《三冬生产简讯》、《水利建设简报》等内部刊物和电视专栏等，对山塘水库经营管理体制改革进行广泛宣传报道。各乡镇也采取写宣传标语、发宣传单等形式大张旗鼓地向群众宣传改革的意义和做法，纠正了干部群众“拿百姓的钱，修集体的塘；放公家的水，灌私人的田”以及“自己没钱干，生怕别人赚”的错误认识，营造了“人人关心，人人支持，人人参与”的改革氛围。
(2)加大监管力度，确保程序到位。一是调查摸底，确定标的。在广泛听取各方意见的基础上，切实确定改革的范围、形式和方案，组织专门班子对小型水利工程逐个进行清产核资、资产评估、产权界定，合理确定标的。二是竞价拍卖，签订合同。公开竞价拍卖、租赁或承包，由中标者与所有权人签订书面合同，明确双方的责、权、利，并依法公证。三是规范运作，严格质量。为确保每一处工程都是“效益工程”、“放心工程”，对工程严格执行了“严把三关”和“三个不放过”原则。即严把勘测设计关，严把工程招标关，严把质量督查关。并且组织专业人员定期对各乡镇工程进行检查，发现工程质量问题，坚决做到责任不查清不放过，责任人不处理不放过，有关责任人不受教育不放过。四是资料归档，资金专储。各乡镇对小型水利设施在改革运作一个月内，及时将合同、规章制度等文件资料整理并交县水利局备档，并将改革所得资金全部作为水利发展基金，实行专户储存，专款专用。
(3)加大领导力度，确保责任到位。成立了山塘水库经营管理体制改革领导小组，由县委书记任政委，县长任组长，县委副书记、常务副县长、分管农业的副县长任副组长，有关单位主要负责人为成员。各乡镇、村、有关职能部门也相应成立了领导小组，由党政一把手亲自抓，负责改革指导、协调、监督等工作。同时，把这项改革工作纳入了各有关单位、各级干部的年度考核内容，明确了各职能部门的工作责任。
(4)加大配合力度，确保服务到位。推行山塘水库经营管理体制改革，跟踪管理、强化服务是关建。他们本着“让投资者不吃亏，让经营者有效益，让所有者有保障”的改革原则，组建服务班子，加强部门间的配合，妥善协商和处理改革中的矛盾和实际问题，确保投资者无后顾之忧。改革后，县水利部门无偿为经营者提供规划、设计、施工、管理等方面的技术服务，帮助制订防汛、抗旱、经营的运行方案，及时搞好防汛抗旱调度。农业、畜牧部门为经营者发展山塘水库综合立体种养提供技术服务。司法部门为经营者积极开展法律服务，对扰乱改革行为从严从快打击。经管部门负责搞好合同监证。档案部门负责搞好建档指导和档案管理工作。乡镇政府配合有关部门妥善协调和处理改革中库内历史遗留问题和水管单位人员分流、安置问题，并为经营者提供政策、法律服务，依法保护经营者的合法权益。
4、突出四个结合，注重改革实效
推行山塘水库经营管理体制改革，并不是推责任，卸包袱，也不是一改了事，撒手不管。他们十分注重把此项改革与资产保值增值、水土资源开发、水库主体开发以及改善干群关系等相互结合起来，确保改革取得实实在在的效果。
(1)坚持改革与资产保值增值相结合，发展了水利事业。水利工程拍卖后，国家、集体的水利资产由物质形态变为货币形态，通过“以卖促建，以建促管，以管促用”，使存量资产得到盘活，为新修水利工程提供了增量资金，逐步形成了“建设-拍卖（租）-再建设”滚动发展的良性运作机制，实现了水利资产的保值增值。截止目前，全县已完成山塘水库经营管理体制改革1682处，取得改制资金1353.8万元，全部投入水利事业。在此基础上，全县利用民间资金新修小Ⅰ型水库1座，小Ⅱ型水库27座，骨干山塘41口，改善了农业生产条件。
(2)坚持改革与水土资源开发相结合，发展了水利经济。在引进社会各方面的资金、技术、管理方法，加快对现有水利工程“嫁接”，逐步建立、完善适应市场经济体制的水利工程建设和管理新机制的同时，注重发挥山塘水库对土地增值的带动效应，将山塘、水库周围的山岭、荒坡变成良田、良土，激活土地市场要素。全县共治理水土流失面积20平方公里，完成坡改梯300亩，营造水保林1300亩，经果林2000亩，封禁治理19602亩。同时，境内水能资源蕴藏量较大，可开发量达16万千瓦，他们采取对全县小水电站工程项目的开发权进行公开拍卖的方式，广招客商，大力发展小水电，把水力资源优势转化为经济优势。全县共签约小水电站开发项目29个，装机容量达4.79万千瓦，总投资达3.2亿元。
(3)坚持改革与水库立体开发相结合，促进了农民增收。改革后，引导经营者做活“水文章”，改过去粗放式、掠夺式经营为立体开发型、生态效益型经营，大力增加投入，改善水库周边环境，靠水生财，发展多种经营，或搞猪、鱼、鸭、珍珠养殖，或搞旅游休闲开发，最大限度发挥水库山塘效益，形成“水边猪儿叫、水中鱼儿跳、水上鸭子摇、水下珍珠藏”的综合立体生态养殖模式。马江镇末头村村民曾广去年投资35万元买下了邻村上垅水库20年经营权，同时，他还投资43万元，招聘了15个农民，在水库旁兴建了一个500头左右的良种母猪养殖场，水中放养了10万尾鱼，发展猪、鸭、鱼、珍珠等综合养殖，在保证农民工工资每人每年8000元的基础上，年可获利12万元。
(4)坚持改革与改善干群关系相结合，促进了社会稳定。过去修建水库山塘，干部怕收钱，群众怕集资，特别是一到用水的关键时期或碰上干旱季节，村民因为水价问题和干部产生隔阂，村民之间为了争水经常发生打架斗殴的事件，导致了干群之间的矛盾激化，造成了社会的不稳定因素。如今通过改革，农民不用集资就可以修建水库，并且转让水库的经营权以及提供水库建设用地，就能获得无偿灌溉的权利和稳定用水的保障。许多地方不仅干旱问题得到解决，而且有效缓解了干群之间的矛盾，确保了社会稳定。攸县大胆提出“投资以民间为主，建设以民办为主，经营以民营为主”的思路，积极引导个体私营经济进入小水利建设市场。近3年来，该县民营水利投资达1.2亿元，占全县水利投入的80%。邵阳市按照“政府不背包袱，群众不增负担”的原则，大力推行“防汛保安、灌溉管理、综合开发”三位一体可持续发展的改革模式，采取拍卖、租赁、承包、股份合作等多种形式对小型水利工程的使用权、经营权进行全面改制，体制不顺、机制不活、管理不力、水费难收 、维护困难等老大难问题得到极大改善。
三、民营水利实践的启示
他们的成功实践给我们这样的启示：
1、民营水利市场蕴藏着巨大商机，只要引导适当，规范有序，民营水利将是民间投资的新亮点。小型水利工程投资额度不大，可经营期限长，水土资源丰富且优质，经营风险小，管理技术也不复杂，投资回报率高，是民间投资的好去处。邵阳县农民罗富国出资15万元租赁道江水库15年，一年可创养殖收入7.5万元，水费6000元。攸县酒埠江镇谢冬良、谢雄仁两人合伙2002年底投资16万元，将蔸才冲山塘扩建成小(二)型水库，2003年投入21万元，实行立体养殖，一年产值42万元，纯利8万元。比起其他投资，回报率明显要高。
2、民营化是小型水利工程的必然之路，是水利发展的重要方向。 湖南小型水利设施众多，仅水库就占全国的七分之一，完全依靠国家来维护是不现实的，也是不可能的。新的小型水利工程建设也不可能有多少投入。小型水利工程市场化、民营化是市场经济的必然选择。市场经济的活力来源于多渠道投入、多经济成份的共同竞争发展。水利不能再搞单一的国家、集体投资管理那一套，必须彻底摒弃计划经济管理模式。各地的实践表明，民营水利是水利发展的必经之路。 3、民营水利的发展必须有政策引导，规范管理，才能蓬勃发展，才能健康
发展。在推进民 营水利过程中，各级政府、水利部门要有所作为，大力推进。要制定相关政策，确保投资者合法权益，确保防汛、灌溉责任到位，确保规范交易。要明晰产权，建立产权交易相关机制，要在全省形成小型水利工程交易市场，让水利工程的效益最大限度地发挥出来，让民营水利这朵奇葩绽放得更加灿烂。
四、民营水利存在的主要问题
1、思想认识不到位。由于水利工程具有较强的公益品特征，在人们心目中长期认为水利设施应该由政府或集体提供。在五、六、七十年代，我国政府利用广大人民群众的巨大政治热情，由政府或集体组织，由群众无偿投工建设了大量的水利工程，这种建设模式属于“义务投工，国家集体所有”模式。市场经济体制建立之后，大中型水利工程实行了政府投资、专业施工，小型水利工程采取“两工”的办法建设和维护水利工程，但工程属集体所有，这种建设模式属于“有限义务投工，集体所有”模式。2002年后，中央要求取消“两工”，实行“一事一议”，也就是说，群众投不投工，出不出资，由群众自己说了算，实际上是一种
自主基础上的互相合作，这种模式是“互助合作，集体所有”。这几种方式不管是被迫还是自主建设的水利工程都是国家或集体所有。所以，至今水利部门也好，政府也好，都没有摆夺水利工程都是国家或集体所有，由政府或集体承担建设、管理、维护职责，要改革也只是在用工方式上有所变化，大大束缚了我们的手脚。随着市场经济的不断推进和完善，小型水利工程市场化、民营化是必然趋势，不能再盯在用工方式的改革上，而要盯在机制、体制上，引入市场机制建设。维护水利工程，建立“谁投资、谁所有、谁受益、谁管理”的机制，实现“多元所有，多元经营”模式。
2、产权主体不清，利益模糊。过去大量的水利工程都是由农民投工投劳建设的，归国家和集体所有，但这个产权主体是模糊不清的，没有具体的代表，以致使农民认为他们都应该无偿受益，甚至认为，水利工程是他们用汗水建设的，有他们的一份，使本来缺乏产权主体的水利工程呈放任自流状态。一些大一点的水利工程，虽然有水库管理所之类的管理机构，即产权代表，但仍然没有明确产权，以至经营权、使用权、管理权都可能受到侵害。周边群众可以随意侵占水面就是鲜明的例证。绝大部分水库根本没有土地使用权，没有红线图，你说水库是你的，法律上站不住脚。最鲜明的例子是欧阳海水库，库区当地农民和政府状告管理局在水库养鱼非法，是侵占了他们的利益，而欧阳海水库管理局由于拿不出证明水库是他们管理范围的任何证据而不得不败诉。这是乎是个笑话，但水库方苦于没有产权持有证明，只能败诉。产权是所有权派出的一系列权利，包括经营权、使用权、占有权、管理权，水库属国家集体所有，但水库的经营权、占有权、收益权、管理权等都没有明晰，造成了吃大锅水的心态和局面，要改革这种局面，必须从明晰产权入手，只有明晰了产权，才能规范经营权、管理权、收益权，才能明确利益机制，水库等水利工程才能进行市场机制的改造。
3、存在利益阻力。由于水库等水利工程过去大多由农民无 偿投工投劳建设，要实现市场机制运作，一些农民思想上想不通，他们认为应该无偿受益。还有一些人因为过去一直吃大锅水，已经形成了习惯，实现民营化，引入市场机制，既得利受到了损害，因此他们不愿意引入市场机制。同时，他们也担心私人租赁、承包水库后，不顾农民利益，只顾自己利益，要水的时候担心要不到水。这些思想阻碍了小型水利设施民营化进程。
4、对水库安全的担心。一些人认为，水库私人承包或租赁、拍买后安全会成为隐患。他们担心私营业主一切从私利出发，不服从洪水调度，或者根本不关心水库安全，人民群众生命财产于不顾。其实，只要我们看看已被拍卖、租赁、承包的水库，这些水库绝大部分都被加固、被整修，因为他们要关心自己的经济利益，而水库安全是他们的根本利益所在，水库跨了对私人业主来说损失也是很大的，他们可能比我们更关注安全。相反，没有拍卖、租赁、承包的水库因为没有资金投入，病险多，危险重重，我们与其没钱干着急，不如卖给私人，还多一个人急呢。当然，在防汛问题上，不管卖没卖，承包没承包，政府的责任都是一
样的，都必须在防汛问题上统一调度，统一指挥，统一行动，必须给私人业主明确安全义务。只要我们加强了管理，这一担心完全是没有必要的。
5、政府缺乏指导和扶持。由于各地对小型水利设施民营化问题上认识不统一，行动上不规范，机制不明确，一些地方对这一符合市场经济发展规律的新鲜事物缺乏勇气，思想上、行动上不够大胆，在改革方向上缺乏指导，在政策措施上缺少扶持。茶陵县的经验告诉我们，政府要大力宣传这场改革的意义，制定相关的措施，在信息、资金、技术、服务上加大力度，完善相关政策，吸引更多个人、企业进入水利工程经营领域，使他们有利可图，能做强做大。这样才能加快民营化进程，让水利事业真正与市场经济接轨。
五、发展民营水利的主要措施
1、进一步解放思想。民营水利既符合市场经济发展的方向，同时也是水利设施建设管理的现实需要。小型水利设施众多，政府管理太多，不仅管不好，也没有那么多资金投入，从湖南的现状看，大多水利设施老化严重，长年失修情况特别突出，效益逐年递减，这与建设社会主义新农村、解决好农业农村农民问题的形势需要极不适应。发展民营水利，充分利用民间和企业资本解决这些问题既是可行的，也是唯一的出路。各级政府和水利行政主管部门要进一步解放思想，进一步调整思路，按市场经济规律办事，抛弃计划经济的传统思维方式，改变两眼向上的传统思想，走市场之路，大力发展民营水利。
2、进一步明晰产权。要十分重视水利工程的产权，进行确权划界，明确水利工程管理范围，在此基础上放开经营权，采取拍卖、租赁、承包等多种形式，搞活经营，采取股份制、合作制、独资等多种方式引进经营管理者，激发企业、民间兴办水利工程的积极性。
3、建立产权交易机制。产权交易是市场经济中必须建立的一种机制。产权是否可以交易直接影响投资者的积极性，这种交易不仅是政府与投资者的第一次交易，同时也应该可以由投资者与投资者之间进行第二次、第三次交易，真正把水、水工程当作商品看待，这样投资者才可能放心投资。因为投资者的经营管理水平、经济实力是不一样的，自己经营不好、投资不能到位都可能影响经营效益，这种情况下，投资者就需要转让产权，以免受更大经济损失。
4、进一步拓宽民营水利融金渠道。融金渠道不畅，是制约水利工程民营化的重要障碍，一些水库低价拍卖的原因主要还是水库的综合利用能力没有得到开发。许多水库只是单纯的养鱼，经济效益自然不高。农民个体是拍卖承包的主体，他们的经济实力有限，不可能投入多少资金充分挖掘水资源综合效益。从茶陵、攸县一些成功的例子看，取得较好效益的都是资金投入实力较强，能立体开发水资源和周边土地资源的投资者。因此，要大力拓宽融金渠道。要鼓励民营企业、外出务工回乡人员、水管单位职工及其他事业单位、公民以独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等多种方式投资水利基础设施建设。金融部门要把支持民营水利作为信贷工作的重要内容加以支持，为水利项目融资提供机会。
5、加大政策扶持力度。民营水利还是个新事物，目前也还有许多不完善的地方，要进一步加大政策扶持力度，促进民营水利的发展。一是各级财政要拿出一部分资金扶持民营水利，并通过以工代赈、扶贫等方式帮助贫困地区发展民营水利。二是实行以奖代补政策，对民建民营的水利工程实行一定的政府补贴。三是对民营水利项目经营实行优惠税收和贷款政策，扶一马，送一程，最大限度地支持挖掘水资源效益。四是对有信誉、经营好的投资者进行适当的奖励政策，特别是业主整治病险水库的给予一定的政策奖励。五是对小（Ⅰ）型以上的骨干水利工程、水电工程、供水工程等较大的工程，可以采取BOT、TOT、PPP（政府部门
与私人合作建设）模式进行建设，更多地吸引民间资本进入水利建设领域。
6、加强政府服务。各级政府要高度重视民营水利发展，切实加强对民营水利的指导和服务。建立合理的水价、电价政策，确保民营资本有合理、稳定的回报。切实加强对经营秩序的管理，加大对破坏水库经营行为的打击力度，创造了良好的经营环境。对开发水资源、周边土地资源给予优惠的税收政策。水利部门要立足本职，积极为民营水利提供优质服务，搞好工程项目审批、规划设计、合同签定、确权划界等工作，在施工技术、工程质量、工程维护上为业主提供技术指导。加强水库防洪安全的管理和指导，同业主一起搞好防汛安全。有关部门要通力协作，密切配合，形成良好的民营水利发展氛围，支持民营水利健康发展。
第五节 外资水利
一、外资水利的基本内涵
外资水利就是利用国际投资或国际贷款资金进行水利建设的活动。国际投资是相对于国内投资的概念，它是指各国的个人、企业、政府及其他经济组织在本国
之外的国家和地区所进行的各种投资活动。国际贷款包括各国政府贷款和国际金融组织贷款、商业银行贷款。政府贷款是指一国政府利用财政资金向另一国政府提供的优惠性贷款。国际金融组织贷款，是指联合国系统和地区性国际性金融组织所提供的贷款。这些金融组织有：国际货币基金组织、世界银行（国际复兴开发银行）、国际开发协会、国际金融公司、国际农业发展基金会、亚洲开发银行、欧洲投资银行、非洲开发银行、欧美开发银行等等。如我 省到目前为止，就利用过日本政府贷款、法国政府贷款、世行贷款、亚洲银行贷款。
二、国际投资的基本形式
国际投资的形式对投资方来说是其资本输出的形式，对东道国来说是利用外资的形式。国际投资形式主要有以下几种：
1、国际直接投资。国际直接投资是指一国的投资者用于他国的生产或经营，并掌握经营控制权的投资行为。这种投资一般出于商业目的，直接在他国投资企业或参股、控股他国企业，进行合资经营、合作经营、独资经营。这种投资有利于东道国进行经济结构调整，获得经营资本，学习外国先进管理技术，促进产业水平的迅速提高，所以各国争相引进国际直接投资。
2、国际证券投资。国际证券投资是指在国际证券市场上通过购买外国企业发行的股票和外国企业或政府发行的债券等有价证券而进行的投资。它是国际间接投资的主要形式之一。一般有购买公司股票、购买公司债券、购买政府债券三种类型。
3、国际贷款。国际贷款是国际上以将来一定期限偿还为条件的资本流动。国际贷款一般都要收取一定利息。大致可分为政府贷款、国际金融组织贷款和商业银行贷款。政府贷款一般是带有援助性的贷款。这种贷款有三个特点：一是利率低，附加费用少，有的还是无息贷款，只收一定的手续费。二是还款期长，有一定的宽限期，一般属于中长期贷款 ，还款期一般为10年、20年，甚至30年以上。三是贷款的程序比较复杂，借款国一般要在对贷款所使用的项目进行充分的研究和论证后才能向贷款国提出申请，经贷款国审查认可并作出承诺后，两国政府才能就贷款条件进行双边会谈，直到达成协议，通过两国政府换文后生效。国际金融组织按照各自不同的宗旨和规定的方向，只对其成员国提供贷款。国际货币基金组织的贷款一般是短期贷款，主要目的是协助成员国解决国际收支平衡的短期资金需要。世界银行的贷款宗旨是解决成员国所需的长期开发资金，一般是长期贷款。国际金融公司主要对私人企业提供中长期贷款。国际开发协会的贷款主要用于解决会员国中极其贫困国家的开发问题，包括农业的发展、基础设施、城市建设和人力资源开发等等。国际农业发展基金会的贷款主要用于帮助会员国中的发展中国家发展农业。亚洲开发银行主要是对亚洲及太平洋地区各发展中国家成员国政府和企业提供长期贷款。
4、国际经济技术合作。国际经济技术合作是由各国政府、国际经济组织以及世界各国的自然人和法人通过协议、合同或章程的方式而在生产、科技、投资和劳务等领域开展的多种形式的国际合作活动。主要有国际技术转让、技术支援、国际工程承包与劳务合作、国际租赁、国际发展援助四种形式。
三、我省外资水利的基本情况
改革开放来，我省水利建设利用外资的政策正确，措施得力，成效显著。近年来主要开展的外资贷款项目有世行贷款长江流域水资源开发项目，包括江垭大坝、岳阳市铁山灌区和隆回县六都寨灌区，世行贷款湖南长江干堤加固项目，法国政府贷款湘水自动测报系统项目，以及目前正在实施的日元贷款湖南省洞庭湖区城市防洪工程和前期工作已结束即将实施的湖南省山丘区城市防洪工程利用亚行贷款项目。已引进外资达4.24亿美元，其中世行贷款1.59亿美元、日元贷款合约2.15亿美元，法国政府贷款500万美元；正在引进亚行贷款2亿美元，接受或拟将接受国际金融机构和外国政府赠款131.5万美元。
1、世行贷款长江水资源项目的实施与管理卓有成效
世行贷款长江流域水资源项目包括自江垭大坝、铁山灌区、六都寨灌区三个子项目，贷款总额1.3亿美元。项目自1994年开始实施，2002年全部竣工，委托武汉大学编制了《世行贷款长江流域水资源项目湖南省项目实施竣工报告》，同年底世行进行了项目后评估验收。江垭工程坝址位于澧水的支流娄水上，坝址集雨面积3711平方公里，年来水量41.6亿立米，总库容17.4亿立米（未计加高3米部分）。江垭工程由大坝及溢洪道、地下厂房、斜面升船机及灌溉取水四大主要部分组成。大坝为全断面碾压混凝土重力坝，坝高131米（包括加高3米），是目前全世界已建成的最高全断面碾压混凝土坝。江垭水库以防洪为主，预留7.4亿防洪库容，约占有效库容的2/3，可将澧水下游防洪标准从现有的4～7年一遇提高到17年一遇。加上渫水正在兴建的皂市水库，可提高到30年一遇，使下游约数百万人、12万公顷耕地及沿河若干县城、乡镇免受常年洪灾威胁。江垭工程概算约为33.6亿元，世行贷款9700万美元。六都寨灌区位于资水支流辰水中游，邵阳市西南部，灌区总面积180.6万亩，控灌隆回、新邵、邵阳及北塔区的广大丘陵地区。灌区分总干、东分干、南分干、北分干及寨志片，控灌面积36.34万亩。灌区受益乡镇16个，419个行政村，总人口38.3万人，区内可耕作面积43.1万亩，其中水田37.5万亩，旱地5.65万亩，灌区人均耕地1.13亩。1991年开始动工兴建，概算总投资3.75亿元。1994年世行预评估团和正式评估团先后考察了六都寨灌区，于1995年完成了“评估报告”，年底签订了贷款协议，总贷款额度为1600万美元。项目于2001年完成，并顺利通过了世行的竣工验收。项目内容：续建18公里的总干渠及其建筑物工程；修建干渠3条，总长91公里；建设屺石泵站及其渠道；配套建设支渠88条；修建支渠直属斗、农渠；进行田间工程试点；干渠上建立遥控监测系统；修建办公管理大楼和小型培训中心，采购设备，提供国内外培训、考察和专门的国内外技术援助；支持六都寨灌区供水公司发展和在试点的基础上建立用水户协会。铁山灌区位于湖南省岳阳市境内，整个工程由水库枢纽、灌区和城市供水系统三大部分组成，工程功能涵盖灌溉、城镇供水（自来水）、防洪、拦砂、发电、养鱼、旅游等方面，是岳阳市最大的综合性利用的大型水利工程。铁山供水工程项目经过两年前期准备，1995年7月国际开发协会和国际复兴开发银行与湖南省政府正式签署开发信贷协定，同年协定生效、项目启动，项目于2000年12月31日全面竣工，2002年底项目后评估验收结束。工程内容有：（1）修筑可灌溉25800ha土地的27km长的北总干渠，其中有17座隧洞（长3.2km）、9座渡槽（
长1.8km）以及涵洞、闸门和其他建筑物；（2）修建两条分干渠（24km）和2条大支渠（长28km）；（3）修建小灌排渠28条以及斗、农渠，全长296km，以灌溉从现有配水体系中灌溉不到的土地；（4）开垦土地4500ha；（5）支持农户改造田间工程以适应供水的增加；（6）建设长2.2 km的引水渠道、长3.5kmr供水箱涵各一条，蓄水量为1172万立方米的调节水库1座，为岳阳市城市供水。项目对铁山水库供水公司和用水户协会提供机构支持。整个项目总投资4166.3万美元，其中世界银行贷款额1475万美元；铁山项目经过长达6年的实施，按照世行《评估报告》和中期调整的目标全面完成，特别是用水户参与灌溉管理的试验为中国灌区改革提供了实践和经验，符合中国灌区改革的方向。世界银行检查团对整个项目的执行进度和实施成果非常满意。
2、世行贷款长江干堤二期加固工程圆满完成
湖南长江干堤，上起华容县五码口，下至黄盖湖铁山咀，全部在岳阳市境内，加修后的干堤长142.055公里。1998年长江遭遇特大洪水后，中央作出了加修长江堤防的决定。我省于当年汛后立即组织规划设计并上报水利部和国家计委。1999年，国家审批了可研报告，2002年，国家审定湖南实施部分工程总投资18.09亿元，国家投资80%，省及以下地方配套20%。工程于1998年10月开工，实施到2000年3月后，国家计委通知将我省实施的未完工程（水上部分）列入世行贷款项目，贷款作为国家投入部分由国家统借统还。按照国家审批的可研规模，核定未完成工程投资为5.6亿元，主要工程内容有：干堤加高加固土方360万立米，压浸平台土方406万立米，干堤护坡88公里，堤顶防汛公路长140.4公里，防洪墙长1.4公里及堤身灌浆等，堤身草皮护坡498万平米，防浪林38万株及堤防管理设施，另还有移民与环境，包括移民拆迁安置883户、3522人、170218平方米及移民生产生活安置，以及运行维护设备与培训等。项目经世行评估后，确定总投资为6.32亿元。资金来源：世行贷款2.4亿元（2900万美元），国内配套3.922亿元。世行贷款部分于2000年8月启动，2001年9月开工，2003年基本完成，现已全部竣工，整理资料等待国家最终验收。
3、利用法国政府贷款建设湘江流域水情自动测报系统
利用法国政府贷款建设湘江流域水情信息采集系统项目于1999年底由原省计委批准立项，2002年11月22日与法国正式签订合同。与法方合作的项目内容包括121个水情遥测站、4个水质遥测站、20个中继站、1个集合转发站、3个子中心、6个分中心、1个省中心的建设和水情信息管理软件的开发等。该项目法国政府贷款投资500万美元。湘江流域水情信息采集系统采用超波、卫星信道和有线信道混合组网方式，准确完成湘江流域各个水情报汛站实时降雨量、水位、流量等水情信息的采集和传输，大大提高了防汛反应速度和调度速度。
4、日元贷款洞庭湖城市防洪工程全面启动
日元贷款洞庭湖城市防洪工程于1997年3月开始前期工作，2000年3月国家财政部代表中国政府与日本国际协力银行签署了贷款协议。国家计委于2000年9月12日批准了可行性研究报告，2004年9月正式启动。项目涉及洞庭湖区21个城市，项目建成后，省会长沙城市防洪能力可提高到100～200年一遇；岳阳、益阳、常德3个地级城市防洪能力可提高到50～100年一遇；17个县级城市防洪能力可提高到20年一遇。工程静态总投资41.26亿人民币，其中利用日元贷款240亿日元（约合2.15亿美元，折合人民币17.82亿元）。
5、亚行贷款山丘区城市防洪建设取得突破性进展
湖南省山丘区城市防洪工程利用亚行贷款项目是我省利用亚洲开发银行（ADB）贷款进行山丘区城市防洪建设的一项重点工程。项目动态总投资：44.77亿元，其中外资2.0亿美元，内资28.53亿元。贷款期限为26年，包括6年的宽限期和20年的偿还期。自2003年组织开展前期工作以来，项目达到了预期的目的，相继完成了：（1）项目筛选及35个入围子项目建议书的编制及英文翻译工作；（2）35个子项目可研报告及可研总报告的编制、审查与评估；（3）项目通过了亚洲开发银行评估团的最终评估，确定了《行长报告及建议书》；（4）已完成项目水土保持和环境影响评价报告的编制、审查和批复；（5）各子项目单位签署了《利用亚洲开发银行贷款承诺书》及完成了各子项目的《建设用地预审报告书》。目前正在编制35个子项目的初步设计，部分核心子项目开始初设审查，以保证能利用追溯贷款早日启动；项目《外资利用报告》已报送国家发改委等待其批复，同时正在抓紧准备与亚行贷款谈判有关事宜。
四、利用外资的基本经验
“十五”期间，我省在利用外资、开展外资水利的工作实践中积累了丰富的经验，为我省水利建设进一步利用外资打下了良好的基础，对于开展外资贷款项目具有指导意义。
1、各级政府的重视是外资水利的根本
当前，我省水利建设的任务仍然十分艰巨，投资量特别大，特别是在兴建大型骨干防洪工程、洞庭湖治理、水库除险加固、大中型灌区建设、水土保持等方面资金需求量还很大。利用外资进行水利基础设施建设是形势新需，形势所迫。引进外资，政府重视是关键。外资水利项目往往投资规模大、涉及面广，管理复杂，需要建立一个能综合协调且又能发挥各业务部 门的项目管理机构，在项目前期和项目执行中能通过领导小组协调和解决出现的重大问题。
2、做好前期工作是外资水利的基石
项目前期工作包括对项目的筛选、立项、可行性研究、初步设计直到项目实施前的全过程，经验表明，做好项目前期工作是外资利用的关键环节。在项目选择上，要综合考虑经济效益、环保、社会影响、少数民族等问题，要有利于提高我们的管理水平和技术水平。项目进行可行性论证阶段，深入调查研究，编制好环境影响评价、水土保持方案、移民安置计划、社会影响评价、经济分析等专题报告是项目顺利通过国内和外国专家审查、评估的关键。另外，争取国外技术援助赠款，吸收国外专家参与项目的前期准备，有利于和外商达成共识，收好良好效果。
3、解决配套资金是外资水利的前提
国内的配套资金不能及时到位，影响外资及时报帐，从而影响外资项目效益的发挥。目前我省实施的水利外资项目均须有一定的国内配套资金，由于项目处于贫困地区居多，筹集资金难度大，可以通过如“地方财政拿一点、部门拿一点、受益对象摊一点”多途径逐步解决，以保证项目的建设资金需要。另外，前期应充分作好配套资金计划。
4、健全管理机制是外资水利成功的根本保证
外资水利是利用国际金融组织或外国政府贷款进行水利工程建设，属于国际工程的范畴，其建设和管理须受国内建设法规和国际惯例的约束。只有熟悉有关国内建设管理法规和国际工程惯例才能做好国际工程的建设管理。贷款项目必须严格遵守三项制度进行建设，即项目法人负责制、招标投标制、工程监理制；同时各个项目要制定相关的移民、环保、财务管理制度，并聘请社会监测机构加强检测，为项目的实施提供安全保障。
5、引进外资是提高水利管理水平的重要措施
引进外资既引进了资金，同时也引进了技术、设备、经验、人才及科学的管理机制，能极大地促进我省水利综合管理的提高。我省水利外资的引进，极大地增加了水利投入，通过引进设备和技术促进了科技进步，通过引进先进的管理方式和经验提高了管理水平，通过培训、国际交流培养了专业和管理人才。世行贷款岳阳铁山灌区项目在引进外资的基础上，也引进了先进的管理方式，项目区推行了“输水到户，收费到户，协会帐目公开”制度，成立用水者协会，组建了供水公司，将政府承担的运营维护职能移交给公司，真正做到了自负盈亏，同时项目基本建设与项目持续利用结合起来，安排了城市供水为岳阳市提供了优质水源，使铁山水库水资源得到综合有效利用，多余的农业用水向城市用水转移，走出了高效用水的新路，为我省创新灌区管理模式提供了新鲜经验。世行贷款项目有力地促进了我省排灌、农村水利、水电、供水、水土保持、水资源等方面的发展，正在进行的亚行贷款项目将有力促进防洪减灾能力的加强，取得良好的综合效益。同时，近几年我省引进外资，在为我省水利基础建设提供了资金的同时努力吸收成功经验和提高人员素质水平，适应项目建设、运行管理需要。采取国内外专家培训、出国考察等多种形式提升工程技术人员、管理人员的综合水平以适应项目运行管理的需要。
五、发展外资水利的措施
1、要高度重视外资水利。利用外资是我国对外开放的有机组成部分，更多更好地利用外国和国际组织资金、技术、管理经验，对加快我国现代化建设具有重要意义。水利行业由于受计划经济的思维影响较重，利用外资虽然近几年有了较大发展，但力度还远远不够。我省是水利大省，水利基础设施建设任务十分繁重，必须坚持两条脚走路的方针，一方面要拓宽水利建设的政策渠道，加大融资力度，另一方面，利用外资进行水利建设是十分重要的资金渠道。我省外资水利基础设施贷款规模还应继续扩大，覆盖项目要进一步拓宽；另外，水利经营项目上也要积极引进外资，特别是水电项目、供水项目、排污项目、水利旅游、综合经营项目要注意引进外资，提高我省水利经营水平，提升水利产业规模，提高水利经营效益。加强与各国政府和国际金融组织的联系与合作，招商引资都需要我们进一步解放思想，提高认识，高度重视。
2、搞好项目对接。要认真研究贷款国政府和国际金融组织对援助发展中国的政策、宗旨，加强与他们的联系，搞好项目对接，争取有更多项目纳入外资利用项目，水利企事业单位和水利工程管理单位，要认真研究招商引资问题，改善投资环境，选准选好一批项目，大力开展招商引资活动。
3、优化水利投资环境。一是要优化水利政策环境，建立健全水利招商引资各项优惠政策、扶持政策。二是要优化机制环境，加快产权改革步伐，进一步放活经营权，尽快建立合理的水价机制和用排水管理机制，与市场经济接轨，优化项目营运环境。三是优化服务环境，对外资项目要加强项目管理与服务，发挥项目应有效益，增强外资投资信心。对外国政府贷款项目和国际金融组织贷款项目更要精心管理，按照承诺和项目目的精心组织，提高水平，赢得贷款国和国际组织信任。
4、避免盲目引进外资。利用外资要以效益为中心，既要积极，又要稳妥，要适应我国经济增长方式的要求，从重数量、重速度转移到重结构、重质量、重效益上来，努力做到结构、质量、效益、速度并重。外资项目要突出建设管理实际需要，重点放在重要基础设施、提升规模效益和提升水利管理水平上，真正发挥外资投资效益。
5、注重规避汇率风险。汇率风险是指在国际经济、贸易、金融活动中，以外币计价的收付款项、资产与负债因汇率变动而蒙受损失的潜在危险性，在引进外资过程中，如果不注意规避汇率风险，可能会给建设项目造成难以估量的损失。我省水利建设项目有过这种例子。规避汇率风险方法很多，主要有以下几种：一是选择有利的外币计价结算，收汇争取用硬通货和可广泛自由自兑换的货币结算；二是尽量用人民币计价结算，进口部门不需要买卖外汇 ，就不必承担汇率风险；三是多种货计价结算，考虑用软硬货币各半计价的办法；四是用欧洲货币或特别提款权计价结算，变动幅度相对较小；五是远期外汇买卖。此外，还有其他一 些防范风险的办法，如外币期权交易、掉期、货币互换、期贷交易、在合同中加列汇率波动损失分摊条款等。
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