陈文胜:新时期农村改革要进行顶层设计-各抒己见--中国农资供销网

陈文胜:新时期农村改革要进行顶层设计

时间：2011-11-24 13:39:04来源：中国三农市场网作者：

     新农村建设开展以来，农村发展取得了巨大的成就。而随着时间的推进，必然会不断出现新的问题，产生新的矛盾。在我国进入加快城乡一体化的关键时期，必须依托城镇网络，利用城镇对周边乡村的辐射功能，加快推进新农村建设，促进城乡一体化的快速发展。
     一、要认清新时期农村改革的目标任务
    要以公共产品均等化为基本前提，以战略性新兴产业为引导方向，以构建“两型”农村为最终目标，以农村管理体制创新为根本保障，充分利用城镇网络，发挥城镇辐射作用，通过城乡建设规划有效衔接、城乡生产要素优化组合、城乡利益关系均衡配置，致力构建新型城乡关系、工农关系和镇村关系，带动新型城镇化和新农村建设水平总体提升，探索建立一条以工带农、以城带乡，城乡一体化发展的新农村建设路径。
    1.农村经济转型持续快速发展。通过城镇的全面辐射带动，推进农村经济结构优化，在加快发展农村第一产业的前提下，大力发展第二、三产业，使产业结构逐渐向三、二、一转变。通过城镇经济发展方式的转型带动，推动农业发展方式加快转变，实现农业的规模化与集约化；农业产业化程度大幅提升，农业合作组织成为现代农业的主要载体，农业现代化水平不断提高。
    2.劳动力非农就业规模不断扩大。充分发挥城镇的人口聚集功能，加快提升城镇吸纳农民就业的规模和能力，加大农村劳动力就业培训，使农村剩余劳动力转换为非农业劳动力资源；拓展农民非农就业渠道，提高农民就业竞争能力，建立统一开放的城乡劳动力就业体系；优化城镇就业环境，促进城乡劳动力双向流动，降低农业人口的总体规模。
    3.城乡居民收入差距不断缩小。通过城镇产业带动、优化要素空间配置和推进公共服务均等化，推动辐射区农民货币收入与非货币收入快速增长，提高农民的幸福指数；进一步拓宽农民增收渠道，增强农民经济实力，保证农民工资性收入持续快速增长，与城镇居民的收入差距不断缩小，基本实现城乡居民收入均等化，农民生活质量明显提高。
    4.农村社会事业全面发展。公平财政投入，统筹城乡社会事业发展，实现城乡优质教育资源共享；健全农村医疗卫生服务体系，降低医疗费用；构建城乡一体化的医疗与社会养老保险；不断提高农村公共服务水平，建立具有农村特色的文化、娱乐休闲体系，构建与农户生活相适应的金融、商贸、体育等公共设施，基本实现城乡公共服务均等化。
    5.农村民主政治建设取得新进展。拓展农村基层的自治领域，完善农村治理组织建设，创新乡村管理体制机制，建立健全的乡村治理体系；党务公开、政务公开、财务公开制度全面实施，农民群众的知情权、参与权、管理权和监督权得到有效保障；加强农村基层党组织建设，提高党员干部队伍素质，充分发挥党员干部在新农村建设中的积极作用，支持农民专业合作组织建设和社区公共服务组织的建设，发挥社会组织的公共服务作用。
    6.“两型”农村加快形成。加快新型城镇化建设，提高城镇化质量，增强城镇的资源环境协调能力，实现城镇与农村的生态和谐；统筹城乡生态环境保护，加大城乡污染治理，降低能耗，减少排放，化解农业立体污染，确保农产品中的生物毒性强的金属元素不超标；促进城市公共卫生治理制度向农村延伸，加强农村生活垃圾处理，建设环境优美、生态宜居的“两型”农村。
    二、要明确新时期农村改革的工作重点
    1.科学规划空间布局，促进资源要素集聚。一是完善城乡规划布局。统筹城乡发展规划，科学划分各类经济社会发展功能区，明确功能定位和发展方向，规划城乡基础设施，科学安排产业、村落聚集等空间布局，合理引导农村社区建设。集中布局建设优势项目，建立区域内城乡统一的资源要素市场、信息网络、流通体系，形成以城市为中心，中心镇、中心村为依托的功能互补的网络型城乡空间框架，完善城镇辐射农村的网络构架。二是加快村级规划修编。坚持合理布局、适度超前和可持续发展，合理布局中心村，撤并自然村，改造空心村，科学规划农民集中居住点，使村庄布局达到城乡一体化辐射的要求。三是严格规划管理和监督。各地要严格规划管理，防止规划因人而变。同时，要推进规划的合法化和有序化，加强规划实施监督，对违反规划的行为进行责任追究。
    2.推进城乡产业对接，完善现代农业产业体系。一是优化城乡产业布局。要以当地的优势产业为核心，依托城乡网络，实现加工企业和原料生产基地、大型连锁超市与农产品专业合作社、城市与乡村的有效对接；同时，科学布局现代服务业，特别是现代物流业和农贸市场、专业市场，发展中介服务和旅游服务；加速农业休闲产业发展，构建农村完善的第三产业体系。形成以工带农，特色发展，工农互动，城乡互补、产业联系紧密、空间布局合理、资源深度整合、区域特色明显、城乡产业交融、基础设施共享的城乡产业格局。二是建立现代农业产业体系。坚持工业企业、商贸企业和农业企业一起抓，依托科技创新，创建自主品牌，形成多个经济增长极，带动区域经济一体化发展和技术改造升级，进而带动农业产业化的提质升级，促进城乡产业交叉与融合。要以产业集聚和传统产业的改造为重点，通过市场调节城镇资源投入现代农业，加速现代农业产业体系的发展。三是创新农业现代化服务体系。依托城乡网络与政府、市场两种推动力量，建立现代农技服务咨询平台与农技110服务体系，实施“农业科技进村入户”工程；创新农村社会化服务模式，设立村级综合服务站，建立科技情报员制度，为农户提供各类农业现代化服务；创新农民专业合作组织，在产前团购、技术培训，产中技术指导与产后销售加工的服务体系；创新农业产业化龙头企业与农户联结的服务体系，完善信息、技术及其资金支持体系。
    3.加快城镇基础设施向农村延伸，夯实农村可持续发展基础。一是加快城镇基础设施辐射与延伸。按照城乡基础设施联网对接、共建共享的思路，以中心城区、中心镇、中心村、中心社区为节点，统筹城镇设施建设与农村设施建设、生产设施建设与生活设施建设、产业设施建设与生态设施建设，加快城镇基础设施和公共服务向农村地区的延伸和覆盖。进一步完善城镇基础设施，拉大城区框架，为产业和人口集聚提供平台，为城镇基础设施向农村辐射与延伸创设条件。二是加快城乡交通一体化建设。加快交通骨干工程建设步伐，加大农村公路建设力度，提升交通公共服务水平和能力，尽快形成内外衔接、城乡互通、布局合理、方便快捷的城乡交通网络。加快农村公交网线、站场建设，推进城乡公交一体化，着力抓好长短途客运站工程建设，力争实现城、镇、村公交一体化。三是加速农村基础设施与城镇的融合。以村容村貌整治为突破口，重点抓好农村水利事业建设，实施饮水安全工程，推广集中供水，实施户户通自来水工程，提高自来水覆盖率，确保群众饮水安全卫生。加快城乡电力、资讯网络建设，大力改造和拓宽电网、电视、电话、移动通讯和宽带网，实现城乡供水、供电、供气以及通信、信息网络一体化。健全农业生产资料、日用消费品连锁店，建立健全“社区服务中心”，加快农村现代化流通网络建设。
    4.推进城乡公共服务均等化，提升农村社会保障水平。一是推进城乡教育资源均衡配置。进一步完善高中阶段教育县市统筹、初中向建制镇集聚、小学及幼儿教育向镇和中心村集聚的学校建设布局，构建城乡一体的教育体系。加强城乡教师培训体系建设和城镇学校对农村学校的支持，加速城乡教师的交流互动，推进农村教育现代化，逐步使农村学生与城镇学生享受同样的教育。二是加速城乡医疗卫生对接与融合。建立健全的城乡公共卫生体系，完善突发公共卫生事件应急指挥体系、疾病预防控制和卫生监督执法体系、医疗救治体系、公共卫生监测、预警和报告信息网络体系，提高农村应对突发公共卫生事件的能力；构筑覆盖城乡居民的社区卫生服务网络，建立健全县、镇、村（社区）的卫生服务机构体系；完善新型农村合作医疗制度，基本建立覆盖城乡的新型合作医疗体系。三是加快社区文化体育一体化建设。按照“政府牵头、市场运作、共建共有、共管共享”的原则，科学合理编制城乡文化体育设施建设规划方案，研究制定政策措施，有计划、分步骤地推进农村社区文化体育事业发展，加快城乡文化体育一体化进程。四是加快社会保障城乡对接。推动城乡养老保险制度并轨工作，全面实现进城务工人员基本养老保险关系在城乡之间内无障碍转移接续，基本实现城乡养老一体化；建立健全劳动就业一体化网络体系，全面实现城乡劳动就业一体化；统筹城乡居民基本医疗保险，实现保障制度、经办管理、缴费和补助标准、待遇水平的“四统一”；进一步完善城乡居民最低生活保障制度，逐步扩大覆盖面和提高补助标准，缩小城乡低保补助标准差距，改善贫困人口生活质量。五是提升城乡信息一体化水平。建立统一的城乡信息服务平台，整合现有政务、公共服务应用系统和网络，把社会保障、公共卫生、科技教育、文化娱乐等信息系统和网络统一延伸到乡镇、村，使农民和城市居民一样，可以方便快捷地获取信息和发布信息。推进县乡两级网站建设，拓展网上财务公开和政务公开的便民服务平台。
    5.创新新型农民培育机制，发挥人力资源的核心作用。一是建立健全城乡人才市场。统筹城乡人才公共服务，搭建人才共享平台，强化城乡人才信息服务，建立人才信息网络系统，将人才信息、人才培训、人才招聘、人才就业指导等公共服务平台向农村延伸，为农民转移就业提供城乡平等的就业服务，支持城镇居民通过合法途径到农村经营农业，促进城乡人才资源交流互动。二是建立城乡人才统筹开发新机制。建立统筹城乡人才开发的政策体系，完善城乡人才引进政策、评价政策和激励机制，打破城乡人才二元结构，形成城乡人才平等竞争、共同发展的体制机制。三是完善农民培训机制。整合劳动就业培训资源，构建以职业技术学校、就业培训中心、职业中介为骨干，其他社会力量培训机构、行业主管部门、企事业单位共同参与的完善的城乡劳动力培训体系，加大农民非农就业培训和产业化培训力度，加强对农民的上岗培训、在岗培训和转岗培训。
    6.加强基层民主建设，健全乡村治理机制。一是理顺基层组织关系，健全村民自治机制。健全县、乡各项管理机制，转变政府职能，强化其公共服务、社会管理、综合协调功能，推进省直管县的改革步伐。推进乡镇的政务公开和财务公开，完善乡镇人民代表大会制度；推行“两推一选”，扩大直选范围。明确县乡村三级党组织、代表会议、行政机构的具体职权、议事决策范围及程序；健全民主管理机制，保证村级公共事务和公益事业管理的公开化、民主化、科学化。二是创新农村社会服务，推进农民组织化。扶持和引导农村新型社会化服务组织、农民专业合作经济组织健康发展；鼓励城镇各类组织下乡进村，为农民提供社会服务，努力构建覆盖生产、加工、流通、服务等各个领域的农民合作经济组织网络体系。三是加强农村基层党组织建设，开展文明创建活动。创新农村基层党组织建设工作，注意在党员中培养能人，在能人党员中培养村干部，不断增强农村基层党组织的凝聚力和战斗力。加强农村干部群众思想道德和民主法制教育，深入开展文明创建活动，推进移风易俗，树立文明婚丧新风尚；加强农村社会治安综合治理，创造安全祥和社会环境。
    7.强化城乡环境保护，加快建设“两型”农村。一是统筹开发自然资源。坚持保护优先、功能区划、开发有序，加强对农村水源、土地、森林等自然资源的生态保护；科学规划矿产资源的开发与利用，把矿产资源开发与城乡一体化发展结合起来，促进矿产资源规范有序开发，保持城乡经济可持续发展。二是统筹治理城乡环境卫生。以水污染治理为核心，进一步强化城乡水环境的综合治理，重点抓好集污管网建设，工业企业污水、城乡生活污水和其他重点污染源必须全部进入污水处理工程管网；着力解决工业企业污染、城镇污水集中处理、农村面源污染治理、城乡固体废弃物处理等问题；实行城乡环卫一体化管理，建立农村环境监测体系，制止城市污染向农村转移；积极推进农村人居环境管理和环境综合整治工作，统筹解决农村垃圾的收集处理问题。三是统筹城乡生态环境保护。严格执行环境准入制度、影响评价制度和“三同时”制度，探索建立环境有偿使用制度。推进生态保护区、生态敏感区、生态脆弱区的建设和保育。加强城乡环境质量监测监控，加大对各类环境违法和生态破坏行为的查处力度。加快制定对生态农业、生态工程、生态旅游项目的补偿机制和补偿标准。大力发展清洁农业生产和循环经济，实施沼气净化配套工程，加大太阳能等清洁能源的普及推广力度。全面推广生态种养技术，鼓励发展高效生态种养业，积极开发绿色、无公害农产品，建设无公害农产品基地，大力发展休闲农业和观光农业，加快“两型”农村建设进程。
    三、要加大新时期农村改革的攻坚力度
    1.创新土地管理制度。明晰农民承包地、房屋产权，实行确权到户；加速土地流转制度创新，积极稳妥地开展土地承包经营权、宅基地及住房置换股份合作社股权、社会保障和城镇住房的试点工作；建立健全农村土地流转服务中心和城乡统一的建设用地市场，实现土地资源资产化和资本化；统筹安排城乡土地资源，开展城乡建设用地增减挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口定居规模挂钩试点，推动农村建设用地向城镇集中；加快土地综合整治步伐，提升综合整治水平，推进农村土地资源规范化、程序化、科学化管理；探索农村集体建设用地使用权流转机制创新，进一步盘活农村集体建设用地，为农业生产规模化经营、农民向城区集中创造条件。
    2.改革人口户籍制度。逐步推进取消农业与非农户口改革，实行城乡统一的户口登记制度，按照依公民实际居住地登记户口的原则，将公民户口统一登记为“居民户口”；探索建立城乡统一的户口迁移制度，实行以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本条件的市内户口准入制；实行以身份证为核心凭证的社会管理模式，探索居住证管理制度等辅助政策；消除城乡居民的身份差别，探索实行按居住地划分的人口统计制度，规范土地承包、计划生育、社会保障、劳动就业、资产收益等关联性政策，逐步消除依附在二元户籍制度上的城乡差别和政策限制。
    3.创新农村金融制度。完善现代城乡金融服务体系，支持和鼓励各类金融机构到乡镇、中心村设立分支机构，拓展各种业务；进一步完善金融机构涉农贷款增量奖励政策和定向费用补贴政策，落实补贴资金，引导更多的信贷资金流向农村；加强农村信用体系建设，扩大农村有效担保物范围；优化“三农”金融服务程序，改进和简化贷款审批流程，降低贷款审批门槛，提升农村金融服务水平。
    4.改革公共管理制度。加快进城就业农村人口的市民化配套改革，尽快完善流动人口管理和服务制度，配套推进劳动就业、随迁子女教育、社会保障等相关制度改革；进一步理顺县与乡镇、街道的管理关系，加快管理重心下移、管理权限下放，形成城乡社区工作相互对接、良性互动的管理格局；充分发挥农民合作经济组织、社会性群众组织在农村公共管理中的作用。
    5.深化小城镇综合改革。完善县级部门统筹城乡发展职能，重点强化涉农职能设置。依法扩大乡镇管理权限和经济自主权，在条件成熟时实施撤镇建街、撤村建居工作，逐步将中心乡镇和中心村纳入城区一体化管理体系；稳步推进中心镇行政管理体制改革，对有一定人口规模和经济实力的中心镇赋予部分县级经济社会管理权限，依法下放部分行政审批权和执法权给中心镇，赋予中心镇一定的规划建设管理权；推进乡镇及事业站所改革，加快其社会管理和公共服务职能与县级部门对接。
    四、要改革新时期农村发展的投入机制
    1.优化财政投入。建立与城乡一体化相适应的公共财政体系，科学界定乡镇财权、事权，合理划分县乡财政收支范围，确保乡镇财权与事权相统一，进一步增强县、乡镇两级的公共服务能力；规范财政转移支付制度，优化县级财政支出结构，加大对公共服务领域的投入。推进财税体制创新，加快财政专项资金整合；重点加大对义务教育、合作医疗、养老保障、基础设施建设等领域的投入；采取财政贴息、适当补助、税费减免等手段，引导社会资金投向公共产品和公共服务。
    2.创新金融投入。构建多层次金融投入组织体系，逐步建立起以农村信用社为主力军，农业银行、农业发展银行等为骨干，新型农村金融机构为探索的多层次农村金融服务组织体系，不断完善运行机制，进一步巩固“三农”服务主力军；打造良好的银企合作对接平台，各级党委、政府要筛选有市场、有效益、有信用的企业和项目，组织项目或金融新品种推介会以及银企洽谈会等，促进金融机构和城乡经济主体的结合；构建自主创新的金融支撑体系，鼓励创投基金、天使基金、创投信托、风险租赁等新型金融合约的发展，为城乡产业获得源源不断的资金与技术支持。
    3.引导社会投入。充分发动全社会支持，组织全省各部门、企事业单位包保新农村建设，形成建设新农村的强大合力；积极鼓励、引导和支持城市事业单位、工商企业、社会团体、中介机构等参与新农村建设，到农村开展“结对子”、“共建”活动；动员机关干部、专业技术人员和热心新农村建设的社会各界人士联系指导新农村建设；鼓励城镇企业到农村投资兴建农产品基地，对于采取反租倒包、租赁等形式直接经营的，享受有关减免税费政策；鼓励企业为农产品基地农民提供科技培训和技术指导等服务，所发生的服务费用，可在税前列支；对于企业到农村投资兴办符合国家政策法规的工商企业，要给予优先立项，并在工商、税收、信贷、用地用电用水等方面，给予重点支持和政策倾斜。
    4.鼓励民间投入。充分发挥民间的融资作用，用市场、补助、贴息、价格、奖励等手段，动员和引导民间资本广泛参与农村基础设施建设；尽快出台相关激励政策，对一些具有公益性质的小型农田水利工程，如塘堰、小型水库、主干渠道等，鼓励民间资本投入，采取经营权拍卖等方式，靠资本市场运作来建设，实行 “谁建设，谁管理，谁投资，谁受益”；对民间组织开展经营性质的农村小型基础设施建设，除群众自己投资投劳外，政府也应给予适当奖励或补助，调动民间投入积极性，形成多层次、多渠道、多元化的投资格局。