供销函合字〔2005〕108号 
 
　　　　关于对《中华人民共和国农产品质量安全法（草案）》修改意见的函 
 
全国人大常委会法制工作委员会： 
　　你委发来的《中华人民共和国农产品质量安全法（草案）》（以下简称草案）及说明收悉。经研究，我社认为，农产品质量安全关系广大人民群众的切身利益，通过立法加强对农产品质量安全的监控，十分必要。从总体上看，草案还存在一些不足，未能充分体现以市场为导向的立法原则，未能全面贯彻落实《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号，以下简称《决定》）的精神和要求，个别部门的色彩过浓，尚需在进一步广泛听取有关方面意见的基础上进行适当调整。同时，建议加强农产品质量安全工作要由各有关部门科学分工、密切协作，要注意与现有法律法规以及现行产品质量安全监督管理体制的衔接，防止法律法规之间的不一致，避免政出多门，重复执法。现就草案提出如下具体修改意见： 
　　一、关于农产品的概念。正确界定农产品的概念，关系到本法的适用范围，关系到能否处理好与《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国食品卫生法》等有关方面法律法规的衔接问题。草案第二条用农业初级产品来解释农产品，但并没有更具体的标准，比较模糊，在实践中易导致理解偏差。根据《决定》的要求，草案应将本法的调整对象限定为可食用农产品，不宜将非食用农产品（比如棉花等工业原料）纳入本法调整范围。建议对此予以明确。 
　　二、草案第三条规定“县级以上人民政府农业主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作；县级以上人民政府有关部门按照职责分工，负责农产品质量安全的有关工作”。该条规定使部门间职责不清，易造成职能冲突。国务院的《决定》明确规定：“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能，明确责任。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。”但草案却将《决定》中的职能划分模糊化，笼统地提出“县级以上人民政府农业主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作”，因农产品质量安全的监督管理工作涉及多个环节，上述规定无疑扩大了农业部门的职权，这也是草案中许多地方出现农业部门职能与其他部门职能交叉冲突的根本原因。建议本条遵循《决定》要求，明确“县级以上人民政府农业主管部门负责初级农产品生产环节的监督管理工作；质检、卫生、工商、食品药品等部门按照职责分工，负责农产品质量安全的有关工作”，以避免重复执法，不同执法部门产生不同结果，加重生产经营者负担现象的发生。 
　　三、草案第六条规定“质量安全风险评估结果及时通报国务院有关部门”，考虑到该评估结果与社会公众利益密切相关，建议将风险评估结果在适当的时机、以适当的方式向社会公众通报。 
　　四、草案第八条“生产无公害农产品”的表述与前后文意不一致，建议修改为“鼓励生产无公害农产品、绿色食品和有机农产品”，同时应明确无公害农产品、绿色食品、有机农产品的概念及其区别。 
　　五、草案第十二条规定可以制定“高于”法律、法规规定的农产品质量安全标准，建议参照《中华人民共和国标准化法》第六条的表述，将“高于”修改为“严于”。 
　　六、草案第十五条规定“农产品质量安全标准由农业主管部门商有关部门组织实施”，而我国标准化法已明确将标准的组织实施工作授权给标准化行政主管部门，为了理顺体制，避免职责冲突，建议本条修改为“农产品质量安全标准由国务院标准化行政主管部门会同相关部门组织实施”。 
　　七、草案第十七条规定“农产品适宜生产区、限制生产区和禁止生产区由县级人民政府农业主管部门提出”，而草案第十六条规定农产品生产区域划分办法是由国务院农业主管部门商国务院环境保护主管部门制定，具体区分也应有环境保护部门的参与，建议将本条修改为“农产品适宜生产区、限制生产区和禁止生产区由县级人民政府农业主管部门商环境保护主管部门提出”。 
　　八、草案第二十三条规定“县级以上人民政府环境保护主管部门或者农业主管部门”应当调查农产品产地污染事故，与环境保护法的规定不一致，为避免职能越位与交叉，建议本条仍应遵循现行规定，明确“造成农产品产地污染事故的，县级以上人民政府环境保护主管部门应当及时调查处理”。 
　　九、草案第二十五条第一款规定对“农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料、兽医器械”实行许可制度，而上述产品涉及到生产、流通、使用等环节，并不是每一环节都实施许可，主要在登记、生产环节实行许可。如不加区分，笼统强调实行许可制度，极易造成乱审批、乱许可，加重经营者和农民的负担，这是有现实教训的。对农药、肥料等经营问题，目前已有明确规定，草案不要新设行政许可，以避免与现有的法规、政策抵触。建议删除该款。 
　　十、草案第二十五条第二款赋予农业主管部门对农业投入品监督抽查的权力，这与工商、质检等相关部门的职能相重合，实践中易造成多头执法，不利于保护农业投入品的生产经营者的合法权益。建议删除该款。 
　　十一、草案第二十八条要求农产品生产企业和农民专业合作经济组织应当建立农产品生产记录。该条规定过于理想化，不易在实践中实施，也没有必要。建议删除。 
　　十二、草案第二十九条规定农产品生产者都应按照国务院农业主管部门的规定合理使用农业投入品，但农业投入品的使用除国家强制性规定外，属于农业投入品使用者自己决定的范围，农业行政主管部门的规定并没有也不应具有强制效力。建议修改为“农产品生产者应当按照法律、法规规定，合理使用农业投入品，防止其危及农产品质量安全”。 
　　十三、草案第三十二条规定对农产品实行包装标识制度，并规定“具体办法由国务院农业主管部门制定”。产品的包装与标识职责涉及多个部门，并不在农业主管部门，为避免职责交叉，建议修改为“具体办法由工商行政主管部门会同有关部门共同制定，报国务院批准”。 
　　十四、草案第三十五条规定“依法需要实施检疫的动植物及其产品，应当附具检疫合格标志、检疫证明”，建议将“动植物及其产品”修改为“农产品”。 
　　十五、草案第四十条规定农业主管部门可以对生产中或者市场上销售的农产品进行监督性抽查，草案第四十一条规定农产品质量安全检测工作由农业主管部门设立的检测机构负责。目前生产领域和市场上具有监督抽查的部门已经很多，应当避免执法部门之间的职责交叉和重复执法。同时，安全检测机构隶属于执法部门，从保护行政相对人权利出发，建议规定对检测结果不服的救济途径，或者将监督抽查和检测两个职能分开设置在不同部门。 
　　十六、草案第四十六条赋予农业主管部门实施现场检查、查封、扣押、销毁等强制性措施的权力，这些权力对于强化监督检查力度是必要的，但必须注意与现行监督执法体制的衔接，也不得侵犯被监督检查者的合法权益。我国现行其他法律在赋予相关部门上述权力时，都做了严格的程序限制。草案只赋予了监督检查部门权力，而没有程序限制，这是十分危险的。建议在科学界定执法部门职责的同时，对执法程序做出严格限定。 
　　十七、草案第六十条规定“本法规定的行政处罚由县级以上人民政府农业主管部门决定”，值得商榷。其一，本法规定的行政处罚的执法机关涉及安全、环保、卫生、工商等部门，所有的行政处罚都由农业主管部门决定，于法无据。其二，本条中行政处罚由农业主管部门决定的表述，含义模糊。行政处罚涉及到行政处罚的设立、实施，是否设立行政处罚也由农业主管部门决定。这明显与行政处罚法的规定不相一致。建议根据行政处罚法及本法规定的部门分工，做出具体科学的规定。 
　　以上意见供参考。 
　　　　　　            
　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华全国供销合作总社 
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