解决农村公共支出结构性问题的出路在于，在明确划分各级政府责任的基础上增加支出规模，完善转移支付制度，促使农村公共支出均等化

　　农村公共支出结构的问题

　　一是农村公共支出总量不足影响农村公共支出结构的调整和优化。

　　国家财政支农支出与财力增长状况不相匹配，财政支农资金的增长速度低于财政收入的增长速度。十几年来财政用于农村的支出的相对比重依然没有改变低水平且不断下降的状况。国家财政用于农业的投入两种口径占财政总支出的比重不仅总体呈下降态势，且低于农业GDP占全国GDP的比重。而且，财政支农资金占财政支出的比重处于波动状态，一些年份甚至是降低的。从当前农村公共支出的实际情况看，主要问题还是总量不足。这在中西部地区表现更加突出，主要是中西部地区经济发展水平和财政能力与东部地区相比存在较大差距所导致的。

　　二是农村公共支出结构的生产性特征仍然明显，真正的公共性支出严重不足。尽管国家财政安排的支农支出每年都有较大幅度增长，但从支农支出的内容看，主要用于支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费和农村基本建设支持，其中支援农业生产支出和农林水利气象部门事业费占全部支农支出的比重从2001年的63.02%提高到2005年的73.15%，农业基本建设支出占支农支出的比重2001年为33.01%，2005年下降到20.92%，两者合计占到支农支出的90%以上，剩下不到10%用于农业科技三项费用和农村救济费支出。显然，目前的财政支农支出仍未摆脱历史遗留下来的生产性特征，而真正用于公共产品的支出比重和总量明显不足。

　　三是农村公共支出结构不合理与投入不到位并存，妨碍了农村公共支出效益的发挥。除了中央财政的支农支出以外，农村公共支出主要依靠县(市)财政安排，而目前县级财政安排的公共支出主要集中在农村教育、农村水利、农村交通、农村卫生等方面，而农村社保，农村科技、农村文化、农村治安、农村环保等公共支出还是非常欠缺的。即使目前已经安排农村教育、农村交通、农村水利和农村卫生支出，也仅限于硬件的投入，软件服务跟不上，已投入的公共支出也难以发挥效益。

　　四是依靠负债解决农村公共支出的短缺的矛盾，造成基层政府债务负担沉重。

　　五是农村公共支出管理水平低、绩效评价严重滞后，有限的农村公共支出存在流失、浪费严重的现象。

　　近年来，随着中国政府对农村经济社会发展问题的日益重视，农村公共支出资金规模越来越大。目前，发改委、科技、财政和农口各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的农村公共支出资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，导致使用分散、多头管理的现象比较严重。另外，涉及农村公共支出绩效评价的制度基本没有建立，绩效评价严重滞后，农村公共支出浪费现象非常严重。

　　优化农村公共支出结构需要多管齐下

　　首先，要明确划分各级政府在农村公共支出安排上应承担的责任。

　　划分中央与地方财政支出责任依据两个原则：第一，财政支出责任与辖区居民受益相匹配。直接财政支出责任应当尽可能配置于最接近纳税人的那一级地方政府。第二，财政支出责任与财政收入相适应。财政支出责任的划分必须以相应层级的政府具有相应的筹资能力为前提。根据上述原则，我国农村公共支出责任的划分应成如下格局：中央政府主要负责全国性的农村公共产品，包括民兵训练、基础教育、计划生育、农村公共卫生和优抚等；地方政府主要负担地方性的农村公共产品，包括地方行政事务管理、社会治安、农村社会保障、农村医疗和农村道路建设等。

　　其次，要加大支农力度，扩大农村公共支出规模，增加农村公共产品供给。

　　尽管近年来国家财政的农业投入有了较大幅度的增长，但财政农业支出占财政总支出的比重仍大大低于历史上的较高水平，与农业发展的资金需求相比更是相距甚远。目前我国已经到了工业化中期，根据发达国家的经验，我国已经进入了工业促进农业的发展阶段。因此现阶段我们应该以中央精神和《中华人民共和国农业法》第三十八条规定“国家逐步提高农业投入的总体水平。中央和县级以上的地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。”为政策依据，逐步建立起财政支农资金稳定增长的机制，改变现有的国家财政支出结构，配合农村费税改革，加大财政对于农村公共产品的投资。要求各级预算的支农支出增长幅度要稍高于财政支出的增长幅度，并通过农业立法来加以明确。同时，将农村公共产品供给纳入国民经济社会发展规划和财政预算体系，保障《农业法》确定的国家财政农业总投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度，并制定可操性强的具体实施办法，规范政府投资行为，建立起工业反哺农业、城市支持农村的新机制。进一步调整政府公共支出政策，重点调整增量，增加国债用于农业农村的支出比重，将农村公共产品供给体制研究公共投入向县乡延伸，加大以工代赈力度并使其尽可能落实到乡镇。

　　第三，要完善财政转移支付制度，促进农村公共支出均等化。

　　在分税制体制下，转移支付在平衡各级政府财政能力、弥补地方政府财政缺口、提供均等化服务、优化各地区资源配置等方面可发挥巨大的作用，完善我国政府间转移支付制度对于优化农村公共支出结构至关重要。应简并转移支付制度形式，规范专项拨款，逐步取消税收返还和体制补助，进一步加大均等化转移支付资金力度。1994年以来建立起的地方转移支付制度，尽管在某种程度上缓解了地区间的财力差距，但并没有从根本上缓解基层财政的困难，基础教育等最基本的社会公共服务在各省内部也未实现“均等”。因此，应进一步增加均等化转移支付资金规模，确立均等化转移支付在地方政府间转移支付中的主体地位。同时建立基础教育、公共卫生等专项性转移支付制度，解决在基础教育和公共卫生上的社会公共服务不平等问题。

　　第四，要整合财政支农资金，提供农村公共支出的整体效益。

　　要提高财政支农资金的使用效益就必须整合目前由不同渠道管理的农业投入，尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入，将各种渠道、各部门管理的支农资金进行深度整合，自觉集中起来统筹安排使用，使原来分散的资金握成“拳头”、形成合力。