杨子江

　　（中国水产科学研究院，北京100141）

　　公共政策是政府依据特定时期的目标，在对公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中制定的行为准则，是“一种含有目标、价值和策略的大型计划”，其表现形式既包括法律法规，又包括政府的大型计划、政府首脑讲话和指示、政府会议通过的决议等。一年一度的全国渔业工作会议（曾称作“全国农业工作会议渔业专业会”）的主要领导讲话就是我国渔业公共政策的一种重要表现形式。2009年12月29日，农业部在北京召开全国渔业工作会议，总结新中国成立60年渔业发展成就、经验和2009年的渔业工作，研究部署2010年的渔业工作重点。农业部党组书记韩长赋、副部长牛盾出席会议并讲话，农业部渔业局领导及4个地方渔业行政主管部门领导发言。这些讲话和发言发出了很多渔业公共政策信号。为了便于广大读者学习理解这次会议精神，笔者尝试从全国渔业工作会议的政策背景、政策目标、政策涵义和政策特点等公共政策角度解读之，抛砖引玉，供我国渔业行业管理部门、科研教育机构及渔业企业的专家、领导参考。

　　一、如何理解全国渔业工作会议的政策背景和政策目标？

　　1、“三农”实为经济社会发展之根基，渔业已成农业农村发展之主业。扩大国内需求，最大潜力在农村；实现经济平稳较快发展，基础支撑在农业；保障和改善民生，重点难点在农民。渔业持续快速发展为繁荣农业农村经济、保障农产品有效供给和食物安全、促进农民持续稳定增收和小康社会建设做出了积极贡献，渔业已经成为农业农村发展的主业之一。

　　2、经济“三会”在于承前启后，渔业部门需要贯彻落实。岁末年初，经济“三会”（中央经济工作会议、中央农村工作会议、全国农业工作会议）相继召开，分析国内外形势、总结一年来工作、部署下一年工作。经济“三会”在于承前启后，渔业部门必须针对自身产业特点，全面贯彻和落实会议精神。

　　3、六十年渔业在发展中求索，需要及时总结历史经验。今年是新中国成立六十周年。六十年来我国渔业开拓进取，在大农业中率先走向市场、走向世界，成功实现了从“以捕为主”向“以养为主”的转变，成为位居世界前列的水产品生产大国和贸易大国。六十年来我国渔业经济总量提升了108倍，渔业产值在大农业中的份额提高了50倍，水产品总产量连续20年位居世界第一，水产品出口连续9年位居国内大宗农产品出口首位；我国渔业生产方式由“以捕捞为主”向“以养殖为主”转变，水产养殖产量分别占国内水产品总产量和世界水产养殖总产量的70％，一定程度上引领了世界渔业发展方向；渔业发展解决了约1500万人的就业问题，渔民人均收入30年提高了81倍，大量农村劳动力通过渔业走上富裕之路。以史为鉴可以知兴替。60年探索出一条中国特色的渔业发展道路，为未来渔业发展积累了重要经验。

　　4、现实基础和条件喜忧参半，需要冷静和全面分析。尽管当前我国渔业发展的基础较扎实，政策环境很有利，但在经济全球化、市场化和国内外环境日益复杂的大背景下，渔业发展仍面临不少困难和挑战。基础设施、科技水平、资源环境等生产条件与现代渔业的要求相比还存在较大差距，渔业稳定健康发展的基础还不牢固；气候变化和极端灾害增多以及国际形势的变化对渔业安全生产的威胁不断增加；国际金融危机的影响尚未消除，对国际市场和资源依存度较高的养殖、加工和远洋渔业面临诸多困难。

　　5、2009年全国渔业经济平稳较快发展，为2010年增添更多期待。2009年是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年。在经受严重的国际金融危机冲击和各种自然灾害的不利影响下，全国渔业经济总体保持平稳较快发展。预计全年水产品总产量可达5120万吨，同比增长4.5%左右；国内市场供应和价格基本平稳，没有出现大起大落；水产品质量安全水平稳步提高，全年综合产地和市场检测合格率达97%以上，同比增长1.5个百分点；渔民收入稳定增加，预计全年人均纯收入可超8000元，同比增长6%左右。2010年是实施“十一五”规划的最后一年，也是应对国际金融危机、谋划“十二五”发展的关键之年，各方面对渔业稳定发展，为“稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲”作出更大贡献，充满期待、寄予厚望。

　　6、全国渔业工作会议的政策目标在于“领会中央精神、部门贯彻落实，总结历史经验、研究部署工作”。会议的主要任务是，贯彻中央农村工作会议和全国农业工作会议精神，总结新中国成立60年渔业发展成就、经验和今年的渔业工作，研究部署2010年的渔业工作重点；会议的主题是“夯实渔业发展基础，加快推进新时期现代渔业建设”。

　　二、全国渔业工作会议有哪些政策涵义？

　　韩长赋书记作简要讲话，指出渔业的重要地位，提出推进渔业发展方式转变，发展现代渔业的几点要求。牛盾副部长的书面讲话稿约7500字，共两个部分。从新中国60年渔业发展史中总结出必须坚持发挥市场机制的作用、坚持“以养为主”的发展方针、坚持科技兴渔、坚持可持续发展理念、坚持以渔民利益为重、坚持依法治渔等六条宝贵经验。指出谋划“十二五”发展，加快推进新时期现代渔业建设的主攻方向、首要任务、根本要求、基本目标、重要途径等。李健华局长的书面发言稿约1万字，围绕加快推进现代渔业建设，对做好2010年工作讲8个问题。山东、江苏、福建、江西代表发言介绍地方渔业发展情况（参见表1）。

　　三、全国渔业工作会议的政策涵义有哪些特点？

　　比较“十一五”期间全国渔业年度工作会议的领导报告，分析这次会议主题报告的主要内容，全国渔业工作会议的政策涵义具有以下四个特点。

　　1、推进现代渔业建设日益成为五年来全国渔业工作的总体任务，但每年的阐述略有不同。主要领导的主题报告题目为：2009年的“牛盾副部长在全国渔业工作会议上的讲话”，以及李健华局长“扎实做好明年工作 加快推进现代渔业建设”，2008年的“深入贯彻十七届三中全会精神 全面提升现代渔业发展水平”，2007年的“深入贯彻十七大精神 大力推进现代渔业建设”，2006年的“贯彻落实科学发展观 扎实推进现代渔业建设”，2005年的“科学谋划‘十一五’渔业发展 努力推进社会主义新渔区建设”。从这些报告题目就可以看出，推进现代渔业建设已经成为“十一五”期间我国渔业部门每年工作的总任务。

　　2、产业发展思路是对经济“三会”精神的贯彻和有关要求的细化与深化，具有针对性和必要性。中央经济工作会议确定继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，保持宏观政策的连续性和稳定性，增加其针对性和灵活性；加快转变经济发展方式，促进经济平稳较快发展；把“夯实‘三农’发展基础，扩大内需增长空间”作为明年经济工作五项主要任务之一。中央农村工作会议重点研究“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”的政策措施，提出2010年农业农村工作以“稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲”为基本思路。全国农业工作会议强调要按照统筹城乡发展的要求，坚持从统筹推进工业化、城镇化和农业现代化协调发展的大格局、大趋势中来谋划和夯实农业基础；夯实农业基础的核心是提高农业综合生产能力。2010年要进一步完善强农惠农政策、增加农业农村投入、推进农业科技进步、推进农业结构战略性调整、加强农民培训、深化农村改革；要努力做到“两个千方百计”和“两个努力确保”。针对以上“三会”精神，本次工作会议主题报告指出“谋划‘十二五’发展，加快推进新时期现代渔业建设”。更细化、更具体地提出五点要求：明确发展思路和主要任务，把加快现代渔业建设作为新时期渔业发展的主攻方向；努力促进渔业持续健康发展，把确保水产品安全有效供给和渔民增收作为渔业工作的首要任务；高度关注民生问题，把维护渔民根本利益和合法权益作为渔业部门工作的根本要求；大力推进资源养护和节能减排，把实现渔业可持续发展作为渔业发展的基本目标；统筹国内发展和对外开放，把利用“两种资源，两个市场”作为促进渔业发展和拓展空间的重要途径。这既是立足全局、服务大局的迫切需要，又是当前渔业工作的重点和难点。所以，全国渔业工作会议一头连国民经济、农业农村大局，一头连渔业渔民发展，具有必要性和针对性。

　　3、确定具体工作重点既具有一定的连续性和继承性，更体现一定的创新性和可操作性。2009年工作会议主题报告与前几年相比，在具体内容上，都包括了争取政策支持、增加财政投入、水产健康养殖、水产品质量安全、资源养护、水产安全、基础设施建设、国内外市场、农民权益和增收、渔政执法、渔业战略研究等重要内容，在政策措施上具有一定的连续性和继承，但随着具体经济社会条件的变化，突出强调的重点不同，结构安排上和具体内容表述也不尽相同。今年《意见》的内容和主题是夯实渔业发展基础，加快推进新时期现代渔业建设，政策措施上有一些创新，显现出一些操作性较强的政策亮点。诸如：在“积极争取政策加大投入，为现代渔业建设创造有利条件”中指出，“要提出可行的渔机补贴目录”；“‘连家船’问题与中央经济工作会议提出的‘棚户区改造’和中央农村工作会议提出的‘游牧民定居’问题类似”，力争在“十二五”期间基本解决这一问题；“要在近两年试点的基础上，积极争取将渔业互助保险纳入国家政策性农业保险范围，加快建立有国家财政支持的稳定的渔业风险保障机制”。此外，困难渔民的最低生活保障、远洋渔船更新改造扶持政策等，都需要积极争取。在“全面推进水产健康养殖，巩固提高水产品质量安全水平”中指出，“2010年我部将实施标准化养殖示范建设工程”，“力争用5年左右的时间，在全国基本完成池塘标准化改造任务”；“明年我部将出台《动物检疫管理办法》”；“明年我部将颁布有关养殖权登记发证的管理办法，并出台完善养殖水域滩涂规划和养殖权制度的指导性意见”。在“加快科技创新与成果转化，着力推进渔业节能减排”中指出，“要紧密围绕水产健康养殖推进行动，在水产苗种、养殖模式和疫病防控等研究领域力争取得新进展”，“明年，我部拟开展养殖业生产标准化创建活动，并争取中央财政支持”，“现阶段渔业节能减排，一是要做‘减法’，二是要做‘加法’”……等等。

　　4、分析产业发展机遇与挑战更具有全局意识和国际视野。2008年以前的三年，仅从产业本身出发，分析渔业资源生态问题、水产品质量安全问题、渔业生产安全问题、渔民权益和增收问题、渔业基础设施问题等，2008年开始从宏观环境和渔业自身两方面分析产业发展的制约因素，2009年的分析更具有全局意识和国际视野，从经济全球化、市场化和国内外环境日益复杂的大背景分析渔业发展面临的挑战。

　　参考文献

　　1、牛 盾.牛盾副部长在全国渔业工作会议上的讲话[R].2009,12

　　2、李健华.扎实做好明年工作 加快推进现代渔业建设[R].2009,12

　　3、牛 盾.深入贯彻十七届三中全会精神 全面提升现代渔业发展水平[R].2008,12

　　4、牛 盾.深入贯彻十七大精神 大力推进现代渔业建设[R].2007,12

　　5、范小建.贯彻落实科学发展观 扎实推进现代渔业建设[R].2006,12

　　6、牛盾.科学谋划‘十一五’渔业发展 努力推进社会主义新渔区建设[R].2005,12

　　7、林水波、张世贤.公共政策[M].台湾: 五南出版公司, 1982.