［核心提示］

　　新型城镇化必须和农业现代化相辅相成，保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益，来满足中国城镇化进程中对粮食快速增长的需求。同时，重视城镇化进程中的土地问题：土地权益人权利的实现只能在用途管制之内；在当前发展阶段土地的征收不能完全市场化，但要存在一个接近市场价格的底线；农村集体建设用地则必须坚持自有自用原则。文字整理/王平

　　三农问题的处理决定城镇化成败

　　我国城镇化进程的三农问题，是当前各个方面都高度关注的一个大问题。一段时间以来，我国基本上形成了一个共识，认为城镇化将是拉动内需增长的强大动力。同时大家也都认为，在全面建设小康社会的过程中解决三农问题是我国所面临的最艰巨最繁重的任务。因此，如果能把城镇化的强大动力用在解决三农问题上，很可能会事半功倍，使全面建设小康社会和现代化的进程更加顺畅。反过来，如果这个关系处理不好，那么后果也将非常严重，这是我国当前面临的一个重大的现实问题。

　　从数据上来看，1978年中国的城镇化率只有17.9%，去年达到了52.6%。也就是说在过去34年中，中国的城镇化率提高了37个百分点，平均每年一个百分点，这是非常了不起的事情。两亿多农民从耕地上解脱出来，转到了二三产业中去就业，给农村逐步推进规模经营创造了条件。一部分人离开了农业，另外一部分人增加了经营的土地面积，农业的生产效率也提高了。另一方面，大量的农民到城镇来务工经商，获得了增收的机会。数据显示，去年中国农民的纯收入是7917元，其中有44.5%来自于农民的工资性收入。城镇化在自身取得了巨大成就的同时，也对解决中国的三农问题做出了有力的支持。

　　但是，我国之前进行的城镇化付出的代价也是巨大的，它带来的问题和挑战非常严峻。去年召开的十八大明确提出了要走新型城镇化道路，着力提高城镇化的质量。这两句话含义是深刻的。什么叫新型城镇化道路，什么叫提高城镇化质量，要从两个方面去看。一方面是城市建设发展过程中自身的问题，比如说怎么更好进行城市规划，进行城市的建设，进行城市的管理，以及在城市中给广大的市民提供均等的基本公共服务。另外一方面则涉及到在城镇化进程中如何解决好三农问题。因为城市化不可能是孤立的，在中国这样一个人口大国中，如果农业不能支持，城镇化就不得不退回去。我国历史上曾经出现过两次逆城镇化的现象，第一次是三年困难时期，第二次是上山下乡时期。因此，城镇化进程中能不能处理好三农问题是一个城镇化生死攸关的大问题。

　　农业的发展还满足不了城镇化的要求

　　粮食进口这几年一直在增加，中国去年创纪录进口了7233万吨，历史上第一次进口突破七千万吨。其中，进口的粮食其实最主要的是大豆，现在对外依存度已经达到了86%。这里想跟大家说明一下，中国有个特殊情况，在粮食问题上历来的统计口径和国际上不一致。国际上没有整体的粮食概念，粮食组织也好，国际市场也好，把小麦大米和玉米三大品种叫谷物，大豆归为植物的含油种子，但是在中国大豆算在粮食里面。如果说不算大豆，按国际口径去统计，中国进口的谷物比例很低，只大约在2%-3%之间。如果把大豆算进来就大了，去年大概进口粮食相当于国内总产量的12%左右。

　　城镇化无非有两个最大的问题，一个是大量的农民进城，第二是农民进城收入水平会大幅度提高，对农产品的需求会有更大的涨幅。从目前的实际情况看，中国的农业在眼前实际上还赶不上需求的快速增长。所以放在城镇化面前的第一大任务，就是新型城镇化必须和农业现代化相辅相成，如果农业现代化跟不上，那么城里的食品价格肯定会居高不下，甚至有些产品会飙升，这相当于使得进了城的人生活不下去。

　　在城镇化的建设中，必须高度重视中国农业现代化的进程。中国的农业生产已经很不错了，现在有18.2亿亩的耕地，在全球230亿亩耕地里面占比不到9%，但是养活了13.5亿以上的人口，在全世界70多亿人里面大约占到19%。现在年产11790亿斤粮食，基本上接近5.8亿吨这个水平，大概在全球25亿吨的粮食产量里头占到22%。从这几个数来说，第一它的产出是很高的，第二整体的居民消费水平比全球平均水平也不低。这是中国农业迄今为止已经创造的奇迹，但是现在还满足不了城镇化进程中人们对农产品需求的快速增长。

　　实事求是讲，既然是经济全球化，中国也没有必要死守着这点地，采取各种各样甚至破坏生态破坏长远的手段来从自己的土地上找饭吃。适当增加进口不影响安全，要考虑更加积极地采取农业走出去的战略，更加充分地利用国际的市场、国际的资源，来满足中国城镇化进程中对粮食快速增长的需求。

　　突破自有自用原则农地就守不住

　　保障土地权益人的权利是必须的，但是任何土地权益人权利的实现只能是用途管制之内，这条也是非常重要的。土地权益人的权利和政府对土地用途的管制这两者的平衡，客观上是私权和公权之间的平衡，它又需要一个非常重要的条件，就是规划必须是科学的合理的公开的透明的，应当广泛征求社会的意见。

　　土地制度中讨论比较多的还有关于土地的征收。按照现行法律规定，农民土地使用权没有了，房屋没有了，工作也没有了，现在种在地里的青苗也长不成农产品了，这些损失都在里面，给的补偿最高限额是这块土地被征收之前三年平均年产的30倍。按照现在的法律最多补这么多，所以大部分农民人均能补两三万元就差不多了。这很难保证他生活水平不下降，长远生计有保障。于是很多人批评这是侵犯农民权利，批评政府就是为了搞土地财政，并要求改革征地制度，最后提出来能不能让农民的土地直接进入建设市场。

　　这方面的讨论必须联系到土地的用途管制问题。即使实现了将来某些土地可以不向农民征收，也并不是说农民自己想把土地进入市场就可以进入市场，进入建设用地市场必须符合规划，不符合规划就不行。这种做法不是对农民所有权以及对农村集体所有权的歧视，这是用途管制，在全世界都是一样的。所以即使是有朝一日实现土地不通过政府征收，由农民直接进入市场和开发商交易，绝大部分农民也进不来这个市场，因为规划不允许。

　　改革征地制度同时还必须改革用地制度，如果老是以超低价格提供工业企业用地，培育不出来好的企业来。企业再活不下去，因为地价在升，于是工业企业一个个拼命压低价格要土地，规模越大越好。如果将来城市发展了，要调整规划了，这地就值钱了。

　　还有就是农村集体建设用地，这也是现在讨论的一大话题。所有的城镇没有一个地方不在喊给我的建设用地指标不够，于是都把眼光转向了农村集体用地，各种各样的办法都有。拿了农民的集体建设用地来发展城镇，这件事到底可为不可为，这里涉及到很大的问题。农村集体建设用地它是一个法定概念，内涵是经过批准的农民和农村集体经济，利用自己所有的土地建设自己使用的建筑。要件有两个，土地是自由的，建筑是自用的。现在很多人在谈农民集体建设用地流转，这个概念很含糊，但主要意思是要给别人用。这样，自有自用的概念就打破了，那么农村集体用地本身就不存在。指标不够肯定是个事，怎么去解决，一方面是该改法律的改法律，但是最后如果大家研究讨论从社会角度认为这个法律是不能改的，那么就一定要纠正行为。

　　现在出的问题恰恰出在这里，以改革试验的名义，让违法的现象长时间大面积存在。农村集体建设用地跟国有的概念不一样，农民的集体，你的集体和我的集体不是一个集体，你只能占用你自己的集体用地，不能占用到我这来。现在要把它开放给社会用，问题就大了。

　　如果说自有自用的概念打破，那么谁都可以用农村集体建设用地指标，再以后农民还可不可以在自有土地上建自用建筑呢？如果允许它以后还是可以，等于把前门打开后门也打开，这头批地那头就可以流出去盖房子。原来自有自用的农村集体建设用地，现在变成不是本集体经济组织，别的人也可以用了，那么就可以申请到农村买地盖房，直接买农民住宅。这件事情对农民和政府是两全其美。对政府来说额外得到了建设用地指标，对农民来说这个地只能本村卖，本来不值钱，现在能够卖给外村人，一个指标就值十几万几十万，于是如火如荼。但是要知道，在农村搞建筑坚持自有自用的原则是非常重要的，一旦突破这个原则，农地是守不住的。为什么说小产权房不合法，讲的也是这个。