【摘要】目前的土地征收补偿制度弊端重重，严重侵犯了农民的土地权益，不利于失地农民生活水平的提高和农村经济的长远发展。通过制度创新的方式，使土地补偿制度真正发挥失地农民生活稳定器的作用是文章的研究主旨。

【关键词】土地征收；补偿方式；制度创新

加快新型城镇化进程，提高城镇发展质量和水平是2010年湖南省委经济工作会议均明确提出的目标。城市城区的扩容提质意味着我省征地步伐的进一步提速，意味着失地农民进一步增多。由于立法的不完善，在征地过程中农民权益屡遭侵犯已是屡见不鲜的事情。建设和谐农村，就要正视城乡发展中的种种制度性障碍，为农业发展构建合理制度；就是要正视土地征收中发生的侵害农民基本土地权益的现象。对土地征收补偿问题进行研究，为解决失地农民问题提供理论依据，即是保护失地农民合法权益的必须，也是建设和谐农村的应有之义。

一、现存土地征收补偿制度对建设和谐农村的阻碍

湖南省今年将加快推进新型城镇化进程，力争城镇化率提高1.5个百分点，达到45%以上。随着城市化进程的加快，因征地而失业的农民会越来越多，因非法征地而失去生活保障的农民数量也会增加。无地、无业、无保农民数量的激增已经成为我省建设和谐农村的一大障碍。

（一）我国土地征收补偿制度存在的弊端

1、征地补偿原则不合理，补偿范围狭窄

《土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。从该条规定可知，我国征地实行的是适当补偿原则，是对由于土地原用途改变而受损的物质利益进行补偿，而没有考虑土地的未来用途和土地价值的增值。由于适当补偿原则低估了土地的社会保障功能和长期生活资料的功能，也没有反映土地市场的供需状况，一旦失地农民得不到妥善安置，由此引发的农民生存危机是比较严重的。

由于只对土地所有者及地上附着物进行补偿，这样的补偿只弥补了被征地者的直接物质利益损失，没有考虑被征地者的间接损失。因为在实际征收当中，不但集体土地所有权灭失了，而且派生于所有权的土地承包权也灭失了，而土地承包权正是农民的基本生活保障。一旦承包权灭失，农民将为了生存重新择业，而低廉的安置补助费是无法让农民重新择业的。如此的话，农民将来的择业成本和就业风险就没有得到补偿，补偿费用根本不能维持农民的现有生活水平，更不用说农民生活水平的稳步提高了。

2、补偿标准偏低

根据《土地管理法》的规定，征地补偿金计算的基准是农地的年产值。众所周知，年产值是农作物产量与价格的函数，其高低受所处地区的农业生产条件和社会经济条件的影响，与被征地的区位等地价因素无关。从理论上讲，土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。况且，近几年物价持续上涨，按法定标准计算出来的补偿金额根本不能解决失地农民的长远生计。

概括的说，现行法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外，致使补偿时农民和集体不可能分享土地的增值收益，严重损害了农民权益。是一种超过容忍极限的对农民的残酷剥夺。　

3、补偿受益主体不明确，补偿安置方式单一

土地补偿费的发放和补偿方式的合理科学关系到补偿费是否真正发挥其应有补偿效果。由于历史遗留的因素，土地在不同集体所有者之间的权属界定并不非常清晰，不同所有权主体的土地经常交错在一块，即便存在所有权主体，也由于主体缺位，这给确定土地补偿费用收益主体带来了困难。在发放补偿费时，在利益的驱使下，各个主体争权夺利，随意侵占补偿费，最后分到农民手上已寥寥无几。

土地补偿安置方式不够灵活也是影响失地农民长远发展的问题。我国主要实行货币化安置的方式，但我国现在征地补偿费的利用机制都不算很成熟。补偿费用大多时候直接发到农民手上，出现农民坐吃山空的现象。农民失地后很难再获得较好的工作机会，缺乏长远的生活保障。

（二）征地补偿制度不合理所引发的社会问题

1、农民的合法权益遭到侵害

党的十七大报告提出，要加强农业基础地位，建立以工促农，以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。增加农民收入，缩小城乡差距，正是统筹城乡发展，建设和谐农村的必然要求。遗憾的是，当前的征地补偿制度却在让农民继续承担经济发展的成本，继续拉大城乡收入差距，继续使农民生活在社会的底层。这与建设和谐农村是格格不入的。近几年部分地区出现的群体上访事件反映出农民已经对既存征地补偿制度存在明显不满。

2、导致耕地大量流失

2008年国土资源部的调查结果显示：2007年全国耕地18.26亿亩，与2005年相比，全国耕地净减少500万亩，其中建设占用387.8万亩。2009年湖南省建设占用耕地规模也达到了25万亩。一方面是耕地大量减少，一方面是大量耕地被征收后被有关单位圈起来没有使用，造成如此明显反差的根源是我国的征地制度。政府通过低价征收土地后再通过市场以高于补偿价几十倍的价格出让给开发商，从中获取丰厚的利益。

随着城市化进程的加快，征地规模还会继续加大，占地过多，不合理使用的问题还会继续存在。如果在不改变现存的征地补偿制度，耕地浪费的现象会更加严重，长此以往，国家粮食安全会受到影响。

3、阻碍了市场经济的健康发展

作为市场运行的服务者和竞争规则制定者，各级政府不与民争利，不垄断资源的配置是其功能定位的要求。而现行的征地补偿制度设计，使各级政府集市场规则的制定者，市场竞争的参与者，市场纠纷的裁判者于一身。如此的制度设计不但妨碍了土地资源的优化配置，导致土地大量浪费及土地囤积严重，影响土地价值规律的正常发挥作用，扰乱了整个房地产市场；还使市场竞争者处于不同的竞争位置，使竞争者丧失了对市场规则的信任，不利于培育健康的竞争文化。

二、土地征收补偿制度创新研究

前已所述，既存的征地补偿制度已经影响了农民的生存发展及农村社会的稳定，必须加以变革。要变革，必须改革既存的征地补偿实体权益条款，实现实体公平。必须改变既存的土地征收补偿程序，实现程序公平。

（一）扩大征地补偿范围，提高征地补偿标准

征收条款与补偿条款在法治国家被视为“唇齿条款”，须臾不可分离。土地征收是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地承包经营权，失去生活的可靠来源和保障。现行法律中规定的征地补偿范围太狭窄，无法完全补偿因征地给农村集体经济组织和农民带来的各种损失，不利于农民生活水平的逐步提高。在将来的法律修订中应具体考虑土地所处的地理位置、基础设施投资状况，种植种类，地上建筑物的市场价值，依附于土地的用益物权价值等现状，对农民的直接损失与间接损失，有体财产损失与财产权益损失，短期损失与长期损失等进行充分补偿。对相邻土地的损害补偿也应予规定，不断扩大征地的补偿范围。

在扩大补偿范围同时，应结合土地交易市场的状况，区分“公益目的”和“商业目的”的用地，合理设计征地补偿标准。对于公益目的用地，可以通过原则性和灵活性的规定，对土地补偿做出最低限额的规定，该最低限额，应该保证农民土地被征收后，生活水平能逐年提高。至于商业用地，应该结合土地的市场评估价格来确定，让农民参与到土地市场价格的评估过程中，充分保障农民的合法权益。

（二）创新征地补偿安置方式

对失地农民进行妥善安置，是征地补偿制度改革能否成功的关键。目前，土地征收补偿主要以货币补偿为主。许多农民在失去土地后，由于文化水平低，没有一技之长，很难获取新的固定的工作岗位，补偿费很容易被坐吃山空。基于农村社会的稳定和农民生活水平的提高，改革既存征地补偿安置方式势在必行。

改革补偿安置方式，应该将农民的当前利益与长远利益结合起来，应该将农民自身掌握的劳动技能与市场需求结合起来。考虑到农村劳动力向城市流动的步伐加快，安置工作应当实行“以安排劳动力就业为主”转向“以市场为导向的多种途径安置”的原则，拓宽安置渠道，使补偿安置方式真正考虑到农民的长远发展和农村社会的和谐稳定。

结合一些地区的安置试点情况，可以考虑以下补偿安置方式：第一，货币安置与地价款入股安置。第二，留地安置与土地开发整理安置。第三，用地单位安置与农业安置。不管采取何种安置途径，应坚持“保护农民的合法利益”的原则，使农民在失去土地后还能保证其享有生存权和发展权。

（三）建立失地农民社会保障制度

要使失地农民真正解除生活的后顾之忧，根本之道在于建立失地农民基本生活保障制度，并逐步使之与城镇社会保障并轨。如此的话，不但可以减少政府征地遇到的阻力，还可以从制度保障上促进新农村建设。

建立失地农民基本生活保障制度关键在于保障基金的筹集。关于筹集失地农民社会保障基金，有学者认为，应该从征地补偿金中拿一部分建立农民社会保障制度。从形式上看，这种思路似乎是在解决农民的国民待遇问题，把农民也纳入社会保障体系。实际上无论是失地农民，还是其他的农民，都应当享受社会建立的保障制度，而不能拿农民的土地补偿金建立所谓的社会保障制度。因此，必须扭转观念，逐步建立农村的社会保障制度，实现征地补偿和社会保障制度的分离。

考虑到公民权益的平等保障，合理的路径应该是从征地出让金中提取部分资金作为征地保障资金，用于失地农民的社会保障。此外，还要完善失地农民社会保障制度的具体规则，比如确定保障制度的建设主体、监管主体、受益主体，具体的保障方式等内容。

（四）改革我国农村土地征收补偿程序

程序公平是保障实体公平的前提，既存补偿制度程序的不完善不但侵犯了失地农民的土地权益，

还引发征地补偿中大量权力寻租的出现。完善我国农村土地征收补偿程序，应包括行政程序与司法程序两个方面。

在征地补偿程序中，行政权一权独大，被征地者丧失话语权是其基本特征。在行政程序中，除了规定补偿通知和公告、补偿登记并听取意见、审查或调查、协商并签订补偿协议、补偿争议的行政处理外，作者认为，可以参考国外立法的规定，引进先予补偿程序。即当国家为了公共利益的需要必须牺牲农民利益，征收农民土地时，必须事先予补偿，然后才能进行征地，以防止拖欠补偿费用纠纷的产生。

由于司法审查程序的缺失，导致失地农民维权途径单一，维权结果显失公平，必须完善司法程序。完善司法程序，应将司法审查引入土地征收补偿争端解决机制。在目前的土地征收补偿争议中，主要表现为土地补偿标准纠纷、土地补偿费的归属纠纷、农村集体经济组织与其成员间分配土地补偿金的纠纷。按照我国土地立法规定，上述纠纷由相关政府裁决，作为利益相关者，政府很难秉公裁判。为了保证被征收方的合法权益，通过司法机关或独立的第三方对土地征收补偿纠纷进行审理或仲裁是国外征地立法的普遍规定，也是确保土地征收公平性的必然要求 。

结束语

在建设和谐农村进程中，阻碍进程推进的主要是权利配置不合理、不公平的土地产权制度。对征地制度改革即是制度创新，也是农民土地权利的回归的要求，是值得学界认真探索的大问题。值得注意的是，农村土地制度变革是一项复杂的系统工程，牵一发而动全身，关系到方方面面的利益，关系到其他配套措施的跟进。对征地补偿制度进行研究，只是农村土地改革的一小步骤，要使征地补偿真正成为农民失地后的生存与发展保障，光靠立法不够，需要全社会对农业、农民、农村进行关注。只有各阶层都认识到问题的严重性，都关注农民，那么建设和谐农村才不是一句口号。