土地是人们长期赖以生存的最基本的生产资料，是逐年递减的有限资源。甘肃省平凉市耕地面积由2001年的583.81万亩，减少到2011年的558.06万亩，10年减少25.75万亩。一方面耕地逐年递减，另一方面由于多种原因，农村出现土地撂荒现象，据2011年调查全市耕地撂荒面积16.46万亩，占耕地总面积的2.95%。其主要原因：
一是农业生产比较效益低且风险大是撂荒的主要原因。从事农业不如从事非农产业的效益高。近年来，随着粮食直补和粮价的提高，农民转移性收入提高，农民种粮积极性也在不断提高。但由于种子、化肥、农药等农资价格不断上涨，种植成本增幅较大。据调查，种一亩小麦，耕种、化肥、种子、收割打碾等直接生产成本305元，正常年份山地亩产350斤，产值350元，亩收益45元。同时农产品经常受结构性、低水平过剩的影响，市场波动大，价格相对偏低，农业生产效益低下，从而很大程度上影响了农民生产的积极性。农民说“在家种田，不如外出挣钱”。
二是农村劳动力大量外出务工经商，种地劳动力缺乏。平凉市劳务输出成为农民增收的主渠道，大量的劳动力外出，且外出的绝大多数是青壮年，在家的多为50岁以上的老人、妇女和儿童，劳动能力有限，农业基本劳力不能满足生产需要，留守人员无法全部耕种，有些家庭整户外出之后，全部或者部分土地没有及时转包，导致无人管理，形成撂荒。如崆峒区大寨赵源村全村251户，劳动力376人，外出务工212人，占全村劳动力总数的56.4%；举家外出务工经商43户172人，分别占总户数、总人口的17%和13.5%。
三是土地零星、偏远、瘠薄等管理不便，撂荒。平凉市撂荒地基本为自然条件较差的远山地，占撂荒总面积的99.41%，由于地块狭小和零星，道路不畅，土地贫瘠，务作不便，产量过低，收不抵支，农民普遍不愿耕种。
四是土地经营分散。由于土地政策三十年不变的影响，土地经营分散、管理方式粗放，规模化、集约化经营未见明显成效。分散的经营方式是导致土地撂荒以家庭为单位出现的原因之一，比如同一片区域的土地，耕地质量差不多，但是有些家庭耕种的很好，个别家庭出现撂荒。
五是农村经济的发展，二、三产业的进步为农民提供了就业机会和收入来源。由于近些年农村经济发展较快，农村社会经济结构发生了变化，二、三产业的发展较为迅速，为农民提供了就业机会和收入来源。同时，大量的企业在我市落户发展，为当地农民也提供了就业机会。农民获得非农业收入，从而消弱了传统种植业在农民收入来源中的比重，降低了种植业在农民生产中的地位。
六是基层组织对农村土地承包政策理解不全面,拒收外迁户中断承包关系的土地。当前土地流转无序的状态，是基层组织对当前农村土地承包政策片面理解，承包土地30年不变、长久不变，就是土地承包权动不能动，动了就违背的政策，即使有许多经商户或外迁的农户要求中断承包关系，基层组织害怕犯错误而拒绝接收，造成土地撂荒。
　　造成土地撂荒的因素是多方面的，主要有以下三点：一是部分农民认为承包的土地就是自己的，耕不耕种自己说了算，即使撂荒，别人也无权干涉。二是基层组织对农村土地三十年不变和长久不变政策认识片面，认为农村土地承包给农户以后就不能动，如果动了就是违反政策。三是当前法律法规对农村土地撂荒制止手段乏力。部分农民因外出或外迁，宁愿土地撂荒，也不愿将土地流转，现行的法律法规政策没有对土地撂荒作出硬性规定，基层对制约农村土地撂荒操作难。
　　农村耕地撂荒，是当前新形势下“三农”工作中的新情况、新问题，既是一个经济问题，更是一个社会问题，不仅影响粮食生产安全，而且影响农村社会稳定，影响推进农业现代化和实施城乡统筹的进程，必须引起高度重视，实事求是，与时俱进，调整战略，深化改革：
　　一是政府应加大宣传力度，提高农民对土地资源及农业基础地位的认识。土地是财富之母，土地资源是有限的。采取多种形式宣传《土地管理法》、《土地承包法》等法律法规。要学习理解《土地承包法》中关于土地经营权流转问题。学习理解《土地管理法》第37条“承包经营耕地的或个人连续二年弃耕抛荒的，原发包应当终止承包经营合同，收回发包的耕地”之规定。
　　二是完善法律制度，禁止撂荒。完善《土地管理法》、《农村土地承包法》实施办法，通过法规、规章对禁止耕地撂荒作一些制度性的强制约束。在国家征地补偿和集体公益占地调整土地时，凡耕地撂荒两年以上的，一律按非耕地荒地标准补偿。要认真落实《土地管理法》第37条规定，凡耕地撂荒2年以上的，由村社集体责令复耕，或负责调整流转复耕，对既不自己复耕，又不愿流转复耕的承包农户，由村社集体强令收回重新发包。对全家外出的农户，鼓励将户口迁出并给予一定补偿，农民变市民后，收回承包地。
　　三是落实惠农政策，激发种粮热情。严格按照“谁耕种谁受益”原则，改变过去按计税面积发放补贴的办法，对粮食直补、良种补贴和农资综合补贴资金据实发放到种粮农户手中，适度增加补贴，合理提高粮食收购价格，激励种粮热情，对撂荒土地户取消“直补”。
　　四是制定农村闲置土地有偿流转政策，促进土地“流”出实效，走集约化、高效化经营之路。加速土地流转是从源头上防止撂荒的一种长效机制。目前，外出务工农民不愿退出承包地的主要原因是现在承包地不仅无一点负担，不种还有收益（如偶然被征、占用）；要制订政策，解决承包农户承包耕地合理收益不少，加快土地流转，土地流转加快就可以有效预防耕地撂荒。对因无力耕种又不愿放弃土地承包经营权的农户，要确保其收益不少，引导其采取转包、出租或入股的方式流转，对自愿交回的承包地和依法收回的承包权，要尽快重新发包。对长期外出务工无能力耕种长期撂荒的耕地，要通知撂荒农户限期复耕，不能按期复耕的要求委托村社集体代为管理和进行流转。要大力培育农民专业合作组织、专业大户、农业企业等市场主体，出台激励政策，鼓励这些市场主体积极接纳农户流出的土地进行规模化种植，提高土地产出效益。积极引导外出务工和无力耕种的农户以土地入股的方式，参与业主经营，将土地经营权、使用权作为生产要素，使土地变资产，经营权股权化，用土地作为资产或资本，参与业主经营，按照市场规律参与竞争，优化资源配置，实现农业生产规模化、集约化。采取激励措施鼓励农业业主跨地区承包或租赁撂荒地进行农业经营。
　　五是对不宜耕种及高成本区域，加快推进退耕还林进程。退耕还林是解决山区耕地撂荒和生态环境保护相结合的有效方法。国家要增加山区退耕还林指标，对零星分散地质瘠薄的撂荒地纳入退耕还林还草计划，防止山坡地撂荒。
　　六是加快产业结构调整步伐，加大科技培训力度。要结合本地产品优势和土地资源特点，以市场需要为导向，实现产业合理布局，每个村突出自己的产品特色，做大做强产业。要大力开展针对耕种撂荒地的农业技术培训，提高农民的科技素质。要改革耕作制度，普遍推广免耕、机械操作技术，改进耕作方式，提高土地复种指数。通过加强科技推广运用，提高土地产出率和农业资源的利用率，解决广种薄收和增产不增收的问题。
二O一二年十一月二十一日