北京市农村合作经济经营管理办公室关于印发《农村集体经济合同清理中若干问题处理的政策指引》的通知
时间：2014-12-29 11:47:09来源：作者：张海
京农经[2013]41号
各区县经管站(农经办)：
为加强对农村集体经济合同清理工作的指导，依据有关法律、法规、政策，特制订《农村集体经济合同清理中若干问题处理的政策指引》，现下发给你们，作为各区县在农村集体经济合同清理工作中执行相关政策法规的指导。
特此通知。
附件：农村集体经济合同清理中若干问题处理的政策指引
2013年10月29日
农村集体经济合同清理中若干问题处理的政策指引
为了加强农村集体经济合同管理，明确合同双方当事人的权利义务，保护农民的合法权益，构建和谐稳定的农村经济秩序，今年在全市范围内组织开展了农村集体经济合同清理工作，对乡(镇)村两级集体经济组织及其所属企事业单位订立的，除农村集体土地家庭承包以外的农村集体经济合同进行全面清理。从清理的情况看，绝大多数经济合同是规范的，但有些经济合同也存在一些问题。为指导各区县做好农村集体经济合同清理规范工作，依据有关法律、法规、政策，经反复研究，对本次合同清理中发现问题的处理提出如下政策指引，供各区县参考。
一、农村集体经济合同清理的基本情况
截至目前，清理并纳入系统管理的农村集体经济合同共111030份，合同总金额1432.9亿元。其中：资金类合同1300份，合同总金额45.5亿元；资产类合同18282份，合同总金额691.5亿元；资源类合同94008份，合同总金额877.4亿元。涉及房屋建筑物7890.9万平方米，农用地145.5万亩，四荒地102.2万亩，建设用地31.3万亩。
清理中发现存在问题的合同20302份，占清理合同总数的18.3%，涉及合同总金额173.7亿元。其中：在约定内容方面存在问题的合同共10992份，占问题合同总数的54.1%，涉及合同总金额100.4亿元；在订立程序方面存在问题的合同共12933份，占问题合同总数的63.7%，涉及合同总金额104.6亿元；在合同履行方面存在问题的合同共4005份，占问题合同总数的19.7%，涉及合同总金额37.6亿元。
通过农村集体经济合同清理，妥善解决农村集体经济合同管理中存在的问题，实现农村集体经济合同管理规范化、制度化、信息化，对强化农村集体“三资”管理，推动资产经营起来，维护农民合法权益，促进农民增收意义重大。
二、对农村集体经济合同存在问题处理的工作原则
处理农村集体经济问题合同应遵循以下几项原则。
1、依法合规原则。处理农村集体经济合同存在的问题，应该严格按照法律、法规、政策的规定，以事实为依据，以法律为准绳。当事人双方尽可能通过协商解决问题，协商不成的，可以向仲裁机构申请调解、仲裁，也可以直接向人民法院起诉。
2、公平合理诚实信用原则。处理农村集体经济合同存在的问题应尊重历史，面对现实。应从维护合同当事人双方的合法权益出发，诚实守信、公平合理地处理经济合同清理中发现的问题。对当前能够解决的问题，应积极采取措施使问题得到及时处理；对一些历史遗留问题，应从实际出发，通过民主、协商等方式逐步解决。
3、保障权益原则。通过清理规范工作，发现并纠正农村集体经济合同中存在的损害农村集体和农民利益的问题。针对问题，完善农村集体经济合同管理制度，加强监管，切实保护好农村集体和农民的利益。
4、维护稳定原则。在问题处理的过程中，要讲究工作方法，以稳定为前提，协调好各方利益。要加大乡镇调解的力度，积极化解矛盾，争取广大干部群众的理解和支持，使问题在基层得到解决。对涉及全局的政策性问题，要及时上报，统一研究处理意见。对群众反映的突出问题，要专门报告，做好预案，确保稳定。
三、对农村集体经济合同存在问题处理的政策指引
1、对违反法律强制性或禁止性规定的经济合同应认定无效。
依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”
《民法通则》第五十八条规定：“下列民事行为无效：(一)无民事行为能力人实施的；(二)限制民事行为能力人依法不能独立实施的；(三)一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下所为的；(四)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的；(五)违反法律或者社会公共利益的；(六)经济合同违反国家指令性计划的；(七)以合法形式掩盖非法目的的。无效的民事行为，从行为开始起就没有法律约束力。”
在合同清理中发现的合同条款中、合同签订程序上、合同履行过程中有违反法律、行政法规强制性规定的合同；集体经济组织负责人与承租方恶意串通、以合法形式掩盖非法目的、损害公共利益签订的合同等，都属于此类合同。
对于此类合同，集体经济组织可以向仲裁机构或人民法院提起认定该合同无效或部分无效的仲裁或诉讼。
2、对显失公平的经济合同应认定为可撤销合同。
依据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：(一)因重大误解订立的(二)在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”
可撤销合同是意思表示不真实的合同，在未被撤销前，是已经生效的合同，要通过有撤销权的当事人行使撤销权，使已经生效的意思表示归于无效。对于此类合同，集体经济组织可以通过协商，采取签订补充协议、修改有关条款等方式进行调整，也可以向仲裁机构或人民法院提起认定该合同变更或者撤销的仲裁或诉讼。
3、对合同必备条款缺失的应予以修订完善。
依据《中华人民共和国合同法》第十二条规定：“合同的内容由当事人约定，一般包括以下条款：(一)当事人的名称或者姓名和住所；(二)标的；(三)数量；(四)质量；(五)价款或者报酬；(六)履行期限、地点和方式；(七)违约责任；(八)解决争议的方法。”
权利义务约定不明确、条款不完备、签章手续不全、标的描述不清或与实际情况不符、口头合同及遗失合同等，都属于此类合同。
对于此类合同，集体经济组织可以通过协商，采取签订补充协议、修订完善有关合同条款、补齐签章手续或重新签订合同等方式进行规范；口头合同及遗失合同，要补签书面合同。
资源类经济合同还应在合同中明确以下内容：土地使用必须符合规划，不得随意改变土地使用性质，不得在土地上修建违章建筑；土地、房屋等集体资源、资产的归属；合同期满后承包(租)方在标的物上改建、新建、扩建的房屋建筑物等资产，及拆迁后各类补偿费的归属。以上内容没有明确的，要通过完善合同或签订补充协议等方式予以明确。
4、对超过法定期限的合同应依法调整。
凡属于租赁性质的合同，合同期限应依据《中华人民共和国合同法》第二百一十四条规定：“租赁期限不得超过二十年。”《中华人民共和国合同法》自1999年10月1日起施行。凡1999年10月1日以后签订的租赁合同期限超过二十年的，应通过协商修改合同或签订补充协议，将合同期限缩短到二十年以内。1999年10月1日以前签订的租赁合同期限超过二十年的，可以通过协商重新签订，将年限变更为原合同的剩余未履行年限,剩余年限超过二十年的，重签新合同最多只能签订二十年。
委托集体经济组织流转的合同，合同期限应依据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条第(三)项规定：“流转的期限不得超过承包期的剩余期限。”
“四荒”租赁的经济合同，合同期限应依据《北京市农村集体所有荒山荒滩租赁条例》的规定：“租赁期限最长不超过70年,开发限期一般不超过5年。”
如一份合同涉及多种类型土地，各类土地法定期限不一致时，应重新按照类别分别签订新的经济合同，合同期限应符合有关法律、法规、政策的规定。
5、对程序不符合规定的经济合同应补办相关手续。
依据1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第十五条第二款规定：“农村集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”以及2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”
1999年1月1日以后签订的未按规定履行民主程序的经济合同，以及未按规定报乡(镇)人民政府批准的合同，应以保护双方合法权益，维护合同关系稳定为原则，履行相关程序或补办相关手续。如果合同中存在群众反映强烈的问题，可以在充分协商的基础上，通过签订补充协议、修订合同内容等方式，将问题解决后，再履行相关程序。如双方协商不成的，集体经济组织可以向人民法院提起该合同效力待定的诉讼。
对土地二次以上转包(转租)的合同，应依据《农村土地承包经营权流转管理办法》(农业部2005年47号令)第十三条的规定：“受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意。”第二十五条的规定：“发包方对承包方提出的转包、出租、互换或者其他方式流转承包土地的要求，应当及时办理备案，并报告乡(镇)人民政府农村土地承包管理部门。”以及2010年北京市《关于进一步规范本市农村土地承包经营权流转工作的若干意见》的规定：“土地流转受让方以转包、出租方式取得的土地进行再流转的，应当经原承包方书面同意，并办理流转备案手续。企业或个人等经营者与村集体签订非家庭承包或流转合同的，未经集体经济组织同意，不得私自进行流转；如需进行流转，土地经营者应当向集体经济组织提出书面申请。流转给本集体经济组织以外的单位或者个人的，经民主决策后报乡(镇)人民政府批准。”
6、对未按约定履行义务的合同应督促履行或予以解除
没有按照合同约定支付租金、利息或者报酬；没有按照合同约定用途使用土地，超过规定或约定的土地开发限期仍未开发土地；改变土地使用性质等均属此类合同。此类合同如经营过程中违反了相关的法律法规强制性规定，则遵照第1条处理。如经营过程中没有违法违规行为，且双方认可的，可首先通过协商，督促义务方按照约定履行相关义务，仍不履行的，可依法提出解除该合同的诉讼，并要求义务方赔偿相关损失。
四、各级经管部门要高度重视农村集体经济合同问题处理工作
农村集体经济合同涉及面广，情况复杂，各级农村经管部门要高度重视本次清理规范工作，积极争取党委、政府和司法、法院等有关部门的支持，加强指导，协调配合，妥善处理好农村集体经济合同清理中发现的问题，确保农村集体经济合同清理规范工作稳定有序推进。乡镇级主管部门要充分发挥主导作用，认真组织做好清理规范工作。乡镇、村集体经济组织要认真梳理发现的问题，对问题进行分类，依照有关法律、法规、政策的规定，对问题合同逐份进行规范，加强归档管理。针对农村集体经济合同清理中发现的问题，各有关部门要健全完善相关的管理制度，加强农村集体经济合同事前、事中、事后的监督和管理，强化民主程序和审批流程，切实保障农村集体和农民群众的利益，推动农村集体经济健康良好发展。
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